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，提出非公经济应该与公有制经济一视同仁，之后出现的“36条”草案被视为对宏观调控中受到“伤害”的民营经济的“补偿”性文件；10月28日晚上6点13分，中国人民银行宣布，九年来首度加息。这一系列措施成为宏观调控手段由“行政”向“市场”转换的标志。 审计风暴下的制度反思（1） 作者 ： 王海明 2004年6月23日，李金华向人大提交的审计清单公之于众，引爆了一连串“炸弹”，人们再一次惊呼，审计风暴到来了！ 在审计风暴背后，审计体制的弊端也开始暴露，而如何加强审计机关的职能，并保证审计的独立性，至关重要。 2004年7月10日，国家审计协会副会长张以宽、国家审计署审计科研所副所长崔振龙、中央党校经济学部主任王东京和中国人民大学教授朱小平共聚“21世纪北京圆桌”第16期，就审计风暴进行制度性反思。
第三部分：中国市场经济审计风暴推动制度创新
《21世纪》：李金华的“审计清单”被人们称为“审计风暴”的到来，为什么会给人们这种印象呢？ 张以宽：审计工作揭示了财政、金融、企业以及各方面的制度问题，对贪污腐败、违法违规行为的围剿力量是不可低估的，从对社会各方面影响来看，把它说成是一种风暴，我认为是客观的。 李金华审计长说，审计是透明，不是风暴。审计长讲的透明在于公开，以前审计报告不给被审计人审计结论、审计决定，审计报告只向内部审计组、审计机关和领导汇报，相对不够透明。 朱小平：过去国家审计机关在整个国民经济当中的地位被低估了，国家审计署甚至在一段时间内被取消，到1980年代初才恢复。所以，我个人感觉本届政府明显重视对审计署功能的发挥，审计机关在整个国民经济地位有大的提升，也是自然的事。 崔振龙：所谓审计风暴，是因为审计结果引起了比较广泛的社会关注，但是，审计署好像比较平静，从我们工作来看还是按部就班地做，一如既往。2003年就有“审计风暴”这样的词汇出现，不过2004年出现的频率更高一些。 审计风暴怎么产生的呢？我觉得有四个方面的原因。第一个方面，十六大报告当中把国家审计位置定在“加强对权力的制约和监督”上，这就足以说明审计机关的权力和作用，这是一个大的政治背景，没有这个背景，审计风暴不一定能够起来。 第二个方面，我们国家加入WTO以后，对政府公开透明的要求增加了，不管是政府机关，还是社会公众。而审计机关这种透明又是双重的，一个方面就是审计署把工作向社会公布出来，先把自己透明化，另一个方面，透明化自己的同时把别人也透明了。 第三个方面，审计署最近几年工作力度确实在加大，透明的程度也在提高，特别是到了2004年，审计署出了正式的文书——《中华人民共和国审计署审计结果公告》，定期向社会公布审计结果，更说明了这一点。 第四个方面，体现了公民的政府工作知情权要求的增加，这种倾向从2003年的SARS时期就已经开始。 《21世纪》：那么，审计风暴砸出了哪些制度性问题？ 崔振龙：宏观层面存在两类问题，一个是在预算管理上的问题，我个人感觉最大的问题就是预算管理权限划分不明确，比如说在转移支付上，中央和地方的事权划分不清楚，没有科学标准。在预算管理上，政府和人大权力划分不清楚，财政部和其他部委之间的权力划分也不是很清楚。 这次审计清单当中也体现出我们国家的市场经济体制还不完善，计划经济体制遗留的问题还存在，政府机关的行政力量对于国家建设项目拥有行政审批权。在目前的投融资体制之下，政府还是直接决策和管理了很多的建设项目。 微观层面，金融机构、企业的管理水平还存在很大的问题，内部控制比较弱，这种情况下产生的问题也很多。 王东京：说到审计“风暴”，刮风不是风暴，刮风而又下雨就是“风暴”。这次审计署给人以风暴的感觉，我觉得主要因为人们有两个“没有想到”，第一是没有想到国家审计署会把审计清单在网上公布；第二是没有想到政府有关部门问题会这么严重，而且是直指中央各部委，过去更多针对的是县以下单位。 中央颁布《党内监督条例》，就是要监督一把手，先小人后君子，我想审计也是这样的，先把政府每个有权力的部门，都当“坏人”看，之后进行充分审计，监督政府必须当“好人”、做“好事”。 《21世纪》：也就是说我们的监察体系以前是金字塔结构，以后应该出现倒金字塔结构，对上层机构加强监督？ 王东京：不仅如此，对于反复审计，反复出问题的单位，还应该思考一下深层的原因。李瑞环同志曾经在全国政协会议上讲过：反复出现的问题，要从规律性上找原因，普遍性出现的问题，要从制度上找原因。 从制度上考虑，我觉得现在投资体制肯定是一个大问题，主要表现就是有人花国家的钱不心疼。从经济学讲，花钱办事有四种类型：花自己的钱办自己的事，既讲节约又讲效果；花自己的钱办别人的事，只讲节约不讲效果；花别人的钱办自己的事，只讲效果不讲节约；花别人的钱办别人的事，既不讲节约，又不讲效果。所以，我们在追究领导责任的同时，要实行制度创新，关键在于产权制度改革，光靠审计风暴是难以解决根本性问题的。 崔振龙：审计长关于加强中央预算管理的意见共提了四条，都是非常有针对性的：细化中央补助地方支出预算，增强资金分配的透明度；完善政府投资管理和审批体制，提高资金使用效益；改进税收管理机制，坚持依法治税等。这些建议都是从制度的角度提出的，说明了目前在制度建设上存在的问题，应当引起足够的重视。
第三部分：中国市场经济审计如何独立
《21世纪》：在现代国家里，审计署主要起哪些作用？ 崔振龙：关于审计署职能的问题，有一个发展的过程，以前审计机关一直定位为维护经济秩序。从最近几年发展来看，我们逐渐认识到，审计在民主政治的建设上可以发挥作用，这也是一个进步。 审计首先针对政府行为，特别是公共财政制度建立以后。不可否认，由于审计对政府经济活动加强监督，在反腐败当中的作用正在凸显，各国审计机关都承认审计机关在反腐败当中的作用。 我们原来审别的部委可以，但是不能审财政部，1995年审计法出台以后可以了，应该说覆盖面都有了。尤其是现在，应该是没有什么阻碍。就目前实践来看，审计署应该是没有受到其他行政机关的影响。 《21世纪》：审计署之所以能够实施“铁腕审计”，其独立性至关重要，随着审计署地位的显著提高，这种独立性如何进一步加强呢？ 王东京：审计署这样的机构特别要强调独立性。国家审计署在国务院领导之下，这里面隐含了一个前提，就是国务院的决策是永远不会错的。我们相信本届政府的总理、副总理、国务委员都勤政廉政，不会盲目决策。但是，一届政府只能管几年，制度设计才能管千秋万代。怎么样对国务院决策进行审计呢？现在还处于“够不着”的状态。 所以，我建议审计署划归人大，增加审计的独立性，这样审计署不仅可以监督几大银行、监督财政部、发改委，还可以审计国务院的决策效果。 朱小平：我觉得审计署不是出纳会计，它只能是事后的报告，而不可能越俎代庖，进入监督决策层面。而且，在实践中，完成了事前审计，事后也不好再进行监督。 张以宽：在提高审计独立性方面，将审计署划归人大领导还是难以解决问题。西方很多国家的审计机关隶属于议会，但我国的人民代表大会制度不同于西方的议会制，我们国家审计机关确定归国务院领导，现在马上划归人大来领导也不行，人大的力量需要加强。 关于审计署的部门归属，可以有几种考虑，一种是建议成立审计委员会，隶属于国务院但高于一般的部委；也可以将审计署和监察部合并，使审计、监察一体化；还可以成立国家审计委员会，由国家主席直接领导，这在日本、菲律宾都有先例。 崔振龙：我们现在所谓监督不到位主要指决策领域，尤其是高层的决策，但实际上，决策会直接影响资金的流动，有流动都是可以监督的。 这里存在一个问题，就是审计机关对决策本身是不是可以拥有监督权。这要考虑两个方面，首先，如果是一个完善的人民代表大会制度，最高权力机关在国家预算管理当中实实在在发挥作用，这些问题应该是由决策机关拍板，审计机关由谁来领导都可以。如果这个问题解决不了，划在哪儿都不行。 其次，对于高层政府决策审不审的问题，在世界范围内是普遍存在的。澳大利亚就很明确，他们认为，新一届政府是选民选出来的，对其政策下面具体活动可以审，但是这个政策的好坏，只能由选民下一届投票的时候评价。所以，我们讲审计的独立性不可否认是非常重要的，但是任何形式的独立性都是有限的，不存在绝对的独立性，都是相对的独立性。 独立性也体现为两个方面，一个是形式上的独立，即组织机构独立。另一个是精神上的独立，比如说审计长自己能不能做到客观公正，这也是很重要的。现在社会上称“铁腕审计”，事实上承认了审计长有精神上的独立。 审计长曾经表示，不断后路当不了审计长。其实，在世界上很多国家，当过审计长的人，以后再也不能任公职了，这是公职的最高境界。在我们国家，审计最后还是服务于我们党的执政，党的执政有很多平台，人大和政府是在党领导下的两个执政平台，审计机关设在哪个平台上取决于是否更有利于监管。我认为，目前的体制还是比较合适的。 《21世纪》：我国对地方各级审计机关实行双重领导体制，审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责，这会不会影响地方审计的独立性？ 王东京：对于地方审计机关，还是垂直领导比较好，有利于独立性的发挥。审计机关属地方领导，很难监督地方的最高行政长官。道理很简单，刀刃砍不着刀把，自己不可能监督好自己。 崔振龙：我的看法不太一样。审计长接受记者采访的时候也说，地方审计机关受政府干涉确实存在。但是，我们设计审计制度的时候，审计是为了监督预算执行的，是一级政府一级预算，对这一级预算的监督应该也是在同一级。如果我们什么都搞上下垂直领导，要地方政府干什么？ 王东京：地方政府有很多事要做，但监督地方政府的职能，绝不能由地方政府自己代理。过去的问题是该收的没有收，该放的没有放。比如投资决策权是要放的，但工商、审计、监察都要收。
第三部分：中国市场经济效益如何审计
《21世纪》：审计署也提出来2003年到2007年两个并重，就是财政财务收支的真实合法与效益审计并重，审计与专项审计调查并重，这里面强调效益审计和专项调查审计，在这方面目前执行层面存在哪些问题呢？ 崔振龙：《审计法》当中已经确定了审计工作的三大目标，真实、合法、效益。效益从立法初始阶段，就定为审计工作的目标。就是说，效益本身就是经济责任的一个组成部分，其中不仅仅要真实、合法，也包括合理有效使用国家资产。所以，搞效益审计，这本身就是审计工作的组成部分，从世界范围来看，这恰恰还是一个重点，尤其是发达国家，合规性问题已经解决得比较好，发现的问题比较少，所以审计机关重点就是关注这个问题。从我们国家的发展趋势来看，审计机关要强调效益，如果我们解读一下今年的审计报告，有相当一部分是效益审计的结果。 张以宽：效益审计简单地说就是“考其出入、以定刑赏”，看项目的经济、效率、效果，我们统称为经济效益，主要看这个项目跟你原来的设想是不是达到了预期的设想。 效益审计以前在审计署工作安排上没有放到重点。现在，人民民主意识加强了，纳税者要求搞效益审计，其实效益审计在国外已经有三十多年的历史了。以后，审计领域还逐步扩大，比如说环境审计也要搞。 王东京：比如说在某地方修路，效益不是一两年可以看出来的，怎么衡量效益呢？ 崔振龙：第一可以看修路是不是做到经济节约了，第二可以看工作效率，是不是按照计划时间完成了，质量是否有保证，主要看修路设定的目标是否实现，而不一定考虑经济上的回报率。 王东京：现行的审计不也在这样做吗？我认为效益审计至少还应包括一项内容：即某个项目从经济效益方面看，当初到底该不该上马，决策到底对不对。这样，就可以为政府今后的决策提供一些经验与教训。
第三部分：中国市场经济审计之后如何问责
《21世纪》：无论效益审计还是专项审计，都需要大量的审计资源，我们也注意到审计署开始加强地方派出机构的人力，在人员扩张上目前已经开始做了一定的努力，这在以后是一个方向吗？〖HT〗 崔振龙：驻部门审计局原来是190人，现在是增加了一些人，但也不是很多。实际上，更大的变化在于审计的重点转移，原来我们大量地审计企业，企业市场化以后，特别是国有企业数量在减少的情况下，审计更多的就是关注国家预算资金。中央这一级各部委有相当大的预算资金分派权，现在强调各部委审计局职能加强，包括人员的增加，就是要进一步加强中央预算资金审计。 《21世纪》：有人提出撤掉县级审计机关，你怎么看？县级审计机关存在哪些问题？ 崔振龙：现在县级审计机关最大的问题是纳入监督范围的事项越来越少，国有企业有进有退，县级国企基本上属于退的范围，监督的范围越来越小，这是一个挑战。第二个挑战就是由于政府管理中存在的问题，很多县级审计机关成为了一个安排人的地方，乡镇合并之后，很多乡干部没有地方去了，进到审计局成了很好的选择，一个审计局十几个人，五六个副局长，一个驾驶员，一个打字员，会干活的很少，这样的情况大量存在。 怎么改呢？这个问题不好说，县级审计机关，是写在宪法里面的——县以上人民政府设审计机关，这也是宪法确立的一项制度，轻易撤销也不那么简单。目前审计署已经开始进行调研。 《21世纪》：在审计结果清晰之后，由谁来问责，怎么问责，都是不容回避的问题，纪委在哪里，司法机关在哪里，成为焦点问题。那么，审计署的工作如何跟人大、纪检、司法机关相协调呢？ 王东京：如果真审计出来是违纪的，那么由纪委处理，违法的由司法机关处理。现在我担心的就是很多政府违规是集体行为，这不像个人违纪，可依法追究个人责任，集体负责、通报批评没有用，起不到惩前毖后、杀一儆百的作用，一定要有人负相关责任，就是要一把手负主要责任，避免把过去所谓集体负责做一个挡箭牌。 崔振龙：问责有这样几个方面，就个案来看，应该说是审计机关对案件该移交的已经移交了，该司法介入的也已经介入了，只不过现在公众知情还不够。国务院将在2004年年底向全国人大会做出专题报告。这就是说应该是有交代的，对于社会公众来看，还需要更充分的知情权，不涉及重大机密，案件的结果应该也是要透明的。另外，在问责当中人大应该发挥很重要的作用，人大不去追究，问责可能落不到实处。 投资体改十年磨砺（1） 作者 ： 王海明 十年怀胎，投融资体改终于分娩。而作为计划经济的核心标志，投资审批制也宣布终结，改企业投资项目的审批制为核准制和备案制成为本次改革的最大亮点。与此同时，政府投资职能也有了明确规范，政府投资的问责机制得以确立，这又为对宏观经济的市场性调控构建了制度框架。 但是，在传统利益的重重阻碍下，新的方案是否已经积重难返？如何确立政府行为的边界，建立对政府投资的问责？这些都关系到本次投资体制改革的成败。 2004年7月31日，国家发改委投资研究所原所长、中国投资协会秘书长张汉亚，国务院发展研究中心技术经济部部长郭励弘，中国国际工程咨询公司后评价局副局长张三力和国家开发银行专家委员会常务副主任王大用共聚“21世纪北京圆桌”第17期，就投资体改的前世今生展开深入讨论