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取�10月19日，日本公使提出第二次节略，11月3日北京政府又予以拒绝。同一时期，英、美两国政府却又命令驻华公使三番五次地劝告北京政府勿将山东问题提交大会，以免引起大会的严重困难。但是北京政府不可能不向大会提出，11月23日中国代表决定提出后，25日美国首席代表休士、英国首席代表贝尔福，先访日本首席代表加藤，后访中国首席代表施肇基，建议山东问题由中、日两国代表进行会外谈判，英、美两国居间调停。施向北京请示，12月1日北京政府决定予以接受。
这个问题，北京外交总长颜惠庆和人民群众的解释有所不同。根据颜的解释：“如果日本小幡公使在北京和我进行谈判，这就是直接交涉。如果交涉地点在华盛顿，又有英、美两国代表参加调停，这就不是直接交涉，而与提交大会并无多大区别。”中国人民认为，地点不论在华盛顿或在北京，交涉不论在会内或在会外，谈判双方一方为中国，一方为日本，这就是直接交涉。因此，12月12日，北京学生举行了反对中日直接交涉的游行示威，全国各地出现了反对变相直接交涉的新浪潮，中国代表王宠惠、代表团秘书长刁作谦并曾因此向北京政府辞职。美国华侨也像两年前的法国华侨一样，对中国代表团的行动密切予以监视。顾维钧为了转移目标，在《华盛顿邮报》上刊登广告，解释并非直接交涉，而日本代表团却有广告说明是直接交涉。这两个广告在同一张报纸上紧密地排在一起。
12月11日，北京外交部公布山东问题过程如下：“此次太平洋会议（华盛顿会议的另一名称），实以英、美为中坚。美外长休士、英代表贝尔福均谓中、日代表将来协定条件，仍交大会公认。……政府训令代表向会声明：一、解决鲁案，否认日本继承德国权利；二、专就事实讨论，与任何条约协定毫无牵涉。11月30日我代表向大会提出鲁案。主席宣告，鲁案久悬，实为中、日两国之困难问题。今以最诚挚之意，约同英国分向中、日两国力任调停。旋商定会议方法，除中、日两国全权代表外，美派代表东方股长马克谟及外交部参事培尔，英派朱尔典（前驻华公使）及东方股长蓝浦生共同列席，并谓无论结果如何，均须报明大会。……12月1日英、美、中、日四国代表开第一次会议，大会主席休士先致竭诚调停之词，英代表贝尔福赞同其说，我国代表及日本代表均致答词。我代表并言，此案昨已在大会提及。总之，山东问题为中国存亡关键，中国国民均望有公平圆满结果。次复将训令先决诸端再行声明，日代表无异议。此鲁案提出大会，由大会委托英、美出任调停之经过情形也。总之，胶济问题久悬未决，此次英、美出任调停，以提出大会为发端之始，以大会公认为解决之终，每次会议均有英、美代表参与，即议而不协，仍以大会讨论为后盾，实与我国向来希望，尚无抵触。”
关于山东问题，中、日两国代表共计举行了会外谈判36次。日本代表坚持中国政府应向日本借款赎回胶济铁路，而借款附有聘用日本技师及会计长的严苛条件，实际上等于不收回；中国代表则主张备款赎回自办，谈判因而停顿。1922年1月4日，通过英、美两国调停，谈判复开，次日又告停顿。1月11日继续谈判，20日美国提出调停方案：“中国政府发行债券三千万，十五年赎回该路，但在五年后中国如有现款，可以提前赎回。在未赎回时间内，仿照津浦等路的成规，用中国人为局长，用日本人为工程师、会计师。”休士恫吓中国代表称：“这是哈定总统亲自考虑提出来的意见，中国如不接受，应由自己负责。”中、日两国代表均称，须向本国政府请示决定。同时驻华英、美两国公使竭力催促北京外交部接受此项方案。27日，中、日双方均表示愿意接受。2月1日，休士在大会报告山东问题业已解决。4日，中国代表施肇基、顾维钧、王宠惠，日本代表加藤、币原、埴原在双方协定上签了字。
大会讨论中国代表所提的各项要求，美国代表为了维护美国本身利益和帝国主义的共同利益，就往往采取避而不谈的态度或者拖延时日的手段。关于关税自主问题，大会议决有关各国立即派员在上海召开修正税则会议，按照新税则切实执行值百抽五，满四年后得修正一次，此后每七年修正一次；另外组织特别会议，会商废除中国厘金制度，厘金废除前准许中国征收进口货一律25％、奢侈品5％的附加税，废除后可以按照中国与有关各国所订条约提高附加税至125％。关于领事裁判权问题，大会议决有关各国组织调查委员会调查中国司法及领事裁判权的实施情况，报告各国政府，并提出改良中国司法制度及逐步放弃领事裁判权的意见，各国政府对于此项意见可以自由取舍。关于客邮问题，各国在中国境内所设邮局，除在租借地内或为约章 特别规定者外，在中国保证现行邮政制度与外国邮务总办地位的条件下，均应于1923年元旦前撤销。关于各国在华特权条约问题（包括中国与他国、他国与他国之间以及中国政府与他国人民之间所定的密约），大会议决一律公开宣布，开单通告大会秘书处存案，以后新定条约亦应随时通告参加本会议各国。关于废止“二十一条”问题，由于日本坚决拒绝讨论，并未作出决议，仅将中、日两国代表的发言列入大会记录。
2月6日，大会通过并公布了参加会议九国关于远东问题的公约八条。这个条约肯定了门户开放、机会均等的原则和中国在战争时期的中立地位。
《武夫当国（1895…1928）》 第二部分第五十六章 北京政府的闹穷风潮（3）
华盛顿会议于公布九国公约的一天闭幕。这次会议，在军备问题上决定了英、美、日三国海军吨位5、5、3的比例，在中国问题上“国际共管”的局面代替了一国独占的局面，在国际事务上英日同盟的局面转变为英美合作的局面，这些都是对美帝国主义有利的。对中国来说，美国对于中国所要求的关税自主、撤销领事裁判权、交还租借地、撤退外国军警等问题都不热心支持，相反，有些问题根本没有触及，有些问题（如关税问题）似乎给了中国一些小仁小惠，但在实质上却使帝国主义者的殖民制度和它们强加于中国的不平等条约取得进一步的保障。这次会议，日本在无可奈何的情况下向美国低头，但是日、美之间的矛盾是无法解决的，日本不甘于失败，所以事隔十多年，终于爆发了震惊世界的沈阳事变、芦沟桥事变和珍珠港事件。
三北京又发生府院争权暗潮。美国烟酒借款问题引起的一幕丑剧。张作霖推荐梁士诒组阁
华盛顿会议前后，北京内阁改组和直奉两系军阀的备战危机，都是帝国主义矛盾在中国的反映。
前面说过，北京政府“假统一”的戏法被戳穿，四国银行团借款没有到手。在山穷水尽的情况下，1921年冬天北京“闹穷”的风潮更为扩大。11月14日，教育部部员举行“同盟罢工”，其他各部部员也因欠薪而“怠工”，日常政务几至无法进行。参谋部自动请求解散。陆军总长蔡成勋、海军总长李鼎新、司法总长董康、教育次长代理部务马邻翼都因部员索薪而求下台。各省军阀一面截留税款，招兵买马，一面却用十万火急、百万火急的电报向北京催饷，口气十分凶恶。更严重的是，日本人在华盛顿会议时期散布五国共管中国财政的谣言，借以破坏中国国内银行的信用，因此自11月16日起，北京、天津、汉口等处中、交两行发生了挤兑风潮；18日外交团议决拨出关税余款600万元为两行兑现的准备金，不料总税务司英国人安格联借口关余为公债的担保品，拒不拨付。这些情况，说明北京政府已因财政危机而有难于维持之势。
外债借不到手是问题的一个方面。另一方面，各国债权人纷纷前来索取到期债款，逼得北京财政部走投无路。这些洋债权人明明知道财政部挤不出油水来，首先日本想出了一个“借新债还旧债”的办法，随后各国纷纷仿效。这个办法是将到期旧债连本带利结算清楚，由债权人补上一笔为数甚微的新债，成立一个新的借款合同。这个办法对于债权人的好处，在于取得更多的担保品和利上生利的利益。对北京政府说来，不但可以避免逼债，而且可以饮鸩止渴，取得一笔小小的进账，也就乐于接受。
华盛顿会议开幕的前几天，美国烟酒借款已经到期（11月1日）。美国报纸对于北京政府无力偿还这笔借款大肆攻击，并且危言耸听地大登“北京政变”和中国打内仗的消息，把中国说成是一个既穷又乱毫无信用的国家，因此美国人对中国的印象十分恶劣。经手烟酒借款的美国银行团代表阿卜脱向北京政府提出了“借新还旧”的办法，建议成立1600万美元的新借款，用以偿还烟酒借款1100万美元及其利息66万美元，并须扣去赎回美国人所持有的湖广铁路债券130万及其利息108万。借款九一折实收，扣去两笔旧欠，北京政府只有52万元可以到手。新借款指定以烟酒税为担保品，设立一个以美国人为稽核员的烟酒税稽核所主持其事。这个办法受到全国的强烈反对，北京政府不敢接受。其实，中国对德宣战时期，曾经宣布德国人所持有的湖广铁路债券一概作废，美国摩根财团却用低价从德国人手中收进此项废票，现在又向北京政府要求赎回。以前摩根财团代表拉门德到北京接洽组织四国银行团的时候，曾经不止一次地恐吓北京政府，如不赎回这种债券，四国银行团就不借款给中国。这是美国大财阀“死要钱”的流氓作风和无赖手段。
此时，北京总统徐世昌和内阁总理靳云鹏，在一片闹穷的风潮中，各派私党把持税务机关，公开演出“要钱不要脸”的丑剧，并发展成为府院对立的政潮。盐务署长潘复是靳的私党，烟酒署督办张寿龄是徐的私党。阿卜脱提出“借新还旧”的办法后，如果1600万美元的新借款能够成立，北京政府虽然所得甚微，经办机关烟酒署却可以取得100多万美元的回扣，这笔佣金当然属徐所有。因此，潘复想出了一个“移花接木”的主意，向阿卜脱提供意见，指出烟酒税经常被各省军阀扣留，不是可靠的担保品，必须加入盐税余款为副担保品，才能保障借款安全。这个意见大受阿卜脱的赞赏。实际上，按照这个意见进行，盐务署就可以“平分秋色”得到佣金80万元，潘的目的就是要从徐的手中夺回一半的佣金。由于争夺佣金，府院之间的关系更加恶化，徐世昌准备施展阴谋手腕逐靳下台。
关于烟酒借款问题，由于徐、靳之间互相牵制和全国各方面的一致反对，未能实现。不久阿卜脱动身回国，把这项交涉移交四国银行团美国代表史梯芬继续进行。
华盛顿会议前后时期，北京政府已有面临末日之感。财政方面，各省军阀索饷、各部职员索薪、帝国主义索债，加以中、交两行因储备空虚而限制兑现，因此财政总长李士伟不敢到任。军事方面，靳内阁还在企图继续贯彻北洋派的武力统一政策，孙中山也高唱北伐，外交团曾讨论如果中国大规模的内战发生，打算组织各国联军开往长江各省保护侨民，制止南北两军渡江作战。政治方面，卢永祥发起上海会议，吴佩孚发起庐山会议，虽然目的不同，但都具有改造政局和推翻北京政府的倾向。外交方面，日本公使一再催促进行山东问题的直接交涉，全国人民一致反对，中国出席华盛顿会议代表施肇基、顾维钧、王宠惠在进退失据的情况下提出辞职，国际共管的呼声日高。同时，北京政府处在直奉军阀“两姑之间难为妇”的情况下，加上府院之间又发生暗潮，这种局面已经岌岌乎不可终日了。
当英国代表贝尔福质问“中国是什么样子的一个国家”的时候，顾维钧把这个情况转告北京政府。徐看到电报后，向交通总长张志潭、院秘书长郭则表示，现在是内阁制，一切问题应由内阁负责。靳听到了这句话，也就气冲冲地回答说，责任内阁徒有其名，事实上用人行政都受总统干涉，叫我怎样能够负起责任来。他还冷言冷语地谈到现在的关键性问题在于南北法律之争和个人地位无法解决，言外之意，是指徐世昌为非法总统，因此南北统一不能实现，而对外借款以及裁兵理财等问题也就无法进行。郭则这些气头话照转上去，就像一支毒箭透进了徐的心窝一样，使他愤怒达于极点，认为外面一切推翻总统和改造政局的计划，都是靳在暗中捣鬼。正当其时，张作霖打来一个电报，指责张寿龄才力不胜，以致烟酒税收入大为减少，应当予以撤职，徐又疑心出自靳的指使。因此，徐、靳两人已经到了势不两立的地步。
在此以前，潘复被吴佩孚攻击而下台。靳认为吴的电报是徐指使的，因此他也致电张作霖，力言张寿龄自任烟酒署督办以来，所有税收账目既不呈报国务院备案，又不送交审计院审查，内阁无权过问。这就是张作霖电请罢斥张寿龄的由来。当时北京政府用人行政都必须取得大军阀的同意，徐、靳两人为了进行贪污，任用私人，各引军阀以自重，已经不是什么秘密了。由于靳的恶毒报复，使徐忍无可忍，他便亲自执笔写好一个辞职电报，表示本人决不贪恋权位，并将政治腐败和时局严重的一切责任归咎内阁，这个电报实际上是宣布靳的罪状，借以发泄自己的满腹牢骚。
《武夫当国（1895…1928）》 第二部分第五十六章 北京政府的闹穷风潮（4）
12月1日，靳到公府当面质问徐是否准备发出一个辞职电报。徐干脆地回答说，是的。于是靳竭力阻止发出电报，表示一切责任既然应由内阁担负，总统就没有辞职的理由，本人愿意下台。徐却执意地要发，并且气愤地说：“我身为总统，难道没有发电报的自由！”靳无话可说，只得悻悻地退出来，当天就请假不到院办公。
12月3日，徐的辞职电报发出。这个电报首先惋惜“和平统一”并未实现，而国会问题，“九年（1920年）十月明令宣布用旧法进行新选，乃选举迄今未竣，国会尚无成立之期”。接下去对“联省自治”运动大施攻击，认为“近岁之乱，尝有以自治为名，卒之兵连祸结，土匪乘机骚动，全省糜烂，如是而言自治，是自乱而已矣”。最后一段才谈到本人的去就问题：“以任期言，尚有年余，日月不居，避贤有待”。电文内容并未表示愿意辞职下台，恰恰相反，其真实用意是向各省军阀告哀乞怜，请求他们不要拆台，因此通篇说了一大套“财政如何整理，统一如何筹划”的废话，并且暗示任期未满，本人的地位是不可动摇的。这个电报也并未伤害靳云鹏，这是因为张志潭、郭则等苦口调停，原文中攻击靳的语句都被删去了。
由于张作霖的攻击，张寿龄不得不辞职下台。徐想提拔另一私党袁乃宽继任烟酒署督办，靳却提出要派潘复继任。徐咬牙切齿地说：“宁可牺牲总统，决不让潘复上台。”后来改派接近直系的汪士元为烟酒署督办，又派接近奉系的钟世铭为盐务署署长（12月9日）。
靳内阁是在直奉两系保持均势的局面下成立的。靳与张作霖为儿女亲家，在财政和分配两系的权力地位上颇有亲奉疏直的倾向，直系对这个内阁颇不称心。靳的幕后军师为交通总长张志潭。以前旧交通系分子的倒阁运动，就是这位军师献策邀请张作霖、曹锟到天津举行会议，因此内阁获得稳定，旧交通系阁员被逐下台。张志潭是接近直系的政客。奉系对于以张为核心的内阁也有所不满，特别是任命吴佩孚为两湖巡阅使，使奉、靳之间的关系逐步恶化。徐、靳在用人问题上发生冲突，徐与旧交通系本有历史渊源，因此旧交通系分子利用时机再一次发动倒阁运动。旧交通系本来掌握本国银行事业与交通事业，靳内阁在财政上遇到严重危机，国内银行团坐视不救，就是旧交通系从财政上倒阁的一个手段。他们知道倒阁必须取得大军阀的支持，因此该系中坚分子叶恭绰秘密到沈阳献策，必须控制中央财政，才能更有效地控制北京政府。他劝张作霖收买交通银行股票作为控制中央财政的第一步。张作霖受到怂恿，便于12月12日到天津，次日靳也赶到天津来，他们两人联名邀请曹锟前来再举行一次“巨头”会议，解决当前的一切问题。
吴佩孚力劝曹锟多注意扩张军事实力，少过问北京政府的事情，因此曹托病不肯到天津来。14日，张作霖到了北京。他宣称军人不干政，不过问内阁问题。此行专为讨论“征蒙”问题而来。其实，他在会见徐的时候，大骂�