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法与宪法 ＇英＇艾沃·詹宁斯
总序
中国自有宪法已将近百年，然中国之宪政建设尚待完成。
盖宪政之于宪法，犹如法治之于法制，其盛衰兴废，不独受
制于法律之制度，更取决于政制之安排、社会之结构、公民
之质素与民众之信仰。故修宪法虽易，行宪政实难。
吾人行宪政之难，犹在此理念一与制度皆出自西域而非
生于本土，故中国之宪政理念源于传播，中国之立宪始于模
仿。在此过程中，绍介多译之事功莫大焉。然而，概览此一
百年间逻译之西文典籍，相比于历史、哲学诸科，法政之书
仍嫌太少，宪政名著更寥寥无几。吾人推行宪政之历程多赛，
究其因由，此或为其中之一端。近十数年，国人倡言法治，
谈论民主，虽精神可嘉，终因游谈无根，不能成就系统之理
论，更难对中国社会发展产生深远之影响。是本故宪政之理
论思考甚为必要，而此役仍不妨由译介始。
本编拟收书十一种，总字数约三百万言。选书之标准有
二： 日兼容并包； 日偏重当代。盖西方宪政之理论与实践，渊源
既久，牵涉亦广，吾人欲得其精髓，最忌急功好利。故今之
论宪政者，不仅要熟悉其制度，了解其理论，亦须明白其渊
源，把握其精神。非如此则不足以产生理论之创见。再者，
宪政非徒为理论，亦且为社会生活之实践。吾人研究宪政理
论，旨在推进中国之宪政大业。兹事体大，自须循序渐进，
更不必食洋不化，亦步亦趋。今日发达国家之宪政理论与实
践，正处于时代转换之大变局中，彼邦有识之士因多反省之
言、探索之见，此正当为国人所关注。如此，方能寓创造于
学习，变后进为先进。
昔日，沈家本、严复诸前辈大量译介法政图书，开一代
风习，吾辈踵武前贤，意在继续其事业，实现法治于中国。
深望涓涓细流，终能汇为百川，流入大海，庶几吾辈知识者
亦可不辱时代之使命矣。是为序。
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法与宪法 ＇英＇艾沃·詹宁斯
公元一九九五年梁治平谨识
艾沃·詹宁斯生平
艾沃·詹宁斯爵士（Sir Ivor Jennings）生于1903 年，早年
就读于布列思托文法学校以及剑桥大学之凯瑟琳学院，是个
多次获奖的杰出学生。1929 年，他在里兹大学任法学讲师。
后来又到伦敦大学经济与政治学院，先任英国法讲师，后任
高级讲师（reader ）。在伦敦的11 年内，他写下了七本有关济
贫、住宅、公共卫生以及地方政府行政机构等方面的专著。
他的最主要的三本著作—《法与宪法》、《内阁政府》（Cabinet
Government；1958 年第3 版）和《议会》（Parliament；1958 年第
2 版），也是在这个时期内问世的。这三部著作对当时的思想
界产生了广泛和深刻的影响，奠定了他继戴雪（A。V，Dicey）
之后的英国宪法权威学者的地位。
1940 年，詹宁斯被任命为锡兰大学法学院的院长，并承
担了筹建新的锡兰大学和搬迁的重任。1942 年，锡兰大学成
立，他任该校的副校长。学校的规模和声望在他的任期内日
益增长，达到了与英国。当时一般大学的同等水平。更为可贵
的是，詹宁斯对锡兰（即现斯里兰卡）争取独立的斗争作出了重
要的贡献。从1943 年到1948 年，用他自己的话说，实质上
他已成为锡兰大臣们的“宪法顾问”。他为他们的独立出谋划
策，并在起草锡兰宪法的过程中起了重大的作用。独立后的
锡兰领导人仍然向他征求意见。
詹宁斯作为宪法界和学术界的权威在锡兰获得了广泛的
声誉。1954 一1955 年，他又担任了巴基斯坦的宪法顾问，承
担了起草宪法的大半责任。对其他国家，如马来亚，1956 一
1957 年，他也应邀提供同样的帮助。作为锡兰大学副校长的
成功经验使他成为1947 年马来亚大学教育委员会的成员，以
及1950 年印度大学邦间理事会的理事长。他回到英国后，就
当选为剑桥三一学院的院长，同时又成为皇家大学马尔他委
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法与宪法 ＇英＇艾沃·詹宁斯
员会的主席。这些经历构成了其后他论述锡兰宪法和经济、
印度和巴基斯坦两国宪法以及其他三本有关英联邦宪法的著
作的基础。1955 一1958 年，詹宁斯担任皇家公有土地委员会
的主席，1961 一1963 年，担任剑桥大学副校长。
詹宁斯不仅是一位成就卓著的学者，颇有建树的政治家，
而且是一位忠诚的成功的教师。笔者回忆1336…年在伦敦经济
与政治学院就读时的情景，就难忘詹宁斯博士（当时我们这样
称呼他）在教室里循循诱导、冷静持重的风度。那时他还不到
四十岁，而且不过是一个低于教授的讲师，但他得到来自学
生的爱戴，却不在当时呼风唤雨、叱咤风云的拉斯基教授之
下。不像在大教室里的拉斯基把双脚搁在讲台上，听讲的学
生不时吼出“Hear！Hear！”（听呀，听呀）的赞同声或抗议声那
样吵吵嚷嚷，詹宁斯课堂里的学生更像是如沐春风，尽管地
板上窗口旁坐满了人，课堂里却安静有序。詹宁斯博士每次
上课，总是披着他那身黑色的丝质出庭律师长袍，像个修道
土一样把事先准备的教学大纲发到每个学生手中。他那种敬
业精神，那种一丝不苟的风范，和那种严谨治学的态度，来
自世界各地听讲的学生没有一个不肃然起敬的。我们都相信：
他之所以能够取得如此的成就，在很大程度上是因为他不让
自己享有或很少享有安闲和娱乐。有人说，他唯一的嗜好是
“写书”。的确，在伦敦两年，我从未见过詹宁斯老师换过一
次领带，他大概是把全部的精力和时间都献给他的学生和读
者了。
1963 年，他携同妻子和一个已婚的女儿—德温太太—乘
坐的“拉康尼亚”号邮船在航行中起火沉没，德温太太不幸
遇难。而两年后，即1965 年12 月19 日，皇家律师、剑桥大
学三一学院院长、唐宁街法学讲座教授，艾沃·詹宁斯爵士
在剑桥医院也与世长辞，终年62 岁。
次日（泰晤士报）所发（讣闻）这样评价詹宁斯：“他是被一种
强烈的社会贵任感所驱动和激励起来的。他从不吝惜自己。
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法与宪法 ＇英＇艾沃·詹宁斯
是他不寻常的能力：清晰的思维、专注的精力、填密的分析以
及勤奋的实践使他在国内外对他所生活的时代作出了这样伟
大的贡献。”
龚祥瑞
1995 年3 月于北京大学中关园
第一章 英国宪法
第一节 政府职能
劳动分工
条顿民族从塔西陀所描述的那种原始部落韶度发展到今
日高度复杂的组织的过程中，人与人之间的相互依赖日益加
强了。过去，游牧部落的成员为其本人和家庭提供衣、食、
住、燃料、武器，而作为一个整体的部落则仅关注有组织的
防御和出征以及依据习惯法进行一种原始性质的司法。今天，
个人只是庞大的生产和分配系统中的一个单位，其活动范围
是他所处地位决定的（也许仅仅是暂时的）。他在经济发展过程
中起着微弱的作用。他出卖劳动力为的是要购买他所需的商
品，并且商品的种类和个人需求的范围都有了极大的增加。
现代工业文明基本上是以劳动的分工为基础的。
定居的社区失去了往日部落的特征，社会单位不再是部
落而是村庄了。随着岁月的流逝，职能的专门化产生了城镇；
这些城镇在经济上依靠它们的外围区域，直到贸易的发展摧
毁了这种地区性自给自足的状况。与此同时，还有一种未必
基于直接的经济原因的同步发展。罗马当局已经创建了一个
帝国，侵犯它的疆界的条顿部落并不是单纯的部落，而是几
个民族的人民或军队了。因此，当他们开始定居时，便建立
了公国或玉国，尤其在英格兰，这些公国或王国通过王位继
承或征服渐趋合并。这样，虽然社会或经济单位以及主要的
政治单位依旧是村庄和城镇，但最终的政治单位则是王国。
英格兰在诺曼征服之前已经变成这一意义上的政治单
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法与宪法 ＇英＇艾沃·詹宁斯
位，而村庄则只是基本的经济单位。防御的职权属于国王，
维持治安以及执行司法的职权则是由王国的下属单位郡和百
户邑承担的。诺曼征服之后（有些地区则是在征服之前），村庄
变成了领主控制的采邑。百户邑和郡（shires，现在更经常地被
称为 counties）则沿袭了下来，尽管有许多百户邑和一些郡落
人了领主之手。这种情况导致了地方权力就分化。地方权力
的分化与诺曼和安茹的一些国王们所具有的实力结合在一
起，创设了一个统一的政治体制，使封建制度在英格兰的解
体比大多数其它国家早得多。到了14 世纪中叶，英格兰出现
一种通行于全国的普通法。政府的主要职能，除有关采邑的
农业经济以外，都授予以国王为核心的中央机构和国王的地
方代表。从这时起，我们才能称英格兰为一个“国家”（State）。
劳动分工的增长也可以被描述为人们依赖农业生存的状
况的消失。这在英格兰，随着羊毛贸易的发展而变得显著，
但是并不意味着政府职能的相应增加。当然，某些职能的增
加是必要的。由于村庄自给自足状祝的逐渐衰落，显然需要
一种更广泛的维持秩序的系统，需要修复道路和桥梁的组织，
需要解决争端和课税的手段的改进。然而，贸易和商业是私
人处理的事情，国家本身需要做的不过是制定松律以调整争
端，建立司法机构以执行法律，发行货币作为交易的手段等。
在英国，国家偶尔也会走得更远一点，被迫作出一些努力来
控制劳动力的流动。只要劳动者在采邑内部提供劳动以获得
利益，那么问题便只是采邑的问题；但是，随着专业化程度的
加深，在附带性贸易以及农业本身中，雇佣劳动的现象日趋
普遍。寻找工作的劳工离开了他们的采邑，结果为了维持公
共秩序和雇主的需求，国家进行了干预。在黑死病造成了劳
力短缺之后，尤其如此。为了调整劳动力设置了劳工法官，
后来劳工法官和治安法官合而为一，后者起初只负责逮捕罪
犯。
到了16 世纪，国家需要考虑的对外事务比过去多得多，
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法与宪法 ＇英＇艾沃·詹宁斯
而且与此同时，它不仅需对付国内游手好闲的懒散的“流浪
乞丐”，而且还须救济穷人；运输的发展也迫切要求对维护道路
和桥梁作出更有效的规定。总的说来，17 世纪宪法上存在的
问题并未妨碍经济的发展。托克维尔曾经指出，英国革命不
像法国革命那样是一场巨大的社会和经济动荡，而只是一场
有关最终控制政府权力的争端。经济进一步发展的结果是，
国家在18 世纪又获取了调整价格、管理对外贸易和殖民地等
新的职能。此外，虽然国家经济生活的基础依旧是村庄，但
城镇却变得日益重要了。
工业革命
工业革命—这一称谓并不准确，因为在发展的链条上，
并不存在明显的裂变，而且蒸汽机的使用也只是加快了变化
的速度—改变了发展的重点。采矿、炼铁和其他工业部门变
得同农业一样重要，加工羊毛的家庭手工业为纺织工厂所取
代，对外贸易发展了棉纺织工业，新的运输方式得到了发展。
这些变化本身并不要求政府增加任何新的职能；的确，当时的
思想，尤其在亚当·斯密之后，倡导放松政府对贸易和工业
已有的限制，并致力于形成一种自由竞争的制度。然而，这
些变化在政府领域产生了影响。人们需要新的公路、运河，
并及时地产生了对铁路的需要，新的港口和码头开排出来了。
虽然部分或全部需要可由私人企业来满足。但是，为了征得
上地，为了使交通运输得到管制，使公路畅通无阻，使桥梁
得以建成，等等，国家的干预还是必要的。
然而，在政府看来，上述变化最重要的影响是使大量居
民拥人城镇，这些城镇过去是占老的集市，有的纯粹是村庄，
有的是从农业曾居主导地位的地方新兴起来的城镇。家庭取
水排水和处理垃圾的陈旧方法威胁着那些生活在中心城市的
人们的健康。为此，必须建立新的警察体系，必须铺设街道、
安装照明设备和清理垃圾，还必须架设供水管道和排水枢纽
系统。大规模的失业给济贫法的实施带来了新的问题。特别
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是人们认识到：不健康乃是造成大量失业的原因，从而也是济
贫开支大量增加的原因。因此，一方面，必须提供医疗服务
和医院设施，另一方面，出现了对预防性措施的强烈需求，
这些措施包括净化水质、清洁街道、妥善排污和处理废物等
等。此外，如果许多人大部分时间都在不利干健康的工厂和
矿山工作，那么上述这些措施依然是不够的。受雇者的工作
时间和工作条件必须加以规定，虽然这起初只是对私人企业
的限制，但是不久便发现，如果没有国家的检查。这些限制
就不会有什么效果。
这样，虽然19 世纪的国家主要致力于把贸易从18 世纪
的严重束缚中解脱出来，但是国家仍继续直接地为了公众健
康的利益和间接地依靠税收得以提供服务而对工业进行管
制。1867 年以后，工人阶级中的一部分取得了投票权，而且
工业城镇的中产阶级颇为祟奉的个人主义原则也日渐式微。
因此，提供服务变成了国家政策的组成部分。例如，国家意
识到教育年轻人的责任，从而设立了学校，不仅仅通过给予
教会教育机构以津贴（1833 年以来，一直如此），也不仅仅是
为了“贫苦孩子，“的利益，而是直接通过地方政府开展工作
并且是为了所有儿童的利益。国家还对所有公用服务进行了
普遍的和渐进的改革，而且提供了诸如住宅、运输、电力供
应等新的服务项目。本世纪以来，发展的步伐加速了：一方面
扩展了原有的服务范围，另一方面如养老金‘保险和广播等
新的服务一也发展起来了；1945 年以来，原由私人企业提供的
一些服务已由国家接管。
第二节 政府职能的分立
没有成文的宪法
大多数国家在历史发展的某个阶段，都产生过正式确定
政府主要机构的构成和职能的需求。秩序或许必然来自于重
大社会革命造成的混乱，或者国家要摆脱外来征服者的奴役，
或者需以某种方式与传统决裂，或者国家产生于若干较小的
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法与宪法 ＇英＇艾沃·詹宁斯
政治单位的合并。总之，创建新国家或重组一个旧的政治复
合体的方法多种多样，但是无论在什么情况下，只要认为需
要，就可指定某人或某些人起草一部宪法。
在英国，这一需要一度出现于1653 年。当时，议会创建
了一支军队并打败了国王，而后来议会本身竟被它的产儿给
扼杀了。依靠军队的政权完全可能如此，不过它通常是一个
暂时性的阶段。克伦威尔作为个人过于诚实，而作为独裁者
又过于精明，因而看不到建立一种较为永久的政治制度的必
要性。使克伦威尔成为“护国主”并确立了一种新的立法机
构的《政府约法》（In…strument of Government）是英国仅仅持
续了几年的宪法，它几乎不能巩固克伦威尔自己的统治。166