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臣，并负责对新的警察部队进行监督和对工厂条件进行管制。
济贫法专员、济贫法委员会（1847 一1871 年）、卫生总局（184
8 一1958 年）和枢密院新的卫生权力，为地方政府部的建立（1
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871 年）铺平了道路，而该部于1919 年变成了卫生部。枢密院
也接管了教育方面的职能，这些职能于1899 年转交给了新设
立的教育委员会，1944 年，该委员会变成了教育部。农业委
员会（1892 年）在1919 年变成了农业渔业部。
虽然 19 世纪创设了管制并援助地方政府的中央权力机
构，但当时的社会服务却是在地方政府框架内发展的。在本
世纪许多此类的服务都是在中央政府的直接控制下发展起来
的。最终导致1945 年工党政府提出有关国民保险、国民健康、
儿童抚养费，国家援助的庞大计划。此外，自从部分工人阶
级于1870 年取得了选举权以来，尤其是自从自由党政府于1
906 年执政以来。国家对社会生活日益增多的干预产生了发达
的多层次的行政计划，有些是在大臣的控树之下，但有些是
在诸如英国广播公司（BBC）、国家煤炭委员会、英国电力局、
英国运输委员会、英国海外航空公司等独立机构的控制之下。
14
18 中叶分析；岌国宪法的那些人是不可能预见到这些巨
大的发展的。这些发展无法同洛克或孟德斯鸿所阐述的分权
学说相吻合，而且职能的传统分类因新的多种多样的职能的
创立而被打破。就是对19 世纪的法学家来说，有些发展也是
不为他们所预知的，…就他们所了解的某些发展而言，其重要
性也未为他们所充分认识；尤其是对于那些从革命时代的古典
宪法的角度进行思考的法学家（如戴雪）15 说，就更是如此了。
英国的政治机构不再仅限于处理对外关系、维持秩序和司法
审判；它们严密地管制私人企业并直接为公民提供大量的服
务。宪法的平衡发生了转变。
第五节 “不成文”宪法
“宪法”（Constitution）的含义
“宪法”一词可在贤密相关但却不同的两种意义上使用。
按第一种较为准确的意义来着，宪法所意指的是规定政府的
主要机构的组成、权力和运作方式的规则以及政府机构与公
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民之间关系的一般原则的文件。因此，最新近的例子是爱尔
兰共和国宪法，它涉及以下事项：
（l）爱尔兰国家和领土；
（2）国家的性质，国旗、语言和公民；
（3）总统，总统职务的特性、选举方法、对立法机关的责
任以及总统的权力；
（4）议会，议会的组成，权力和立法方式，立法与最高法
院的关系，在议会两院意见不一致情况下的全民投票复决；
（5）政府，政府的组成和任命，政府与议会的关系；
（6）总检察长，他的任命和权力；16
（7）国务会议，它的组成和职能；
（8）主计官和审计总长，他的任命和职能；
（9）法院，它们的组成和职能；
（10）犯罪审判的一般原则，包括特别法院和军事法院的职
能；
（11）公民的基本权利；
（12）社会政策的指导性原则（ 旨在为议会提供指导）；
（13）宪法的修正；
（14）根据新宪法，废除1921 年（修正的）宪法，并继续适
用爱尔兰法律；
（15）其它。
这是一部复杂而详尽的宪法，其中包括63 条，共58 页。
美利坚合众国宪法仅7 条（虽然每条较长），大约10 页。两者
的这种差别本身是值得注意的，它表明在一定限度内，一部
成文宪法可以包含较多的内容，也可以只规定较少的内容，
篇幅不重要，关键是要符合需要。17 它是一个框架、一个提
纲，必须另用细则和惯例对它进行充实。它所关注的是主要
机构及其主要职能，以及当时被认为是重要的公民权利和义
务。宪法包括内容的多少，应依宪法起草时的形势以及国家
面临的特殊问题而定。
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例如，爱尔兰宪法包括国旗、检察总长、主计官和审计
总长，以及审理犯罪的一些原则等规定。它也有一个独具的
特征（虽然实质上等同于有时在宪法中插人的“基本权利”条
款），即“社会政策的指导原则”，“旨在为议会提供一般指导”。
所有这些内容之所以被写进宪法，是因为宪法起草者和批准
者认为这些内容是合乎需要的。如果该宪法不对国旗、检察
总长、主计官及审计总长作任何规定，那么这些内容很可能
就由立法来规定。另一方面，该宪法对地方政府、煤气、用
水和电力的供应、失业保险、刑法的细节等问题，都没有作
出规定，或许有人认为这些事项比国旗、语言更重要，然而
爱尔兰自由邦的政府和众议院明确认为这些事项并不重要，
或即使它们很重要，也由于有关这些事项的规则经常变化不
定因而不必正式列人不能像普通立法那样容易修改的宪法。
大不列颠
除共和政体的试验外，英格兰或大不列颠都不曾有过成
文宪法。那么我们没有宪法吗？正是在这里，“宪法”的第二
种意义就显得重要了。如果宪法仅指成文文件，那么很明显，
大不列颠没有宪法。在具有这科文件的国家，宪法一词意即
成文文件。但是，这种文件本身只不过是叙述那些决定政府
机构的设置和运行的规则，很明显，大不列颠是具有这样的
一些机构和这样的一些规则的；所谓“英国宪法”就是用以描
述这些规则的用语。
然而，这个用语有些含糊。一部成文宪法并不囊括涉及
所有政府机构的一切规则。人们可以作两种选择。例如，宪
法可以对，一个由选民选举的议员组成的平民院加以规定，
但选区的划分和有关选举的细则却很可能不列人宪法之中。
政府各部、地方政府。以及其它不太重要的政治机构也很叮
能根本不被提及。立宪者根据各种机构和规则的不同重要性
作出选择，作出这一选择之后，该文件就成了基本法；这种选
择将永远保持下去，因为即使后来认为另有一些机构和规则
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更为重要，可以通过宪法修正案的办法写入宪法。
大不列颠没有这样的文件，也就不存在权威性的选择。
通常的情况是，英国宪法的论者选择他认为是重要的内容。
有些人把英国国教包括在内；有些人把不论是国教还是非国教
的所有教派都包括在内；有些人根本不涉及这方面的内容。有
些人论及常备军，有些人增加了地方自卫队，有些人则对二
者均未提及。人们用普通的语言来证明他们选择的正确性，
比如说某些机构或某些规则具有“宪法性”的重要性。爱德
华七世去世之后，宪法会议（the Constitutional Convention，
一个意味深长的名称）曾就议会法案问题，努力在自由党政府
与作为反对党的保守党之间达到共识，如曾努力在应当得到
贵族院批准或公民复决通过的“宪法性立法”与根据议会法
案仅经平民院同意便可通过的“普通立法”之间作出区别。
保守党要根据前者把授予爱尔兰自治权的法案写进“宪法性
立法”，自由党则不同意。他们未能就这两种立法的区别达成
一致意见，但他们都认为这两者是有区别的。当然，这是所
有宪法的制定者都会面临的两难困境。得到陪审团审判的权
利要不要写人？人身保护状应否包括在内？主计宫和审计总长
应否提及？对诸如此类的问题现在达成了某种定论，而那种定
论所解决的是，凡宪法文件包括在内的就是“宪法性的”，否
则，就不是“宪法性的”。但是在不存在这样的文件的情况下，
要做出一个非个人的和非主观的区别是极不可能的。
如果大不列颠有了成文宪法的话，它的公共机构就可以
由成文宪法来调整。但是大不列颇没有成文宪法，这些机构
是经过数个世纪逐渐发展起来的，有些是审慎的选择，有些
是各种政治力量相互碰撞的结果。最早的机构是法院，它们
之所以独立于枢密院，仅仅因为它们工作的相对不重要以及
技术性质。议会首先是作为特别措施召集的，然后发展为一
般惯例，最后变成了一种义务。它起初是辅助性的，后来僵
持不下经过两次革命之后，最终赢得了最高地位。大乏在开
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始是作为书记官或秘书辅佐国王的，然后是以国王的名义做
为国王的代表行事，最后则是代表自己行事，在必要时才向
国王请示。因此，调整宪法关系的原则主要是通过惯例的发
展确立起来的，有些情况下是通过军事胜利来巩固的。不过
在晚近时期，立法成了主要的发展手段。
一些通过惯例建立的原则得到了法院的确认，因此变成
了普通法规则。法院的权限早期受枢密院的绝对控制，现在
则在立法的控制下。同样，在立法的控制下，法院决定针对
国王政府及其官员以及其它公共机构的私人的权利和义务。
例如，公民能否和什么时候可以控告国王政府的官员：警察能
否和什么时候可以逮捕一个公民或进入他郎住宅，或没收他
的文件，或驱散一次集会—这些问题以及其它许多间题都受
普通法的调整，并且几乎每一种清况都受制于立法。
用已故的戴雪教授的话说18 “对我们而言，宪法的一般
原则乃是法院在审理一些卜特定案件中决定私人权利的司法
判决的结果。”然而，这只是对事实极不完整的表述。最重要
的一项原则，即议会至上，无疑是普通法的一个原则。然而，
议会至上原则并不是通过可法判决确立的，而是通过武装冲
突、《权利法案》和《王位继承法》确立的。法官过去所做的
只不过是默认政治权威存在这样的简单事实，虽然从未明确
要求他们这样默认。而且，许多最重要的宪法原则，尤其是
那些调整国王、首相、内阁、议会间相互关系的原则，根本
没有经过法院的承认。它们仍然是宪法实践或宪法惯例19。
最为重要的是，许多重大的变化是通过立法实现的。枢密院
对法院的控制曾被长期议会的法令所取消。《王位继承法》使
法官获得了独立地位，自1660 年以来的三次王位继承的变化
一直都是立法的结果。对国王特权的主要限制是《权利法案》
提出的。通过几部《合并法》才实现了苏格兰、爱尔兰与英
格兰、威尔士的合并。根据立法，北爱尔兰获得了自治权，
南爱尔兰建立了自治领。加拿大、澳大利亚、新西兰、南非
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的宪法主要可见之于联合王国议会的制定法中。根据相似的
立法，缅甸脱离英联邦；印度、巴基斯坦、锡兰、加纳、马来
亚联邦成了英联邦内的独立国家；纽芬兰并人了加拿大，同样
是根据立法。独立地位的立法是由1931 年的《威斯敏斯特条
例》以及自1947 年以来的几部《独立法》规定的。普选权的
根本改变和对选区划分的深刻调整都是通过立法进行的。实
际上，整个现代行政系统也是通过立法创设的，大量的王业
都被置于公众的控制之下。
事实上，戴雪主要关注的是许多成文宪法中所保护的私
人权利的原则，就像他的例证所说明的那样20 既然大不列颠
没有成文宪法，那么也就不存在对“基本权利”的特别保护。
言论自由和公共集会权的存在，源出于所有的政治制度不言
自明的原则，即做了任何不违法的或做了政府当局不禁止的
事情，都是合法的21。与许多别的国家相比，英国公民的基
本权利是比较多的，因为法律的限制比较泛泛，干预的权力
不多也不广。但是，从根本上说，这些限制和权力必须在立
法中规定：即使这些限制和权力完全是一个普通法的间题，说
它们仅与宪法的一部分有关，仍然是正确的。控制言论自由、
结社自由以及集会自由的权利无疑事关重大，这些自由权利
连同选举自由乃是民主或自由宪法的根本内容，然而它们并
不是宪法的全部。
第二章 英国宪法性法律
第一节 法治
法律与秩序
在许许多多的有关国际社会现状的议论巾有个用语频繁
出现，人们认为必须在国际关系中建立“法治’，。这种主张
并不是说当前没有调整国家彼此间关系的法律，而是说国际
法没有得到遵循。有人指出，国际关系目前并不是靠法律，
而是靠武力或以武力为基础的外交手段来调整的、，各国不断
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增强军备，因为它们相信，只有依靠自己鼠实力，才能保有
或获致它们认为是正当的利益。倘若发生争端，解决的途径
并非诉诸法院，而是完全依仗战争的运气来了结。因此，为
了维护和平，为确保基于法律权利解决纠纷，便有必要建立
“法治”即建立秩序，然后通过依法解决纠纷而维持和平。
这种说法实际上或明或暗地将国际社会一与现代国家的
国内社会相类比。国际社会的现状与封建社会的状态颇为相
似，在封建社会中，守法或不守法的贵族都认为：他们的安全
主要依赖于其仆从的数量以及城堡的坚固程度。然而，二者
还是存在着重大区别的，从罗马帝国时代起，封建社会就存
在着这样一种传统：承认领主、国王或皇帝的权威为解决争端
的当然途径。这样，弱者往往不是被相邻的强者征服，就是
自愿置身于强邻的保护之下；由此建立起王国或公国，由国王
或君主来维持秩序。虽然经常有王位之争，也有类似英国玫
瑰战争的宗派斗争，国王与国王，国家与国家之间也经常发
生战争，然而，就总体而言，人们变得越来越愿意遵守法律，
法治也得以确立。
因此，这种意义上的法治仅仅意味着公共秩序的存在，
它并非完全或主要地依赖于强制力。自人类有史以来，一般
老百姓就一直乐于遵守前辈的法律和习惯，安于耕作，陶然
于天伦，几乎没有什么人惟恐天下不乱，政治野心家的数量
也不是很多。有必要施以政治机构强制力的对象仅仅是少数
人，对于这些人，仅施以范例、戒律和松散的舆论制裁是不
够的。但即使少数不法之徒如果能够态意地为非作歹，像斯
蒂芬统治时期一样。那么，整个法治也将陷人混乱状态；因为在
这种情况下，每个人必须保护自已或使自己得到保护，每个
人都担心和提防着他的近邻，因此，像国际社会中的国家一
样，人人都起来武装自己。一个违法的人，如同一个违法的
国家一样，能够破坏他所在的很大一部分区域的和平。强制
力仅对违法的人来说是必要的，而且也只在违法者是例外时
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才能运用。在中世纪，强制力被用来对付抱有野心的贵族。
只有当存在一个实力强大的领主为守法的民众制定法律，设
立法院，解决他们的纠纷，并且率领他的军队来强迫不法者
守法时，和平与秩序才能建立和维持。
因此，走向绝对君主制或独裁乃是当时的自然发展趋势，
这种趋势受到了政治理论的关注与强化。例如托马斯·霍布
斯，他在英国内乱战火纷飞时期从事著述，认为只有存在具
有绝对权力、能制定法律和保证法律得到遵从的主权者，方
可保持和平与秩序。�