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转型中的政府与公共生活城市基层社会生活框架的转型（2）
70年代末开始的中国经济体制改革从根本上改变了城市基层社会生活所处其中的宏观制度环境。特别是，随着再分配体制的解体，市场经济体制的建立，从根本上瓦解着原来基层社会生活的制度和组织框架。这突出表现在：首先，原有再分配体制下的单位制趋向解体，不同级别与种类的单位陆续改变“单位办社会”的状况，大量社会事务开始回归社会，并需要寻找组织性依托。第二，随着住房商品化进程和大中城市旧城改造步伐的加快，许多没有单位背景的住宅小区出现了，这些居民小区大部分实行商业化的物业管理。在这样的小区中，过去那种以单位行政手段为主的管理模式已经失去存在的基础，而必须探寻新的社会治理模式。第三，随着市场竞争的日益激烈和国企改革的深化，失业、下岗人员大量增加；随着市场经济的发展和经济类型的多元化，从事个体和私营经济活动的人员以及非正式就业的人员越来越多；从农村转移而来的“外来人口”遍布城市各个角落。这三种人均游离于单位体制之外，对现有社会秩序和治理模式形成压力，亟待采取更有效的控制与管理措施。第四，随着城市小康型生活方式的来临，人们的需求从单一的生存需求向休闲、娱乐、康复以及精神生活等综合需求发展，由低层次需求向低、中、高多层次发展需求发展，居民对于居住环境和社区服务有了更高的期待；家庭结构“小型化”及其自我服务功能的逐渐弱化，也使人们在生活上对社区的依赖增强。
基于上述动因及背景，城市基层组织框架的重组和社区的重建成为必然趋势。正因为如此，城市社区建设问题已经被列入各大城市政府工作的重要议事日程。
通过两年多时间对社区重建过程的系统研究，我们可以得到如下的一些基本结论：第一，城市基层社会生活框架的转型是整个社会转型的一个重要组成部分。由经济体制改革启动的中国社会转型过程，涉及整个社会生活的根本性转变（great transformation）。在过去的20多年中，作为一种新的资源配置方式的市场经济体制已经基本建立起来。在国际社会中，已经开始逐步承认中国是完全市场经济国家。这个转变对于中国社会的影响是根本性的。因为这意味着过去那种政治、经济、社会高度合一的“总体性社会”的解体。而政治、经济和社会相对分离相对独立的社会体制开始形成。我们可以看到，在过去20多年经济体制改革的过程中，国家控制资源的范围在缩小，力度在减弱，一部分资源从国家的垄断中游离出来而成为“自由流动资源”，而伴随其所释放的“自由活动空间”的扩张，相对独立的社会力量和利益主体发育成型，进而影响城市的资源供给机制及其生存能力。从另一个方面来说，一种相对独立而有活力的社会生活体制的建立，也是新的社会结构的一个不可缺少的部分。美国著名政治学家普特南在为《使民主运转起来》（2001）一书，为中文版所写的序言中指出：“世界各国的经验表明，对于民主制度的绩效来说，至关重要的要素是普通公民在公民社会中充满活力的群众性基层活动。”事实上，不仅是民主政治，就是现代经济发展，也是与富有活力的基层社区组织的存在密切相关的。因此，可以说，在整个社会转型的过程中，新的基层社会生活框架的建立，是整个社会转型的一个重要的组成部分。
第二，从单位制到社区制是城市基层社会生活框架转型的基本脉络，其目的是在基层社会形成一种相对自主的社会生活共同体。市场机制的引入，打破了传统条线式的单位行政一体化结构，转为以地域为依托的社会结构体系。随着权力和资源的转移与再分布，城市中多元化的社区获得成长空间。同时，经济体制改革也导致了单位体制的变化。过去的各种“单位”日益演化为功能单一的专业性社会组织。在这种情况下，单位与社区高度合一和重叠的结构，已经与新的经济社会环境越来越不适应。而在经济体制改革过程中出现的种种新现象和新问题，也要求使社区成为一种自主的、能够在组织城市日常生活中起着更大作用的组织形式。过去单位与社区合一的体制，实际上造成了社区的弱化和不能发挥作用。在改革前，单位不仅在功能上替代着社区的作用，而且造成对社区和城市基层社会生活的严重分割。可以说，正是由于单位与社区的高度合一和重叠，使得社区无法成为一个自主的社会生活共同体。这样，脱离原有的单位制的框架，就成为社区建设的一个重要的前提条件，同时也构成社区建设的一个重要内容。
第三，城市基层社会生活框架的转型是一个相当复杂的过程，牵涉多方面的因素。这至少涉及如下几个方面的问题：1组织机制方面。社区是一个上连政府、下连居民的一种社会生活共同体。在我国近年来的社区建设中，在组织创新方面已经有了许多重要的进展。如上海的“两级政府、三级治理、四级网络”，如一些地方（包括本研究中的LG社区）在街道层面上进行的社区建设的尝试等。但总的来说，这种组织创新都是在现有城市行政体制和行政区划的基础上进行的，因而不可能不带有很强的局限性。因此，我们不能将城市基层社会生活框架重构的过程仅仅看作是社区层面的事情，它实际上也是城市行政区划以及行政管理体制的变革与调整（在下面的部分中，我们还会对这个问题有更详细的讨论）。
转型中的政府与公共生活城市基层社会生活框架的转型（3）
2参与机制方面。社区是一种社会生活的共同体，同时也是城市基层社会生活中诸种因素之一，因此要与基层社会生活中的其他要素发生各种各样的联系，而社区的状态如何，在很大程度上也要取决于其与这些要素之间的联系。这些要素包括：驻区单位、社区中各种民间社会团体、居民等。这当中的一个重要问题就是上述要素对社区生活的参与。国内外已经有许多研究表明，居民的参与以及社区同各种社会团体的合作与配合，是社区活力的重要来源之一。对此已经不用过多论述。在这里特别要单独提出来的是在从单位制向社区制转型的过程中，单位仍然是能够向社区建设提供资源的重要主体。在社区建设的过程中，密切街区组织与驻区单位的横向联系，开发社区资源并优化其社会化的配置，同时挖掘社区内居民人际关系网络的资源潜力，发展志愿者协会等非正式的专门性组织，促使过去仅仅依靠自上而下的政府行政手段运作的外部推动机制朝向群众自我调整、自我教育、自我管理、自我完善的内部推动机制方向发展，是社区发展的重要基础。3资源机制方面。在社区成为一个相对独立的社会生活共同体的过程中，社区的资源来源会发生重要的变化。除由政府提供社区所需经费和物质资助外，创造社区积聚资源的新机制，已经成为一个迫切需要解决的问题。4激励机制和监督机制方面。在新的基层社会生活框架中，社区成为一个相对独立的实体，同时也是基层各种社会活动的实际推动者。这样，健全社区的组织管理机构，形成有效的激励和监督机制，应该成为社区建设的一个重要组成部分。
第四，在 “从单位制向社区制转型”的过程中，会形成种种过渡性形态，其中有的可能会向真正的社区过渡，有的则可能会定型下来而成为一种中间形态的社区组织。通过对社区转型过程的研究，我们可以发现这种转型带有很强的“路径依赖”的特征。也就是说，其转型会采取什么样的形式，转型的过程会具有什么样的特点，转型过程中会形成什么样的社区组织，与其原来的起点有着直接的关系。这一点突出表现在由“大院”或社区与单位高度重合的社区中。正如我们的研究将会表明的，即使转型的过程是从单位制转向社区制，但在上述这种类型的社区中，单位的因素会在相当长的一段时间里强有力地存在着，从而影响到正在形成的社区的特点。其进一步演变的过程和可能的方向，将是我们将来进一步研究的课题。
转型中的政府与公共生活迈向“阳光政府”的实在步骤
2002年10月30日，广州市政府召开新闻发布会，宣布《广州市政府信息公开规定》日前通过市政府常务会议讨论，将于2003年1月1日起施行。这是推进政府信息公开化的一个重要步骤。
事实上，政府信息公开化的工作，已经在全国许多地方扎实地推进。仅在最近的几个月中，我们就可以看到这样的一些报道：9月份，《哈尔滨市政务公开办法和哈尔滨市政务公开监督员管理办法》出台。该《办法》规定，事关全局的重大决策及出台的政策、重大基本建设项目及其招投标情况、干部选拔任用等内容，今后必须向社会公布，并专门聘请监督员进行监督。政务公开的内容还包括：重要专项经费的分配、使用和重要物资招标采购情况，政府投资建设的公益事业情况，政府行政审批项目、程序的执行情况，政府向社会承诺为群众办实事的事项及完成情况，直接影响公民、法人或其他组织权益的行政执法事项，当地重大突发事件的处理情况等。
到8月底，武汉市26家政府部门全部实现了网上政务公开，市民可以在网上查阅政务信息，一些报表可在网上申报。“中国·武汉”政务门户网站成为武汉市的核心政务信息平台，设置了政务信息、武汉经济、招商引资、网上办公、便民服务等栏目。26个政府部门已在网上公布本部门的机构设置、管理权限、主要职责、办事依据、办事程序等，并利用信息网络化建设成果，积极探索电子报表、网上审批等现代政府办事形式和手段，提高政府办事效率。
从2002年开始，深圳市全面推行部门预算，营造“透明财政”。过去，财政预算是功能预算，钱具体划给哪个部门、怎样用，老百姓不知道，纳税人不知道。推行部门预算后，所有部门的预算都要由人大代表来审批，增强了透明性和规范性。此举规范了财政部门的理财行为，实际上是规范了政府的行为。同样，实施国库集中收付，深化以收支脱钩和收缴分离为特征的预算外资金“收支两条线”管理，扩大政府采购范围，完善政府采购管理机制等。这些都是努力使财政更趋于透明的尝试。
这次广州市推行政务信息公开化的独特之处在于，《规定》中明确规定，各级政府或职能部门不得故意隐匿信息或提供虚假信息，对因提供虚假信息或不透露信息给个人或者组织造成损害的，应依法承担责任。这也许是我们第一次看到有关政府信息公开化的法律的说法。尽管这当中的许多程序还很模糊，尽管我们还不知道当地是否由立法部门制定了有关的法规，但这使我们注意到，政府信息的公开化必须有法律的保障。我们浏览一下网上人们对这个举措的评论也可以发现，人们最担心的问题还是，如何才能保障信息公开化落到实处，特别是当政府隐匿了应当公开的信息时，能不能确保进行及时而有效的处罚。正因为如此，已经有专家呼吁制定“政府信息公开法”，明确政府部门和社会公众在政府信息公开中的权利义务、政府信息公开的基本程序、主要途径、基本制度等规范以及违反法律规范所要承担的法律责任等。也就是说，只有将政府信息公开化建立在法治的基础之上，这种公开化才是有保障的。
信息公开是对一个现代民主政府的基本要求，知情权是现代社会公民的最基本权利之一。据说，目前我国80％以上的有用信息都掌握在政府的手中。但在过去相当长的时间里，政府对信息的基本原则是保密而不是公开。长而久之，就养成了一种定势：能不公开的就不公开。更有的部门，以保密之名，垄断和封锁信息，并将之作为“寻租”的手段。于是，一种“秘密行政”的工作方式就形成了。可以说这次大力推进的政府信息公开化的举措，是由过去的“秘密行政”走向“阳光政府”的一个重要开端。尽管没有一种轰轰烈烈的气势，但却是改革政治和行政体制的一个扎扎实实的步骤。
然而，多少有些奇怪的是，我检索了一下媒体上的有关报道和评论，结果发现，无论是政府官员还是学者，往往都是从加入WTO的角度来看待这个举措的。其逻辑是，加入了WTO；国外和境外的资本与商人进入了中国市场，中国就应当遵守国际上通行的规则，政府就应当由管理型的政府转变为服务型的政府，因而信息的公开化就势在必行。有的地方政府更是将政府的信息公开化作为提高本地的竞争力和改善投资环境的措施。这样的说法和态度当然无可厚非，但我们还是希望，建立一个公开和透明的政府的需求与动力，不仅仅是基于这种功利性的考虑。
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