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督行政法律关系，有以下特点：第一，监督行政法律关系中相对于行
政组织一方的必然是监督主体，而因监督主体的多样性，使该法律关
系具备多重复杂性；第二，主体之间的权利义务关系具有反向的不对
等性；第三，监督行政法律关系的发生、变更或消灭一般不由行政组
织来决定；第四，监督行政的权利义务关系中，有相当一部分是为了
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让权益受到违法行政侵害的行政相对人获得救济。
4．行政法律关系和监督行政法律关系
行政法律关系和监督行政法律关系是行政法所调整的两个既有
区别又有非常密切之联系的领域。行政法律关系是监督行政法律关系
产生的基础，没有行政管理，无论如何不能奢谈监督行政。然而，行
政管理的历史是非常久远的，而监督行政即便在古代的东西方存在，
也是更多出于管理官吏的需要，且很难做到为维护民众权益而进行有
效监督。直至近代资产阶级革命倡导宪政、法治、权利保障以来，监
督行政法律关系才得到越来越多的重视。无论资本主义国家，还是社
会主义国家，都努力通过行政法制度来建构监督行政法律关系。在中
国，不仅有着官本位传统，而且有相当一部分行政官员习惯于计划经
济体制下行为和思维方式，所以，在走向法治行政的过程中，监督行
政法律关系的完善应是重中之重。
5．行政法体系
由于行政法规范的范围极为广泛，涉及公安、税务、工商、土
地、环境等各个行政管理领域，而每个行政管理领域都有其自身的特
点，难以用统一的规则进行调整，所以，行政法在形式上有一个不同
于民法、刑法的显著特点：即行政法不存在统一的法典。尽管我国有
《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织
法》、《国家公务员暂行条例》、《立法法》、《行政处罚法》、《行政复议
法》、《行政监察法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等单行的法律法
规，但它们只是对行政法的某一方面进行统一的规定，而不是全方位
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的。
规则的分散性，并不意味着我们不能在逻辑上，即在思维层面
上，对行政法体系作一个分类。在学理上，一般认为行政法体系包括
三个部分。其一为行政组织法，即涉及行政组织的构成、编制、职能、
公职人员的任用和管理等方面的法律规范之总和。其二为行政行为
法，即涉及行政组织进行行政管理所采取的各种行为以及作出这些行
为应当遵循的程序等方面的法律规范之总和。其三为行政法制监督
法、救济法，即涉及对行政组织作出的行政管理行为进行监督、行政
相对人受到违法行政侵犯可获得的救济等方面的法律规范之总和。而
这三个次层级的体系是相互联系、缺一不可的。
第二节 行政法的基本原则
一、行政法基本原则的涵义
行政法基本原则，是指指导和规制行政法的立法、执法以及指
导、规制行政行为的实施和行政争议的处理的基础性规范。法律规范
依其确定性、抽象性程度，可以分为规则、原则和基本原则三类。在
行政法上，与其他部门法一样，存在大量的具体规则；而在行政法律
规范的制定、执行、司法适用等环节上，也有某些相应的原则，如行
政立法的民主参与原则、行政诉讼的合法性审查原则。然而，规则、
原则都是针对具体问题、具体层面或者具体环节而设定的，其本身难
以覆盖整个行政法领域。行政法基本原则，则是贯穿于各个环节、各
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个领域、对具体规则和原则的产生具有指导和规制意义的最为基本的
规范，甚至在一定的场合、在具体规则和原则匮乏或者模糊的时候，
可以直接适用于行政行为的作出、行政争议的处理过程之中。
行政法基本原则是在行政法调控行政权的历史长河中逐步形成
的，其本身存在一个变迁的过程。在如何充分发挥行政权的积极作用、
尽可能降低其消极作用的问题上，不同时空的人们是有着不同的看法
的。例如，在早期资本主义国家，契约自由、个人自治被认为是非常
重要的，国家越少干预越好，由此观念出发，就形成了严格控制行政
权的一系列制度，而在这些制度基础上又有“无法律则无行政”这一
现在看来较为机械的基本原则，即行政机关的任何管理行为都必须有
法律上的明确依据。但是，随着资本主义生产、生活方式的进一步发
展，许多社会问题（如劳资关系紧张、性别和种族歧视、环境保护问
题）产生，而契约自由、个人自治是很难对这些社会问题作出有效回
应的，国家逐步地积极介入经济、社会生活领域，行政管理的权能越
来越广泛、行政官员所享有的自由裁量权也越来越大，“无法律则无
行政”的机械原则难以适应这一变化。于是，传统的行政法制度得到
变革，在新的制度上又体现出新的行政法基本原则，例如实质法治原
则、行政效率原则等。
二、我国行政法的基本原则
行政法基本原则是透过行政法制度反映出来的，也是行政法学
者予以抽象、概括出来的。就此两点而言，对什么是我国行政法的基
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本原则这一问题，存在需要注意的两个方面。一方面，随着我国行政
法制度的不断健全，人们在如何理解行政法基本原则方面有了不同于
以往的更为丰富的认识；另一方面，学者的抽象、概括总是带有一己
之见，仁者见仁、智者见智，很难达成完全统一的表述。尽管如此，
我国学者对我国行政法基本原则的抽象、概括，部分是建立在我们自
己的制度运作基础上，也有相当部分是在借鉴他国经验与学理的基础
上、在规范意义而非现实意义上进行的表述，故而，存在某些共识。
为讲述方便起见，我们在此把行政法基本原则表述如下：
1．行政法治原则
“法治”这一词语，在汉语语境中的历史非常久远，但是，中
国古代法家所提出的“法治”，与近代资本主义兴起前后西方思想家
所主张的“法治”，是截然不同的。前者更多地把法律作为统治的一
种手段、工具，统治者更多地强调以法治民、以法治吏；后者则更多
地强调统治者在法律之下，国家任何机关都必须在宪法、法律规定的
框架内活动，而宪法、法律则更多地表现出人本主义的价值取向，即
以每个人的尊严、自治、自由发展为宗旨。虽然自人类提出法治理念
以来，并没有任何国家已经达到这一理想目标，但是，关键在于如何
建构一系列制度，使现实尽可能地去接近它。
近代意义的法治，是针对整个国家而言的，任何国家机关都必
须受其约束。不过，在某种程度上，行政权相比立法权、司法权，已
经在当代国家占据主导地位，法治的时代意义更多地体现在对行政权
的规范之上。当然，对行政权的规范与监督，无法离开真正的分权，
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即立法权、司法权必须和行政权之间存在相当的独立性和制约性。法
治在行政领域的延伸，可以具体包括如下要求：
（1）依法行政
依法行政是法治原则对政府行为的一个基本要求，即公共行政
组织必须依照法定权限、法定方式、法定程序来实施行政管理行为。
同时，由于现代行政管理事项繁多，未来会出现什么需要管理的问题
也很难预测，所以，立法机关的立法或者较为笼统、抽象，或者无法
适应社会发展而出现缺陷，而依法行政的首要前提是存在可以有效调
控行政权运作的法律规范。有鉴于此，依法行政原则也要求行政组织
在法律允许的范围内加强行政法规、规章以及规则的制定，尽可能多
地使行政行为受到规则的约束、减少行为的任意性。
（2）控制滥用自由裁量权
法律规则本身内在的、无法消除的特性，以及行政官员便宜行
事、灵活应对各种具体事件的需要，使得自由裁量权不可避免。然而，
自由裁量权的存在，又意味着给行政官员任意决定、徇私舞弊、武断
专横制造了可能性，所以，当代法治既允许行政自由裁量，也强调对
自由裁量给予有效的控制。如立法的授权控制、行政程序规则的约束、
行政复议与行政诉讼事后进行的合理性监督，等等。
（3）责任政府
依法行政、合理行使自由裁量权是从正面对行政的要求，任何
公共行政组织若违背这一要求，都必须承担相应的法律后果，即法律
责任。单纯强调政府必须如何，而忽视对政府违反这一“必须的义务”
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后应当承担的责任，则无异于口号宣传、惑取民心。
（4）维护和促进人权
法治的意义不是仅仅停留于表面上的政府守法、负责，从这个
概念在近代诞生以来，其始终是和人权保障联系在一起的。换言之，
政府守法、负责的目的不是为了守法、负责本身，而在终极意义上是
为了维护、促进人权。形式上的遵循法律，并不意味着能够达到真正
的法治。纳粹政府也是守法的，但它却是在执行种族歧视、灭绝的法
律。因此，建立在人权理念基础上的法治，是人类真正需要的法治。
而这就要求：第一，无论是立法机关的立法还是行政立法，都应当充
分考虑人的基本尊严、自由和权利；第二，行政机关在法律未作细致、
明确规定，得享自由裁量权之时，亦应尊重、保障人的基本尊严、自
由和权利。
2．行政公正原则
公正原则相当程度上是与自由裁量权联系在一起的，只有当行
政官员在法律规定的框架内有选择行动的权力的时候，才会对其要求
公正。不过，公正原则又不完全等同于法治原则中控制自由裁量权的
要求，后者明显大于前者，前者则脱胎于后者、且因为其对当代行政
自由裁量的重要性而具有了单独提出的意义。公正原则的基本精神是
公平、合理地对待行政相对人和处理行政管理事项，在学理上可以分
为实体公正和程序公正。
（1）实体公正
所谓实体公正，就是行政组织作出的行政决定，在内容上必须
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达到不徇私情、不存偏见、不武断专横。反而言之，即相同情况、相
同对待，不同情况、不同对待；合理考量相关因素，不考量不相关因
素。
（2）程序公正
所谓程序公正，就是指行政组织在作出行政决定时，必须遵循
形式上符合正义要求的程序。行政官员也是有血有肉、有着七情六欲
的人，在行政决定的实体内容上要求其完全排除私情、偏见、疏忽是
不可能的，在有权机关事后对行政决定进行审查时，也很难有非常一
致的标准或者有非常确凿的证据，来衡量实体公正性。所以，行政法
在制度设计上也更多强调程序上看得见的公正，具体包括：自己不得
决定与自己切身利益有关的事项；在对两个以上行政相对人尤其是有
着相互冲突之利害关系的行政相对人作出决定时，不得进行单方接
触；在作出对行政相对人不利的行政决定之前应听取行政相对人的意
见。尽管这些要求，不能保证行政决定在实体上一定是公正的，但在
它们的约束之下，行政决定可以更大可能地接近公正。
3．行政公开原则
行政公开，现已成为各国普遍发展和推广的一项基本原则，因
为它至少具备三项功能：其一，“阳光是最好的防腐剂”，保证行政官
员在比较透明的环境中办事，就可以最大限度地消除黑箱操作、防止
滥用权力和腐败；其二，保障知情权，可以使得公民、法人或者其他
组织，对掌握在政府手中的与自己生存、发展有关的信息予以了解；
其三，加强行政相对人与政府的合作，因为政府为了引导经济发展、
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社会选择，往往愿意公开自己掌握、处理过的信息，行政相对人也希
望得到这些信息，以调整自己的生产、经营以及其他行为样式。
行政公开的具体要求可以分为三个层面：
（1）行政决定公开
任何行政决定，只要涉及外部公共管理事项，无论是行政政策、
行政立法、行政执法还是行政裁决、行政复议，最终的决定内容都应
当以适当的形式公开。
（2）行政过程公开
任何行政决定，都是在经历一定的程序 （亦即过程）之后作出
的。在日益强调行政管理的公正或者民主的当代，除非法定事由之外，
行政决定的过程一般也都需要公开。其中，对于行政立法以及其他抽
象行政行为而言，民主参与已经成为一个必备的要求。这就意味着，
行政组织若需针对某一类或者几类不特定数目的行政相对人群体制
定具有规范性的、普遍性的规则，应当保障行政相对人的代表参与到
这个过程中，无论是通过非正式的、对拟议中的抽象行政行为提交书
面意见的方式，还是通过正式听证会的方式。就具体的行政执法行为
而言，为了保证决定的公正性，行政组织一般需要遵循听取行政相对
人意见、告知行政相对人有关信息（包括在行政管理过程中享有的权
利）、说明依据和理由等程序，而这实际上也是在向具体的行政相对
人公开其管理过程。
（3）行政信息公开
上述行政决定、行政过程公开，在相当程度上也意味着，行政
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组织将行政决定这一信息以及与决定有关的其他信息，向行政相对人
公开。当然，行政组织掌握的信息不止这些，有许多信息是行政组织
在管理过程中获得的，尽管不一定与行政决定有直接的关联性，但很
可能会对个人、法人和其他组织的生存与发展产生影响。在日益强调
保护公民权利、强调政府透明的时代，在日益重视行政组织与行政相
对人在促进经济发展方面合作的时代，行政组织所掌握的信息——包
括原始信息以及行政组织对原始信息进行分析处理后形成的信息，除
属于法定保密范围的以外，一般都必须公开。而且，法定保密的范围
也渐趋受到限制。
4．行政效率原则
任何组织，在实际运作中都会考虑到效率问题。所谓效率，乃
针对成本投入和效益产出的关系而言，通常指以最小的成本投入获得
同样的效益产出，或者以同样的成本投入获得最大的效益产出。在公
共行政管理方面提倡效率原则，目的在于尽可能减少不必要的行政耗
费（包括时间、人力、财物等），以实现管理效益的最大化。行政效
率不仅可以使主要由纳税人税收构成的国家或者地方财政物尽其用，
避免浪费，而且在具体行政过程中有利于节省特定行政相对人的成本
支出，因为冗长的、拖沓的行政管理对于介入其中的行政相对人而言，
也会加大其资源耗费。
行政效率原则主要有下述要求：
（1）行政组织精简
行政组织的数量多少、规模大小、人员众寡，对行政效率有着
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