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遭到破坏。然而，，个具有适当代表性的平民院在整个战争期
间仍会继续发挥平时的传统，只把战时的变化看作一个插曲。
邱吉尔先生对我们的自由议会的赞扬无疑是夸张的，只要他
控制着600 多个表决权；但是，他的任职仅仅是因为他被容许，
他所拥有的那些票数。的确，投邱吉尔的反对票也沐：必是必
要的。在1940 年5 月，张伯伦先生拥有多数票，在关键性的
分组表决时获胜了，但辩论却使他失败r 。平民院能够改拉政
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府：但实际上更为重要的则是它还可以保护个人，它决非是一
个收集橡皮图章的地方。
紧急状态权力和法治
本朽第二版序言讲过： “在过去的六七十年问，由干集体
主义思想的影响，英国宪法的确发生了深刻的变化”。集体主
义的内涵是个程度的问题。需要实行“总体战”的集体主义
国家是无法与本书所叙述的高度个人主义国家相类比的。
1940 年的（紧急状态权力（防御）法》规定，193 年颁布的《紧
急状态权力（防展豹法》所赋予的权力得包括通过枢密院令的
形式制定下述防御条例的权力：公民必须把他们自身、他们的
服务以及他们的财产置干英王陛下的支配之下，只要陛下认
为此种支配对于保证公共安全、进行王国防御、维持公共秩
序，或有效地从事战争。或维持社会生活所必需的供应或服务
来说是必要的和合适的。这项法令从整体上扩大1939 年《紧
急状态权力防御法）的授权范围。该法令的制定，与其说是为
了抵抗已占领了除不列颠岛和伊比利亚半岛之外整个西欧的
侵略者，毋宁说是为了获取更多权力的一种手段。该法令把
邱吉尔先生曾经许诺的英国对战争要奉出“血、泪、汗”的
贡献变成了一个法律文件。不过，它也提供了叙述战争时期
英国法律和宪法史话所依据的现成的正式资料。
根据两部《紧急状态权力（防御）法》，国家不仅为军队，
而且还为民防和工业生产，征用了男女劳上。虽然从未如此
广泛地征集了财产，但政府还是垄断了粮食及原材料贸易。
大多数工矿企业要凭许可证经营，而且不论什么工商业计划，
只要与战争政策不符，就会受到管制。这种“生产资料、分
配和交换的国有化”，必然要求广泛增设行政机关，并极大量
地增加行政法规。行政机关的增设主要是在原有政府体制的
框架内进行的；战争爆发后，一批新的政府部门像雨后春笋般
地涌现出来，其中一些部门随着战争的进展改变了它们的任
命方式和职能；然而，关键的问题是如何保证协调这些部门的
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关系，由于三军需要人力、土地和物资，这个问题显得日益
尖锐。但是，宪法的基本原则仍然没有改变。每一个职能部
门都由受大臣们控制的政府雇员进行管理（这些大臣对平民
院负责），或者由受地方机构控制的雇员进行管理。那种在和
平时期把行政事务置于“独立法定机构”控制之下的传统实
际＇业已中断。
两项具有实质重要性的变化是设立地区行政专员和缩小
内阁规模。英国宪法的惯例性质藉此显示出来，因为在这两
种情况下，只需要作一些附带性的立法。1939 年的《地区行
政专员法》仅批准支付此项职务的薪金，并未指出专员应由
准担任以及具有何种职能。专员的权力取决于政府各部根据
防御条例以及其他法律委任他们的职能范囿。他们主要承担
了有关协调民防事务的职能。他们的真实重要性只有在遇有
人侵的时候才能体现出来。整个不列颠岛被分成了一守多防
御区，根据一项防御条例，“为了对付或阻_I｝‘_敌人任何现实
的或可能的进攻，或者为了保护人身和财产免遭任何此类进
攻所造成的损害”，地区行政专员有权发布命令或指示。这项
条例涉及范围广泛，甚至包括了空袭的情况；但其真正价值只
有在人侵业已发生以及与中央政府联系困难之时才能体现出
来。在这种情况下，整个现行体制当然会发生实质性的变化。
不过，可以说，一直到我写作本书时为止，英国的战时宪法
与平时宪法在所有的关键性问题上都是相同的。
内阁规模缩小的重要性相对就要小一些。战时内阁的构
成经常变化，其原则从来都不是固定不变的。邱吉尔先生就
职后，作为国防大臣，代理了三个军事部门的职务。至于其
他部门的工作，他有时代理，有时不予代理。然而，战时内
阁对每一个部的每一个行为所负的责f，’。。仍未削弱，大臣本
人对平民院所负的责任也没有改变。因此，。。行政权总的控制
基本上与战前一样。所发生的变化是这些权力酌范围。当然，
这一点本身就极其重要，因为本书力图阐明的教讥之一〔与
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戴雪所阐明的观点相反）就是：与其说个人自由权是二个法律
救济办法的问题，倒不如说是政府权力的问题。公民可获致
的救济办法一没有受到任何限制；公民自由权受到限制，是因
为政府权力的加强。不需因战时立法而对本书涉及法院和宪
法的第七章内容作出任何修改。法院仍然是独立的，它们仍
然适用正常的程序，也仍然拥有各种司法控制的方式方法。
发生变化的一直是政府的权力。政府的权力越大，对公民自
由权的限制就越大，司法救济能够起作用的范围就越小。因
此，战时的读者比平讨的读者更容易接受这种观点：在战时，
司法救济办法乃是无关宏旨的问题，描述权力比描述救济办
法更加关涉宪法的主题。
对战时政府的权力做‘番描述，是不大可能的。。根据《紧
急状态权力（防御）法），在很大程度h，议会的立法权力已为英
王政府的立法权力所取代。事实上，议会只能在下列三种情
况下立法：不可能在该法授权条款的范围内，进行严格的立法；
欲使立法在非常时期后仍叮适用；对各种资金进行表决。有关
资金的表决上要采取信任投票的形式，既不需要详细的预算，
亦无需日后的核算。在非常时期，英王政府的立法权力乃至
可以废止议会法令，防御条例汇编公布的项目就表明了这一
权力行使的实际程度：当然，这种广泛的立法权与戴雪所阐述
的英国宪法原则是相抵触的。但是，宪法学家所关心的乃是
日前实际的英国宪法原则，在战争持续期间存在的宪法是这
样一种宪法：议会是议事机构，而非立法机构。
当英王政府制定法律时，它赋予大臣和其他政府机构自
由裁量权，至少同议会所习惯赋予的那样广泛。防御条例充
斥自由裁量性质的“可以，而很少采用强制性的“必须”，除
非条例为公民设定义务。刑事罪往往是根据诸如“由因务大
臣或国务大臣的代表批准”的例外情况或者“依照国务大臣
的命令制定的豁免条款”而设定的。“如果国务大臣认为有必
要或合适”这一套用语频频出现。贵族院在利弗西奇诉安德
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森一案中，甚至裁定： “如果国务大臣有合理的理由相信”这
一语句，其含义是“如果国务大臣认为他有合理的理由相信。”
有关该判决的研究所费笔墨甚多，但对防御条例的一项考察
表明：该判决并不具有重要意义。‘般说来，实施战时各项权力
并不需要“合理的理由”。议会的辩论表明：议会两院都承一认
不经审讯即行监禁的权力的必要性、只是在限制的程度上存
在分歧。议会确信：自由裁量不加限制可能导致产生许多其他
权力，但不经审讯即行监禁的权力在其性质_上很可能导致被
滥用，因此应该予以某种限制。个人自由权如此珍贵，不应
该因为政治或政策的缘故受到干涉。即使如此，仍叮质疑的
是，拘留所的监禁在性质上是否就比服兵役或尽公民义务析
受的约束更为严重。二者的区别在很大程度七是心理上的区
别。为国家尽义务可以获致某些满足，而被拘留毕竟是一种
耻辱。此外，海员、士兵、飞行员以及被征用的平民都有自
己的“休假”时间，虽说对他们的限制实际上是很多的，但
他们至少认为在“休假，，时间内是自由的。假设有两种情况，
一种是由于国家的需要把一名炮兵派遣到锡兰的丛林之中
去，另一种情况是出于安全的考虑。国家把某人监禁在马恩
岛。那么，相比而言，哪一个更自由呢？前者一定会感到自由
得多，因为他至少可以偶尔在、科伦坡休假。
战争告诉我们：实际上，统治心理学比统治的体制更为重
要。英国的力量在于，它在危急之时能够确保获得本土人民
以及六个自治领中五个自治领的绝大多数人民的充分合作。
英国的弱点在于，它不能保证获致印度和所有殖民地的各民
族的充分合作：重要的是，哪里有高度的民主制度，哪里就可
做到充分的合作（爱尔兰属于例外，有例外就有规则）。民主制
度往往可能是低效率的，有时还可能是腐败的，但它能把人
民和政府以其他制度所没有的方式联系在一起。民主制度使
人民产生责任感，因为人民认为他们是有责任的。当伦敦遭
到空袭时，伦敦人并不认为是对政府的袭击，而认为是对他
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们的袭击，他们必须起而反抗。这场战争是一场人民的战争，
依靠人民和为了人民而进行的战争。作为法学家，我们应当
正确地坚持公正司法的重要性，人身保护状的价值，普通民
事救济办法和具有执行令性质的强行令、禁止令和调卷令的
重要性，以及明确界定法律的必要性和选举自由、言论自由、
结社自上的基本性质；但是，我们必须承认，所有这些都只是
细枝末节，最重要的是应创造一种氛围，以使普通公民不仅
可以谈论他的国家而且可以谈论他的政府。
附录Ⅳ一篇关于法的理论的札记
本书的许多段落都暗含着法（Law）的理论，应当子以阐
明。这一理论，不用一本书便不可能适当地予以展开。但一
些简要的阐释也许有助一读者的理解。首先应当说明的是，
我们并不只涉及“英国法”（English law）的分析，这在第三章
己经有些论述。法律实务家以及实际上大多数私法领域的法
律家—例如奥斯丁（Austin）—都满足于以权威作为法律的基
础。立法是法，因它是议会通过的；普通法是法，因为它是法
院表达的。毋需过于仔细地审视议会和法院为何有权制定法
律。同样，在实行成文宪法制度的国家内，一个私法法律家，
一个刑法法律家，甚至一个行政法法律家所作的努力都不必
超于宪法本身之外。宪法是根本法，依照宪法条款制定的规
则是法。如果一个法律家选择从权威的角度来界定法，并没
有什么危害。只是在这种情况下，宪法性法律和国际法便名
不符实了。而且，人们不可能获得一个可适用于每种法律制
度—亦即每种宪法的定义；肯定没有这样的一个定义能成功地
获得普遍的承认。但是，如果一个人只是在个人偏好的基础
上使用某个定义，以及如果一个法学家建议以一种特定方式
使用一个术语，尽可以悉听尊便。而且，任何一种制度都可
能存在着一些坡接受的定义。英国法律家也许可以在某种意
义上使用“法”这一术语—尽管我们己经看到，描述其精确
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的界限并非易事；就此而论，“英国法”的概念是可定义的，但
是，这一术语“法”未必能够适合外国的情况。
应该说明的是，即使如此，这种意义上的“法”在文明
的历史上是新近才发展起来的。在初民社会，统治规则是习
惯性的，它们通常被认为来源于神，只有政治权威与神的联
系更加紧密时，该权威有权制定法律的观念才发展起来。在
不存在这种情况的地方，制定法律的观念甚至是晚近才发展
起来的。01
无论如何，一个宪法学家或一个政治科学家都不可能满
足于建立在权威基础上的定义，因为他涉及的主要是那种权
威。他的工作是阐释，甚或是要论证它。法律实务家正是因
为这种阐释和论证而在事实上依赖着宪法学家。后者必须确
定控制政治权威机构的基本规范的内容。只有弄清了什么机
构拥有制定法律的权力，以及它们拥有的是什么样的权力，
法律实务家才可以知道他所涉及的是什么法律。在英国，这
项工作不是非常困难的，因为政治机构早已确立，历史悠久，
无人不晓，而且它们的权力相当清晰。因此，宪法学家的职
能一直没有予以足够的重视。然而，当我们意识到英国的政
治制度并不仅是由英国的法律（laws）或“法律家的法”（lawyers
LAW）调整的；一些最重要的宪法性关系是由惯例确定的，这种
职能就显得重要了。
依我之见，阐释的过程和论证的过程是不同的，二者分
别与不同的知识分支相联系。阐释的过程是宪法学（或法学）
或者与制度的实际运作相关联的一部分政治科学的职能。而
论证的职能则属于政治理论（或法哲学）或者与制度的理论相
关联的那一部分政治科学。二者的区别是事实与主观理论的
区别。但是，观念与事实之间的区别是不容易清楚地划分的。
法律也是一种观念形态，无沦它们是写在纸上，还是珍藏在
牧师或审判官的心里。不管是在普通法的发展中，还是在立
法的解释中，论证主观因素存在于司法过程并不难。然而，
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如同一个自然科学家必须承认现实的存在，一个社会科学家
也必须承认因果关系的性质，至少必须承认可以从某人的言
行中得出某人观念的实质。倘若如此，就存在着两种观念的
区别，一种是有关宇宙的本质和人类社会的目的（如果有的话）
的观念，一种是在特定的政治社会里似乎被普遍接受以用来
调整人类行为的观念。举一个显而易见的例子，如功利原则，
已经被表明作为道德哲学的一个原则是站不住脚的。然而，
却可以认为，实际_L，人们的确普遍地在追求他们的幸福，
或者在一个民主国家内，还没有其它的原则可为立法的目的
而采用。
我欣赏那种运用理性来论证正确和错误的绝对标准的勇
气。02 必须承认，如若存在着正确和错误的绝对标准，那么
它们肯定是约束人性的，可以恰当地被称为法—。 。法，如果需
要这样称呼的话。如果它们存在，政治哲学家和法律哲学家
的工作无疑是去探寻它们的内容。然而，人们所接受的观念
与他们应当接受的观念是不同的。一个祖鲁法律家关注的是
祖鲁人的观念，而不是表达在罗马教皇谕令中的观念。除非
这个祖鲁法律家是一名业余传教士，他也不会教导他的人民
应采用爱尔兰新宪法的原则。倘若祖鲁人有充分的理由效仿
爱尔兰新宪法，他们也可能会遵从这位博学的圣徒所制定的
规则，这个事实无疑非常重要，但是，如果相鲁法是以完全
不同的原则为基础的，那么该事实无助于理解祖鲁法的本质。
因为自然法原则是有约束力的，它们。。不可避免地受到遵
循—这一论断并没有说服力。确定它们是否受到遵循，存在
着一定的困难，因为人的理性并非完美无缺，无人知晓这些
原则是什么。权威性的观点似乎认为它们包括自由权、平等
权、格守契约以及私有财产权。但是涉及到它们的具体含义，
则众说纷纭。举两个最不易引起�