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第三个原因，则是自从帝国制度建立以后，官员就逐渐职业化了。大体上说，历代官制，春秋用贵族（世袭），战国用士人（客卿），秦汉靠推荐（举察），魏晋看出身（门阀），隋唐以后则通过科举进行选拔，平民和庶族大量进人官僚阶层。这在帝国，也许是出于〃天下为公〃的考虑，即越是与皇家、与权势集团没有关系，就越是可能秉公执法，也越不可能篡位谋逆。这当然并不错，但也会同时带来另一个问题，即由于帝国的产业不是官员们的，帝国的兴亡与他们没有直接关系，因此他们也不会为所谓〃帝国的根本利益〃牺牲自己的利益。如果不是因为儒家道德信条的约束，他们就连改朝换代也不会十分在意。事实上也有真不在乎的，比如五代时的冯道，便历事四朝，三入中书。不管皇帝是沙陀人、西夷人，还是汉人，他都坦然而怡然地做他的宰相，长袖善舞，左右逢源。这其实是一种典型的代理人心态，即只管代理皇权，而不问那皇权来自何处。
尽管冯道的做法颇为清流正派所不齿，但并不意味着其他人就没有代理人心态。所谓〃代理人心态〃，也就是〃非主人翁心态〃，或〃打工仔心态〃。这些〃代理人〃或〃打工仔〃心里很清楚：羊群不是他们的，他们也用不着为了牧场长远利益的最大化约束自己。相反，如果不利用这一可乘之机顺手牵羊，一旦失去代理权就将一无所有。因此，尽管他们明明知道对百姓的过度盘剥终将导致王朝的灭亡，也不会稍稍延缓或减少一下这种盘剥。
实行〃家臣制〃的邦国时代就不大会这样，因为那时的〃官〃不是职业官僚。卿也好，大夫也好，都有自己的采邑。他们的〃家〃和诸侯的〃国〃是连为一体，休戚与共，至少也是唇亡齿寒的。他们的〃出仕〃也不是为了谋生，而真正是〃从政〃，即实现自己的政治抱负和理想。帝国时代当然也有这样的官员，但这是少数。大多数人是以做官为谋生手段的，即所谓〃千里做官只为财〃。帝国时代后期甚至出现了这样的〃投资项目〃：钱商看准某人〃前程远大〃，便在其贫困时主动借贷与他，然后在其就任后加倍索还，以此牟取暴利。可想而知，这样的官员在成为〃一方父母〃时，不刮地三尺那才是怪事！
所谓〃官僚集团〃便正是由这样一些人组成的。他们之间，有个人恩怨，有宦海情仇，有门户之见，有朋党之争，但也有共同的利益，这就是〃代理人阶层〃的利益。正因为这种利益不是哪一个人的，而是整个官僚集团的，因此一旦改革或变法触及这一利益，官僚集团就会暂时停止他们之间的党争，群起而攻之。甚至对某个贪官污吏的整治，也会引起他们的兔死狐悲之感，如果这个贪官不是〃太不像话〃的话。这也正是历朝历代的改革变法和反腐斗争屡遭失败，改革者（如王安石）反倒被目为〃小人〃、〃国贼〃的原因之一。
的确，由于在漫长的历史过程中，帝国的官员已职业化，于是便形成了一个特殊的〃职业代理人阶层〃。他们是既不同于皇亲国戚，又不同于一般民众的一群人，有着自己独特的行为规范、关系称谓、习俗礼仪，甚至仅属于这一阶层的语言符号，即〃官场规则〃。当然，他们也有着作为一个阶层和集团的共同利益。当帝国的利益和他们的集团利益相一致时，他们是支撑帝国大厦的中坚力量和中流砥柱。一旦利益相冲突，则很可能集体地与最高统治者相抗争（明代就曾如此），或集体地消极怠工（清代就曾这样）。帝国对于这个集团是无可奈何的……既不能不依靠他们，又不能不防范他们，最后则不得不与之妥协，达成彼此一致心照不宣的某种默契。因为帝国的最高统治者可以撤换和惩治其中的某一个人，却无法端掉整个官僚集团。唯一能做的，也许就是和他们斗智斗勇，反复周旋。
这是一场不对称的斗争。表明上看，皇帝是强势的一方，官僚集团则处于弱势，因为既当运动员又当裁判员的皇帝握有最高仲裁权。但是皇帝权力虽大，人数却少，也就是他自己和极个别几个亲信，而且这些亲信还往往是太监之类的〃阉竖〃。官僚却是一个庞大的集团。他们人数众多，势力极大，关系复杂，消息灵通。皇帝要和他们作斗争（比如要整顿吏治肃清腐败），注定了只能是孤军奋战，而且往往没有好名声（如雍正）。
更何况，这个集团实际上垄断了帝国所有的资源，包括权力和信息。在中国传统社会中，处于下层的民众是与政治绝缘的。皇帝既想不到，也不可能利用他们来对抗和制约官僚集团。至于高高在上的皇帝本人，尤其是那些后世〃守成之主〃，则养在深宫人未识。他们既不了解实际情况，又不熟悉操作过程。除了被官员们哄骗，不会有别的结果。
事实上欺上瞒下是官员们的惯用手法，官官相护和偷梁换柱则是他们的生存策略和看家本领。所谓〃欺上瞒下〃，通常又有两种情况。一种是〃报喜不报忧〃，一种是〃叫苦不叫累〃。报喜不报忧，政绩就显赫；叫苦不叫累，经费就充足。反正要官时就报喜，要钱时就哭穷。如何汇报情况，全视其需要而定。甚至打了败仗，也可以报捷；吃了大亏，也可以庆功（请参看拙撰《 鸦片的战争与战争的鸦片》 ）。最高统治者听到的，不是〃皇上圣明〃，就是〃天下太平〃，官僚集团一点都不困难地就能把皇帝变成冤大头。
这又是一场注定没有好结果的斗争。一边是握有绝对权力的帝国元首，另一边是积弊已久盘根错节的官僚集团。一方是龙，一方是虎，龙争虎斗，只能是两败俱伤。如果是雍正那样的〃雄猜之主〃，则双方受害。如果是万历那样的〃罢工皇帝〃，则都没好处。事实上天子虽然大权独揽乾纲独断，其实手里只有一张王牌，那就是〃罢官〃。但这是无损于整个官场的。恰恰相反，官场的规律或者说规则之一，就是要不停地洗牌。必须经常有人下台，其他人才可能上去。同样，必须不断有人上上下下，不断吐故纳新，官场才有活力。因此，如果皇帝用罢官的办法来和整个官僚集团作对，那么，最终的失败者只能是皇帝自己。
于是，在屡战屡败之后，帝国的最高统治者不得不承认官僚集团作为一种相对独立力量的存在，承认官场中官员们自己制定的一系列不成文〃游戏规则〃（比如官场陋规）的合法性和有效性，甚至部分地出让自己的权力，比如将低级官吏的选拔任命交由官僚集团处理。更极端一点，则如明代自宣宗（宣德皇帝）以后，皇帝干脆不理朝政，国家政权实际上掌握在文官集团手里，几近于〃虚君共和〃。这于帝国似乎也并无不妥。宣宗以后，大明王朝又有英、代、宪、孝、武、世、穆、神、光、熹、思，共十一任皇帝，延续了二百年之久。官僚集团的作用，确实不可小看。
然而这对于民众来说，却等于是把羊群交给狼群来放牧了。单个的官员或许不大可能是狼，官僚集团却一定会是狼群。因为他们拥有的权力极大，维护自身利益（包括官员个人利益和官僚集团利益）的运作成本又高，不可能不利用职权横征暴敛巧取豪夺。也就是说，作为集团，他们一天不吸血，就一天也无法生存。再加上最高统治者既无法监督，弱小的民众又无力反抗，久而久之，官僚集团就势必逐渐由一群牧羊犬，集体地变成一群大灰狼，直到十羊九牧、无羊可吃为止。
吴思先生在谈到帝国的恶政时说：〃恶政可以培育出一个自我膨胀的具有独立生命的利益集团。〃（《 潜规则》 ）其实〃善政〃也一样。只要是在非民主的前提下实行官员代理制，这样一个集团是迟早都要出现的。更可怕的是，这个集团具有自我复制和自我修复的功能，因此它并不害怕个体的消灭和剔除。也就是说，对个别贪官污吏的处罚（包括罢官和杀头）并无损于整个集团，因为立即就会有同样的人来填补空白。它甚至不怕〃肢体〃的切除（比如撤销某个机构，或将某个班子一锅端）。因为你切除一个，它马上就会再复制一个，而任何新设机构用不了多久就一定是旧机构的拷贝或克隆。看来，对于帝国来说，〃剪不断，理还乱〃的，不是〃离愁〃，而是官僚集团。
第四章 官员代理 六 帝国的掘墓人
官僚集团其实也有自己的苦衷。
我们知道，官僚集团是一个非生产性的社会阶层。他们并不能给帝国提供财富，只会消耗财富。这可能也是帝国要对其实行低薪制的原因之一（其他原因则已如前述）。另一方面，作为财富的消耗者，他们又不是这些财富的所有权人，这又正是老百姓〃只反贪官，不反皇帝〃的原因之一。在一般民众看来，皇帝〃贵为天子，富有四海〃，无论如何奢靡排场，都理所当然。官员们搜刮的却是民脂民膏，而且是直接从自己身上搜刮去的，因此特别可恨。也因此，一旦天下大乱，民不聊生，民众就会将自己的仇恨集中在官员身上。
皇帝对官员则有一种复杂的心理。一方面，他离不开官员。另一方面，他又近乎本能地认为帝国的事情会坏在这帮家伙手里。几乎没有一个皇帝会真正信任他的官员，也几乎没有一个皇帝真正相信，官员们在代理皇权时竟然不会以权谋私。因此，运用各种手段对官员们进行监督是必要的，揪出一两个贪官污吏来杀一儆百是必要的，用反复无常的方式来使官员们感到天威难测就更是必要的。而且，由于皇帝被预先设定为天道的代理人和天下第一圣人，因此，所有的成功都是因为皇上圣明，所有的错误都是因为官员无能。辛辛苦苦替皇帝打工卖力的官员，很容易地就会成为帝国的替罪羊。
处于这样一个尴尬的地位，再加上官场上风险大，危机多，稍有不慎，就会获谴于天，官僚集团不得不为维护自身的利益结成攻守同盟，比如官官相护，比如欺上瞒下，比如集体心照不宣地拖延抵制，消极怠工，并在自身利益和传统道德、现行法规相冲突时，创造出不成文的另一套规则（比如官场陋规）来维护自己的权益。
帝国在与其周旋时则往往进退失据。它既要集权又要授权，既要授权又要控权，这本身就是矛盾。为此，帝国不得不大量增设官职和机构。比如明代州府之上的衙门，竟有三级之多。最低一级是诸道，如督粮道、提学道、清军道、驿传道、分守道、分巡道、兵备道。诸道之上是三司，即布政使司、按察使司、都指挥使司（清代则减去都指挥使司）。三司之上，则又有总督、巡抚、巡按（清代减去巡按）。总督、巡抚、巡按原本是出于某些特殊目的临时指派的派出官员，类似于特派员或专案组。然而逐渐竟成定例，变为常设，成了执掌一方的封疆大吏。原本是省级地方官的布政使和按察使，反倒不像省长了。
诸如此类的情况不胜枚举，而历代官僚集团的膨胀速度都很快。比如明初洪武年间文武官员二万四千多人，到一百年后的宪宗时变成八万余名。又如唐代元和年间官吏人数之多，已达到纳税人每七户就要供养两个官吏的程度，正可谓〃十羊九牧〃。
与此同时，官员为了保证自己权力不受制约，利益不受损害，也不得不在行政、执法时大量使用〃私人〃（自己人）。僚属靠不住，则委命于胥吏；胥吏靠不住，又委命于师爷。这些〃编制外人员〃的〃计划外开支〃； 和朝廷增设官职机构所需经费一样，表面上由朝廷或官员自理，其实最后都要由民众负担。当然，州县聘请师爷和朝廷增官设职，原因都是多方面的。或者说，并不能相提并论混为一谈。但结果则一样，即都是官僚集团的急速膨胀和广大民众的不堪重负。
一方面是官员和机构成倍增加，另一方面则是国家事务无人问津。据《 神宗实录》 ，万历末年，从中央到地方，办事官员〃十缺六七〃。湖广、河南、福建皆缺巡抚，定员五至六人的内阁只有一人当差，中央官员的缺俸则长达五个月之久，这可真是匪夷所思。
其实就算所有官员都全部到职到任，行政效率也不会多高。谁都知道，官僚机构越庞大，效率就越低。官员任事时间越长，就越疲沓，越懒散，就连皇帝也如此。所以，新任皇帝如果是〃有为之君〃，或者想做〃有为之君〃，登基之初便几乎都要整顿吏治，淘汰冗员。但这又几乎总是会遭到官僚集团的集体抵制。没有一个既得利益者甘愿自动退出历史舞台，而其他官员出于兔死狐悲和唇亡齿寒的心理，以及千丝万缕的人际关系，也往往很难积极配合朝廷精兵简政的改革。最后是皇帝不得不将旧的机构闲置起来，另设机构来推行他的政令，而这些新设机构则又会在不久的将来制造出大量尸位素餐的新官僚。至于那些旧机构里的官员，则继续〃饱食终日，无所用心〃，吃国家财政饭（皇粮）而毫无愧色。
何况还有大量的候补官员需要安排，这就是那些新科进士和举人们。我们知道，科举取士原本是一种选拔官员的有效措施，它的优点已如前述。但同时也有一个问题，那就是会产生相当数量的候补官员，而且他们还会定期、定额地产生出来。不定期是不行的，不定额也是不行的，产生以后不尽快安排职位就更不行，因为那将使科举制度失去它的作用和意义，失去吸引力和凝聚力。如果像万历末年那样，上千新录贡生滞留京师，乞求朝廷任命，则将造成极其严重的后果。
实际上这也是科举制度的又一个弊病，即中举做官被看作读书人的唯一出路，至少是唯一正当、有效益有前途的出路。本来，一个国家和民族绝不能没有知识的创造和文化的传承，知识阶层该做和可做的事情也很多，比如科学的研究和艺术的创作。可惜帝国对这些都不感兴趣。哲学被看作误国误民的清谈，≮我们备用网址：≯科学被看作标新立异的末技，艺术则不是被当作宣扬礼教的工具，就是被看作玩物丧志的祸根。读书人除了做官几乎别无他业可从，帝国则除了诱以官禄赐以爵位，也没有别的办法将其控制笼络于股掌之中。相反，帝国为了抬高官员的权威（其实也就是它自己的权威），还要一再贬低其他行业，视读书做官为人生最高目标。所谓〃万般皆下品，唯有读书高〃，其实是〃万般皆下品，唯有做官高〃。那么，不想方设法多弄些官来给他们做，又能如何呢？
况且想做官的又何止读书人！可以说只要有可能，几乎是人人都想做官的。因为帝国为了维护其专制统治，赋予了其官员以许多优惠和特权（比如不纳赋税和宽刑免罚），以及极其尊崇的地位。他们峨冠博带，香车驷马，高堂广厦，锦衣玉食；堂上一呼，堂下百诺，签拿票押，敲扑喧嚣。这些优惠、特权、威风和排场，都是令人羡慕的。更令人羡慕的是，当官还可以封妻荫子，耀祖光宗，甚至一人得道，鸡犬升天。至少，家族中有人做官便可少受许多欺负。因此，尽管官场早已人满为患，仍有大批心仪已久的人想挤进来。
没有人能守住这扇大门。因为每个人都有兄弟子侄、亲朋好友、门生故旧，也都想在官场中培植亲信，建立网络，发展私人关系，就连皇帝也不例外。结果是官僚集团无法遏制地膨胀起来。其实真正釜底抽薪的办法，是取消官员的特权，使官员们和士农工商处于完全平等的地位，甚至让人觉得当官还不如经商治学，从事生产。但这显然是帝国不愿也不能的。无疑，在这样一种情况下，裁员、定编、撤并机构之类的做法，只能是扬汤止沸，甚至火上浇油。历代王朝的精兵简政没有一次成功，原因之一就在这里。
官僚机构的膨胀增加了民众的负担，也增加了统治的成本。这不仅因为要增加办公经费和官员俸禄，还因为它会造成机构和官员职权不清，职责不明，相互推诿，彼此攻击，来回扯皮，也会造成朝令夕改或政出多门，让下面无所适从。所有这些，都是官场上常见之事。其所以然者，除制度本身的弊病外，内讧与党争也是重要原因之一。由于政见、主张、观点、看法，甚至由于出身、资历、部门、籍贯的不同，当然，更主要的还是由于不同的利害关系，官员们常常会形成不同的派系，在朝廷里党同伐异，勾心斗角。这就不但会造成国家机器的运转失灵和人才资源的极大浪费，而且会毒化环境毒化心灵。
这又是一个恶性循环的过程，即官僚机构越是臃肿，官僚集团越是庞大，推诿、扯皮、内讧和党争就越是严重。这也并不奇怪。僧多了，粥自然就少了，不争不夺，怎么行？问题是作为最高统治者的皇帝，对此则往往听之任之，甚至暗中鼓励，以为这是垄断权力、控制官员、保持平衡的有效手段，却不知这其实是饮鸩止渴。
官僚机构的膨胀也加大了监督的困难，而当腐败成为风气时，越