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存款保险制度的风险及其防范
内容摘要：在美国的存款保险制度经历严重的危机之后，人们才认识到存款保险制度本身蕴含着严重的道德风险。实施审慎性监管可以降低道德风险的程度，也是存款保险制度长期稳定运行的前提条件。所以，我国严格执行审慎性监管规则不应该迟于推出正式的存款保险制度。
关键词：存款保险制度 道德风险 审慎性监管
一、存款保险公司倒闭的前车之鉴
美国银行业在20世纪80年代经历了一次严重的危机。在这次危机中，银行倒闭数量陡增。在20世纪20年代，每年倒闭的银行数量超过500家；在大萧条期间，则超过了2000家；30年代中后期，降到了每年不到100家。在存款保险制度建立（1934年）之初的半个世纪中，银行倒闭的数量非常低。从二战结束之后直到1973年，银行倒闭几乎已从公众注意力中消失了。1973年和1974年，两家大银行（圣迭戈国民银行和纽约的福兰克林银行）倒闭；在1982年到1992年之间，大约1500家银行倒闭，占1934年联邦存款保险制度建立之后全部银行倒闭事件的3/4。到80年代末期，银行倒闭频率已经增加到每年200家。直到1993年，银行倒闭的频率降低下来。当年银行倒闭了42家，是1982年以来银行倒闭最少的一年。
更严重的是：在这次银行业危机中，存款保险公司也深陷其中。频繁的银行倒闭事件使联邦存款保险公司（FDIC）承担的损失过度消耗了FDIC拥有的资源，使其几乎走到了崩溃的地步。幸亏银行业从20世纪90年代初开始复苏，FDIC才得到喘息和恢复的机会。然而，另一家存款保险公司，联邦储蓄贷款保险公司（FSLIC），则不如FDIC那样幸运。1989年，美国国会预计FSLIC的赤字已经超过1000亿美元，这严重地激怒了纳税人。新上任的老布什总统建议国会制定了《金融机构改革、恢复和强化法案》（Financial Institutions Reform； Recovery and Enforcement Act； FIRREA），对破产的储蓄贷款协会（SLAs）提供额外的1000亿美元注资，并关闭了联邦住房贷款银行委员会（Federal Home Loan Bank Board； FHLBB）和FSLIC，作为对它们的惩罚。同时，该法案规定在财政部下面组建的一个类似货币监督办公室（the Office of the ptroller of the Currency； OCC）的机构替代了FHLBB的职能，FSLIC的职能则被FDIC取代。
存款人和纳税人分担了两家联邦存款保险公司的损失。在FIRREA法案实施之后，FDIC管理两个基金：银行保险基金（BIF）和储蓄机构保险基金（SAIF）。为弥补两个基金的损失，FIRREA允许FDIC立即提高保险费率：SLAs交纳的费率从每100美元20。8美分提高到23美分，还可以继续提高到32。5美分；银行的保险费率从8。3美分提高到15美分，后来在1991年提高到23美分。据考夫曼估计，FLSIC最后的损失达到1900亿美元，米什金则估计整个救援行动花费了1500亿美元。无论哪个数字更加准确，都已经远远超过SLAs行业所能支付的数额，以至于大多数费用最终将由纳税人承担。存款保险制度从此失去了戴在头上将近半个世纪的光环，学者们开始理性地反思这次危机和存款保险制度。
州立存款保险机构的命运更加悲惨。直到80年代中期，一些州的SLAs的存款由本州发起成立的保险机构提供保险。在俄亥俄州和马里兰州，州立存款保险机构的破产引起了大面积扩散的经营困难，两个州蒙受了巨额损失，一些存款人也受到了损失，还导致了其它州的存款保险机构受到挤兑。
二、存款保险制度中的道德风险
FSLIC上千亿美元的损失中的大部分是由于道德风险造成的。考夫曼将FSLIC的损失分为两部分：宏观经济波动造成的损失（利差损为主）（利率在1979年底到1981年之间迅速上升，SLAs长期以来发放的长期固定利率抵押贷款出现亏损。此外，由于利率上升，经济在1981年和1982年出现衰退，某些地区的不动产价格大幅下降，导致SLAs发放的抵押贷款违约率提高。）和道德风险造成的损失。据他计算，在1983年以前，FSLIC的损失几乎全部来自利差损，在1981和1982年间曾经接近1000亿美元。在1982年和1983年之间，由于利率急剧下降，利差损在1983年年中降低到200亿美元。此后缓慢增加，直到1992年年中，利差损还不到600亿美元，占当时FSLIC的全部损失1900亿美元的30％。然而，由于道德风险愈演愈烈，从1983年年中开始，SLAs行业的损失迅速翻番。到1987年年中，FLSIC的损失已经超过400亿美元，尽管当时FSLIC公布的估计大大小于这个数字。到了1989年年中，官方的估计已经达到1000亿美元。到1992年年中，总共花费了1900亿美元来消化损失。
存款保险制度把存款人从银行倒闭的风险中解放出来，把银行（不分健康和不良）从被存款人挤兑的风险中解放出来，从而鼓励存款人和银行经理承担更大的风险，特别是鼓励存款人与失去清偿能力的银行“合作”，在双方各得其所的同时，将成本转嫁给存款保险公司。这种“损公肥私”的行为使存款保险公司的损失不断扩大。
一方面，资不抵债金融机构的经理们并不甘心处于破产的边缘，他们普遍实施“为生存而赌博”的策略，也就是投资于风险很高、潜在收益也很高的资产。这些高风险资产包括商业房地产贷款、为杠杆收购提供资金的垃圾债券和对第三世界国家的贷款以及衍生产品交易等表外业务。如果成功，他们经营的机构可以摆脱资不抵债的状况；如果失败，存款保险最后来买一张更大的单。存款保险公司买单的行为意味着银行的内部人可能受到惩罚，但是单的大小对银行来说没什么关系。所以，对银行经理们来说，这是一场只赢不输的赌博。甚至对存款人也有益（得到高额利息）无害。对存款保险公司则不是这样。事实上，这些赌博多数以失败而告终。如果存款保险公司在赌博发生之前就来买单，那么赌博行为发生没有机会发生，存款保险公司只需要买一张金额较小的单（“为生存而赌博”的另一个坏处是资金配置错误。由于金融机构故意将资金投入到高风险项目，一些有稳定收益的低风险项目可能得不到本应得到的资金。）。
另一方面，存款人为银行的冒险行为提供了支持。如果没有存款保险，存款人早已“挤兑”这些机构，容不得他们继续扩大亏损。而现在，在存款保险制度的保护下，存款人并不担心自己在资不抵债银行的存款的安全性。他们甚至还在健康银行和不良银行之间“逆向挤兑（存款人从健康的银行提取存款，再把这些钱存到那些资不抵债但受存款保险的银行。）”，只要后者提供更高的存款利率。决心冒险的银行愿意高息揽存。由于很多已经成为空壳的德克萨斯州的银行采用高息揽储的策略，SLAs行业中的“德州溢价（Texas premium）”广为人知。（米什金，p296）由于电讯技术的进步和存款保险上限在1980年从4万美元上调到10万美元，跨地区存款的成本降低，存款经纪人应运而生。他们为客户争取尽可能多的利息，而不必考虑存款机构的清偿能力，因为FSLIC已经提供了资金安全保障。通过高息揽存，有的资不抵债的银行竟然在几个月内把存款规模扩大了一百多倍！空壳银行的胡作非为破坏了正常的经营秩序，甚至让健康的银行传染上这种病。正是存款保险机构的存在以及他们采取的容忍政策给了他们机会。
另外，存款保险制度使正常经营的银行能够承担更大的风险。在建立存款保险制度之前，银行一般保持将近20％的资本充足率。这是竞争的结果。如果某家银行的资本充足率太低，存款人或者不来这家银行存款，或者要求这家银行支付较高的存款利率作为风险补偿。许多股东对银行的经营损失具有双重负债：不仅以其实际投入的股本承担风险，在银行倒闭时，他还要付出额外资本以达到他的股票平价。在实施存款保险之后，银行的资本资产比率降到了创历史纪录的水平。50家最大的商业银行平均为5％，大型国民银行控股公司平均为6。3％，大型储蓄贷款协会平均为5。1％。在相同时期，与银行竞争但是不受保险的金融机构却拥有高得多的资本资产比率。其中，综合性保险公司为10。9％，人寿保险公司为12。4％，短期商业信用贷款公司为13。3％，个人信用公司为13。8％。证券自营商和财产保险公司的资本充足率更是高达19。7％和22。3％。
三、监管机构的容忍与拖延为道德风险暴露提供了条件
失去清算能力的金融机构能够“为生存而赌博”（阿克劳夫和罗默（Akerlof和Romer，1994）认为，“为生存而赌博”与当时同样普遍发生的“掠夺（金融腐败）”是可以区分的：掠夺是故意使银行金资产为负，而“赌博”是试图使银行获得正的收益。）的一个重要条件是监管机构不及时采取行动（regulatory forbearance）。在SLAs危机中，监管机构不仅没有及时采取行动，反而在错误的时机放松监管标准，纵容了SLAs的冒险行为（放松监管明确写在两个法案当中：美国国会1980年通过的《存款机构放松管制和货币控制法案（the Depository Institutions Deregulation and Monetary Control Act； DIDMCA）》和1982年通过的《加恩—圣？杰曼存款机构法案（the Garn…St。 Germain Depository Institutions Act）》。）。
首先，对资本充足率的要求通过两种方式加以放宽。一方面，最低充足率在20世纪80年代早期从5％降低到3％，另一方面，计算资本充足率的会计标准放宽了。得瓦特利庞和泰勒尔（1993）指出，由于只有在SLAs出售资产的时候，才会被要求用通用会计原则（General Accepted Accounting Principles； GAAP）确认损失，所以，历史成本会计（相对于市场价值会计）使得银行可以出售相对于原始会计价值升值的资产，而保留那些贬值的资产，从而使亏损准备金最小化，于是避免破产。这样的操作被称为“增值交易（gain trading）”。
其次，存款机构的经营范围扩大了很多。一方面，所有存款机构可以从事个人NOW账户和不规定利率上限的MMDAs账户，以及浮动利率抵押贷款，另一方面，联邦SLAs被允许经营信托服务、信用卡服务、消费信贷（不超过总资产的30％）、商业借款（5％）、商业房地产贷款（5％）、租赁（10％）以及公司或市政债券。尽管美国银行放松管制与当时其它产业放松管制的变化是一致的，但是，这两个法案主要放松了对SLAs的管制，而没有同样放宽对商业银行的限制。有学者推测，造成上述政策差异的原因是SLAs出现了金融恐慌，而商业银行没有。也就是说，作为公共政策制定者的国会倾向于用放松管制的方法拯救陷入危机的金融机构。
据分析，存款保险公司和其它监管者采取容忍政策的原因有以下几个：
第一，他们认为金融机构倒闭是监管者的不良纪录，认为在监管者关闭不良银行的时候，监管者自己也会受到批评和指责。于是监管者寄希望于资不抵债的银行或者能够重新获得偿付能力。如果真的无法获得偿付能力，那就最好等到自己离任之后再倒闭。与失去清偿能力的金融机构“为生存而赌博”相对应，监管机构的这个行为也有风险，因此被称为“官僚体制中的赌博（bureaucratic gambling）”。
第二，监管者为了维护自己的职业生涯而屈从于能够影响他前程的人，而这些能够影响监管者前程的人却代表着被监管者的利益。在臭名昭著的“基廷五人组（Keating Five）”案例中，五位被基廷收买的国会议员为了让基廷逃避罪责而奔走，并且得逞。东窗事发之后，这五个人仅仅受到轻微惩罚而已。
第三，储蓄贷款协会的监管者需要得到更多的资源履行其职责，但国会不情愿提供足够的资金。一方面，监管机构因缺乏人手而减少必要的现场检查，以至于在1984年1月和1986年7月之间，有数百家SLAs一次也没有被检查过。另一方面，关闭金融机构往往需要国会提供资金，而国会在提供资金方面总是太少和太迟，从而阻碍了监管者采取正确的行为，助长了拖延。
四、用审慎性监管降低存款保险制度中的道德风险
鉴于存款保险制度的道德风险主要是允许资不抵债的金融机构继续经营造成的，一些人士建议监管者及早干预问题银行。如果能够在银行资本金完全损失之前采取行动，那么除了银行股东之外，其它人不会受到损失，也不用动用存款保险基金。保险金的损失只会发生在监管者监管不充分、未能及时采取行动和监管者被欺诈的情况中。有人称这项建议为“结构化的早期干预和解决（Structured Early Intervention and Resolution； 简称SEIR）”方案，更多的人称之为“审慎性监管（prudential regulation）”。
审慎性监管被1991年联邦存款保险公司改进法案（FDICIA）所接受。该法案一个最重要的特点是它的“迅速纠正行动条款（prompt corrective action provision）”。该条款规定FDIC更早和更有力地干预陷入困境的银行。为此，银行被按照资本充足程度分为五类，分别是“资本相当充足”、“资本足够充足”、“资本不够充足”、“资本明显不足”和“资本严重不足”。对于最后一类银行（资本充足率低于2％），FDIC必须采取行动关闭它们。
其次，FDICIA对存款保险的范围进行了多方面的限制：经纪存款只有用于在资本相当充足的银行中实施养老金计划时才可以得到保险；FDICIA规定FDIC在关闭银行时必须采用最低成本的方法，因此有的账户将会受到损失。以前经常采用的“大得不能倒闭”的原则现在只能在“否则将对经济状况或者金融稳定造成严重负面影响”的情况下才能采用。在1990年和1991年，近300宗已经解决的案例中，仅有37宗有未受保险的存款人受到损失；而在1992年，即FIDICIA实施的第一年，120宗倒闭案例中，大约一半有存款者受到损失。1993年，41家银行倒闭案例中几乎90％有存款人发生损失。
再次，FDI