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的人权保障可以说是接近完美的、更不必言完美了。然而，世界上大
多数国家毕竟都已经承认人类社会有基本的人权标准、人权具有规范
其制度建设的作用。1949 年以来，我国宪法和其他法律、法规，确
认了公民的基本权利。目前也已经加入了包括《消除一切形式种族歧
视国际公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、《禁止酷刑和其他残
忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》在内的17 项国际人权公
约。1997 年10 月，我国政府签署了《经济、社会及文化权利国际公
约》（2001 年2 月28 日第9 届全国人大常委会第20 次会议已经批准），
1998 年10 月，签署了《公民权利和政治权利国际公约》（尚未批准）。
因此，问题的关键在于，如何在具体的、渐进的制度建构上，切实体
现人权理论和切实履行一国政府的国际承诺义务，而不是纠缠所谓的
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人权是否具有普适性。当然，人权受到侵犯的事例，有可能发生在个
人与个人、组织之间，也有可能发生在个人、组织与政府之间。人权
理论对这两个领域存在的侵犯威胁都给予了关注，但其更加关注后
者，因为迄今为止人类社会普遍共存一个现象，即个人、组织在受到
政府侵权的时候是极为弱小、无助的，若没有相应的制度安排给予充
分的救济，人权就无保障可言。行政诉讼 （亦或司法审查），就是人
权保障制度之一种。这一点也为我国行政诉讼法第1条所明确承认，
即行政诉讼法的主要目的是保护公民、法人或者其他组织的合法权
益。
2．法治理论。与人权理论并行、且为一个国家法律制度充分保
障人权提供规范性原则的是法治理论。法治是一个其内涵在历史上不
断衍变的概念，而且，不同国家或地区甚至同一国家或地区的不同学
者，对法治具体内涵的概括也有差异。但是，古希腊先贤亚里斯多德
所提法治的两个基本要素，还是得到普遍的认同：其一，已成立的法
律获得普遍的服从；其二，大家所服从的法律本身是制订得良好的法
律。如果在人权理论畅行的时代来诠释亚里斯多德法治观的话，那么，
“良好的法律”至少是尊重和保护人权的（何为良法，实际上还有别
的判断标准）。这就意味着，无论立法机关的制定法律，还是当代行
政国家无处不在的行政立法，都应至少符合该要求。不过，相对而言，
这是一个人类所欲追求、但也引发诸多困难的要求，而“法律获得普
遍的服从”则是一个更易操作、实践的要求。在此要求之下，不仅个
人、组织必须守法，更为关键的是政府机关必须依法行使其掌握的权
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力。暂且抛开法律法规本身是否良好的难题，对于行政机关而言，无
论是其制定普遍适用的规范性文件的活动，还是其执行法律法规、就
特定事项、特定个人和组织作出具体决定的活动，都必须在法律规定
的权限范围内、依照法定程序、合法合理地进行。行政机关作出任何
违反法律法规的行政行为，都必须承担相应的法律责任，这是最低限
度的“法律获得普遍服从”的应有之义。我国1982 年宪法第5 条确
认了这一法治要求：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法
律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武
装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法
律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人
都不得有超越宪法和法律的特权。”而1999 年宪法修正案又在该条上
增加了一款，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国
家。”因此，建立行政诉讼制度，通过法院对行政争议的审理，监督
行政机关使其在法律框架内活动，也是法治理论的体现。
3．权力分立与制衡理论。权力分立与制衡理论本身并不应该被
贴上过于僵化的意识形态标签，因为没有人可以否认法国启蒙思想家
孟德斯鸠那句名言的真理性，“一切有权力的人都容易滥用权力，这
是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地
方才休止。”必须承认，任何以权力分立与制衡理论为基础而设置的
制度，在实际运作中，并不能实现理论倡导者所想像的国家权力严格
划分以及完全真正的制衡。但是，权力与制衡理论，同人权理论、法
治理论以及其他具有规范意义的理论或原则一样，都不可能完全成为
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现实，而我们却不能因此就拒斥之、就可以心安理得地放弃追求。毕
竟，存在一个差强人意的制度，总比没有这样的制度要好。而且，权
力分立与制衡，并不是为了分工而分工、为了制衡而制衡，其实际上
是人权保障、法治实现的前提之一。可以设想，在行政法层面上，没
有立法机关制定法律，没有立法机关和司法机关监督行政机关实施法
律的情况，又何以保证行政机关依法行政、尽可能少地侵犯个人和组
织的合法权益，何以保证受到违法行政侵权的个人和组织获得充分的
救济。我国宪法在规定立法机关、行政机关、司法机关以及其他机关
的权限时，实际上就隐含了权力分立和制衡的理念。行政诉讼制度则
是将此理念进一步具体化，这也可以从行政诉讼法第1 条所谓“监督
行政机关依法行使行政职权”之立法宗旨窥知。
四、行政诉讼法
行政诉讼法这一概念有广义和狭义之分。广义的行政诉讼法，
是指规定人民法院、当事人、其他诉讼参与人以及法律监督机关进行
行政诉讼活动，调控他们之间在诉讼过程中相互间关系的法律规范体
系。简言之，行政诉讼法就是规定行政诉讼活动的一切法律规范的总
和。而狭义的行政诉讼法，则是指具有专门、完整法律形式的行政诉
讼法典，在我国即1989 年4 月4 日第7 届全国人大第2 次会议通过
的《中华人民共和国行政诉讼法》。行政诉讼实践，是由广义的行政
诉讼法予以全面调整的，而不是单纯地依据行政诉讼法典。
承载广义上的行政诉讼法规范的法律文本包括：
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1．宪法
宪法主要调整两类关系：公民与国家之间的关系；国家机关与
国家机关之间的关系。行政诉讼是个人和组织就其认为违法侵权的行
政机关行为向法院提起诉讼、请求法院保护其合法权益的活动，自然
涉及到个人、组织与行政机关、司法机关的关系，以及司法机关与行
政机关的关系。所以，宪法规范虽然都是原则性的，但其中也有一些
构成了行政诉讼法的渊源。如宪法第5 条关于一切国家机关必须遵守
宪法和法律、一切违反宪法和法律行为必须予以追究的规定，第41
条关于公民对任何国家机关及其工作人员违法失职行为有申诉、控告
权利，因国家机关及其工作人员侵犯公民权利而受到损失的人有权获
得赔偿的规定，第123 条至第127 条、第134 条关于人民法院审判制
度和诉讼活动原则的规定，第129 条、第131 条关于人民检察院行使
法律监督权的规定，等等。
2．中华人民共和国行政诉讼法
1990 年10 月1 日起开始正式施行的 《中华人民共和国行政诉
讼法》，作为一部专门的行政诉讼法典，比较完整、集中地规定了行
政诉讼各项具体制度，是行政诉讼法的基本渊源。
3．人民法院组织法和人民检察院组织法
《中华人民共和国人民法院组织法》、《中华人民共和国人民检
察院组织法》同时于1979 年7 月1 日由第5 届全国人大第2 次会议
通过，于1983 年9 月2 日第6 届由全国人大常委会第2 次会议修订。
这两部法律中关于法院审理案件、从事诉讼活动的一般性原则及审判
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制度的规定、关于检察院行使审判监督权的规定，也是行政诉讼法的
渊源。
4．民事诉讼法
前文已述，我国法院对行政争议、行政案件的处理，是从运用
民事诉讼程序开始的。以后，鉴于行政诉讼有其特殊性而不能完全延
用民事诉讼程序规则，故专门的行政诉讼法典得以出台。行政诉讼法
典中虽然也有一些规则是与民事诉讼程序规则相同或者类似的，但主
要是就行政诉讼所涉及的特殊问题作出规定，而对两种诉讼共通的规
则未作规定或者只作原则性规定。根据99 年司法解释第97 条规定，
人民法院审理行政案件，可以参照民事诉讼的有关规定。可见，民事
诉讼法中较为明确、细致的具有共通性的程序规则，同样可以作为行
政诉讼法规范。
5．其他单行法律、法规
专门的行政诉讼法典、人民法院组织法、人民检察院组织法以
及民事诉讼法都是单行的法律，因此，在这里，“其他单行法律、法
规”是指除上述法律以外其他载有行政诉讼规范的法律、行政法规和
地方性法规。而它们又可以分为两类。一类是规范特定行政管理领域
的法律、法规，如《产品质量法》（1993 年）、《土地管理法》（1998
年）、《反不正当竞争法》（1993 年）。此类法律、法规涉及行政诉讼
的内容，一般是关于行政行为是否具有可诉性、起诉行政行为的期限
以及行政复议和行政诉讼关系等。另一类是规范行政法某一方面制度
而不针对特定行政管理领域的法律、法规，如《国家赔偿法》、《行政
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处罚法》、《行政复议法》等，在这些法律、法规中也有一些条款涉及
行政诉讼。
6．法律解释
主要包括立法机关对行政诉讼法规范所作的立法解释，最高人
民法院、最高人民检察院有关行政诉讼的司法解释。目前适用最多的
法律解释是1999 年11 月24 日通过、2000 年3 月10 日起施行的《最
高人民法院关于执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解
释》。最高人民检察院也曾经在1990 年10 月29 日发布《最高人民检
察院关于执行行政诉讼法第六十四条的暂行规定》，对检察院在行政
诉讼中行使监督权、提起抗诉的问题作了规定。
7．国际条约
《行政诉讼法》第72 条规定，“中华人民共和国缔结或者参加
的国际条约同本法有不同规定的，适用该国际条约的规定。中华人民
共和国声明保留的条款除外。”可见，国际条约中涉及行政诉讼问题
的规定，除声明保留的条款以外，也是我国行政诉讼法规范的渊源。
仅从行政诉讼法第72 条的措辞看，似乎除了保留条款以外，法院可
以直接适用与行政诉讼法不同的国际条约。然而，随着我国缔结或者
签署加入的国际条约日趋增多，国际条约是否需要转化为国内法，才
能在法院得以直接适用，这已经成为需要深入研究的问题。
在以上行政诉讼法渊源中，最为全面、最为经常地调控行政诉
讼活动的，当属《行政诉讼法》和最高人民法院关于行政诉讼的司法
解释。因而，在实践中，还有一种对行政诉讼法概念的理解介于上述
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广义和狭义之间，即指向行政诉讼法典及其司法解释。
第二节 行政诉讼基本原则
一、行政诉讼基本原则的涵义
行政诉讼基本原则，是指由行政诉讼法规定的，对行政诉讼活
动整个过程或者主要过程具有规范作用的，调整行政诉讼行为的基本
准则。这一概念有以下三层涵义：
1．行政诉讼基本原则是由行政诉讼法予以规定的。我国的行政
诉讼基本原则，并非超脱于法律文本的理念，也并非像有些西方国家
那样表现为一种不成文的惯例或原则，更不是学者们理论概括所得，
而是由行政诉讼法典 （总则部分）加以明文规定的。
2．行政诉讼基本原则对行政诉讼活动整个过程或者主要过程具
有规范作用。之所以行政诉讼法典在总则部分确立行政诉讼基本原
则，就是因为行政诉讼基本原则贯穿于行政诉讼活动整个过程或者主
要过程，而不是仅仅规范行政诉讼活动某一个或者某几个方面的具体
原则或者规则。例如，法院依法独立行使审判权，系整个诉讼活动都
需遵循的基本规范；行政诉讼实行合议、回避、公开审判和两审终审，
系法院在行政诉讼活动主要过程——审理行政案件——中必须秉持
的基本规范。而行政诉讼法中的被告负举证责任原则、行政诉讼期间
行政决定不停止执行原则、不适用调解原则等，以及行政诉讼法关于
受案范围、起诉条件、审理程序、判决执行等的一系列规定，都是调
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整行政诉讼活动某一个或者某几个方面的具体原则或规则。
3．行政诉讼基本原则是调整行政诉讼行为的基本准则。其一，
明白无疑的是，行政诉讼基本原则不规范行政机关和行政相对人在行
政管理过程中的行为；其二，行政诉讼行为在此是一个广义的概念，
从行为主体角度看，包括人民法院、当事人、其他诉讼参与人以及人
民检察院在行政诉讼过程中从事的一切行为；其三，行政诉讼基本原
则是最具基础性的行为准则，它决定了行政诉讼的基本框架和结构，
对行政诉讼各项具体制度具有指导、规范其建构和解释其意义的作
用，而当某些诉讼行为缺乏直接法律规定或法律规定不完善时，它可
以直接作为诉讼的依据。
二、行政诉讼与民事、刑事诉讼共有的原则
1．法院依法独立行使审判权原则
在行政诉讼领域，该原则由行政诉讼法第3 条第1款予以规定，
“人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团
体和个人的干涉。”其实，法院依法独立行使审判权，更是一项宪法
原则，宪法第126 条对此已经明文确立，它是我国法院审理各类案件
普遍遵循的基本原则。法院独立行使审判权，是保证司法公正、司法
威信的前提，是衡量一个国家法治实现程度的标准之一。尤其在审理
行政案件过程中，行政机关是被告一方，法院和法官只有具备真正的
独立性，才能充分实现司法权通过行政诉讼监督行政权的功能，才能
确保法院和法官公正裁判以维护公民、法人和其他组织的合法权益。
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当然，如何促进宪法所确立的审判独立原则，是关乎整个司法领域、
涉及民事、刑事、行政诉讼的普遍性问题，需要通过目前正在进行的、
整体的司法改革进程来予以解决。
2．以事实为根据，以法律为准绳原则
行政诉讼法第4 条规定，“人民法院审理行政案件，以事实为根
据，以法律为准绳。”从认识论原理出发，必须明确：以事实为根据，
是指以法律事实而不是以客观事实为依据。法院所审理的任何案件之
事实，都是在诉讼之前发生的，在实践中是不可能再现和复制的，法
院只有根据参与诉讼各方所提供的证据来推断以前发生的案件事实。
法院最终认定的、并以此来适用法律的事实，是在那些经过法庭审理
质证程序以后被确定为合法、有效、相互协调一致的证据基础上，推
断出来的事实，在学理上称之