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两个孩子），使国家的人口计划和家庭的生育计划紧密联结，产生了很好的效益。1974年12月，毛泽东在国家计委《关于一九七五年国民经济计划的报告》上批示：人口非控制不行。1975年1月，中共中央批转这个报告时又指出，计划生育是毛主席提倡的，人口非控制不行。遵照党中夹指示，各级党委都要把这项工作列入议事日程，指定一位负责同志分工抓好这项工作。到1975年，全国计划生育已取得显着成效，这一年总人口增长率为17％。从1974年到1985年12年间人口共增加15321万人，年平均增长率为133％，较前一阶段大大降低四五计划的第二个历史性起步，是在执行中第一次列入了环境保护政策，使之开始成为一项基本国策。1973年8月5日至20日，国家计委在北京召开第一次全国环境保护工作会议。这次会议是在长期以来只重抓生产，忽视三废治理，环境污染日趋严重的情况下召开的。会议作出了新中国环境保护工作的重大决策，确定了全面规划，合理布局，综合利用、化害为利，依靠群众、大家动手，保护环境、造福人民的环境保护32字方针，检查了我国环境保护情况，拟定了《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》，由国务院批转并发布。这是我国第一个综合性的环境保护行政法规，其内容包括：（1）要作好全面规划；（2）工业要合理布局；（3）逐步改善城市的环境；（4）综合利用，除害兴利；（5）加强对土壤和植物的保护；（6）加强水系和海域的管理；（7）植树造林，绿化祖国；（8）认真开屣环境监测工作；（9）大力开展环境保护的科学研究工作，作好宣传教育；（l0）环境保护所必需的投资、设备、材料要安排落实。11月，国务院批转国家计委《关于全国环境保护会议情况的报告》指出，保护和改善环境，是关系到保护人民健康和为子孙后代造福的大事，关系到巩固工农联盟和多快好省地发展工农业生产的大事。要把这项工作提高到路线的高度，认真重视，认真对待。过去由于对三废的危害性认识不足，缺乏经验，一些地区已经出现了环境污染的问题。【贺氏藏书·刘大海精校】
各级革命委员会必须把保护和改善环境的工作列入重要议事日程，把这项工作认真抓起来。要做好环境保护的规划工作，使工业和农业，城市和乡村，生产和生活，经济发展和环境保护，同时并进，协调发展。新建工业、科研等项目，必须把三废治理设施与主体工程同时设计，同时施工，同时投产。否则，不准建设。对现有城市、河流、港口、工矿企业、事业等单位的污染，要迅速作出治理规划，分期分批加以解决。要在资金、材料、设备上给以保证。各地区、各部门要设立精干的环境保护机构，给他们以监督、检查的职权。要依靠群众，逐步建立必要的规章制度。从此，环境保护成为国家计委在制定和检查计划工作中的一件大事1974年，国家又成立了国务院环境保护领导小组，各地也开始成立环境保护机构。在这些法规和机构的监督下，四五计划的项目规划、施工、验收都有了初步的环境保护标准。
四五计划的第三个历史性起步，是开始制定衣村普及教育战略目标。1971年月6日，周恩来在接见全国教育工作会议领导小组成员时指出，普及小学教育这是一个大政。根据他的这一意见，8月13日，中共中央转发《全国教育工作会议纪要》时要求：争取在四五计划期间，在农村普及小学五年教育。8月19日，国家计委、国务院科教组、财政部联合发出通知，为了解决当前教育经费紧张和生产队负担过重的问题，决定追加本年教育经费35亿元，重点用于解决农村中、小学教育经费不足问题。
11月至12月，国家计委又召开研究1973年国民经济计划会议，提出1973年要对各项比例关系进行必要的调整，提高教育经费中用于普及小学教育的投资。由此，全国开始大抓学龄期少年儿童占全国大多数、失学率也较高的农村地区小学普及教育，到1975年四五计划完成之后，全国中小学教育在数量上出现了一个建国以来的高峰。
其中1975年、1976年全国小学在校学生数，1977年全国高中、初中在校学生数，年的各级学校在校学生占全国人口比例，1978年全国平均每万人中中学生比例（相当于1965年的三倍半），都分别是建国以来至1992年的43年中最高的。但是，由于文化大革命的影响，除了教育质量低下的弊病，这种教育发展在结构上也是很不平衡的，甚至是以牺牲高等教育的代价换来的，1978年大学生占全国学生总数仅04％，只相当于1949年的水平，也是建国以来最低的。四五计划的这一目标虽然没有完成，但毕竟为2000年我国基本上实现普及九年义务教育走出了第一步。
·4。三五、四五计划的历史评价
一、三五、四五计划中的问题和应当汲取的教训
在中国五年计划史上，最难以准确评价的，可能是三五、四五这两个计划。难点不仅在于其与10年文化大革命几乎同时，计划管理失控，统计数据十分混乱，而且在于计划本身的制定和完成也经过多次反复和动荡，忽高忽低，存在几个不同参照指标，可以得出大相径庭的结论。
（一）从计划指标看三五、四五计划
在这两个计划编制中，出现了截然不同的两个极端，三五计划制定指标过低四五计划制定指标过高。
1。指标偏低的三五计划。
1964年邓小平、李富春起草的抓吃穿用的三五计划设想是：到1970年要实现：粮食4300亿至4600亿斤；棉花3850万至4200万担；棉纱780万至850万件；钢1600万至1800万吨；煤炭285亿至295亿吨。铁路货运量64亿至66亿吨。
工农业总产值2440亿至2610亿元，每年平均增长81％－95％。其中，农业总产值平均每年增长45％－59％；工业总产值平均每年增长97％－11。2％，五年基本建设投资1000亿元左右。
如果按照这个指标，1970年实际达到的情况是：粮食完成上限10。43％，棉花完成上限10。84％，棉纱完成13。3％，钢完成下限的11。0％，煤炭完成上限的11。5％，铁路货运量完成上限的10。09％。工农业总产值完成上限的12。0％，平均每年增长96％；其中，工业总产值每年增长117％，超过计划上限；由于农业让位于战备，投资减少，使农业总产值每年增长39％，没有达到计划下限。五年实际基本建设投资完成97。6％，尚留有余地。
1965年周恩来、余秋里根据毛泽东意见主持制定的抓战备三五计划指标是：到1970年底要实现：粮食4400－4800亿斤，钢产量1600万吨，原煤28－29亿吨；工农业总产值2700－2750亿元，每年平均递增7％；农业递增4％－5％，工业递增8％。五年基本建设投资850亿元。
按照这个指标，1970年达到的情况是：粮食完成下限的1104％，棉花完成下限的905％，钢完成1109％，原煤完成上限的117％，货运量完成951％。工农业总产值完成1141％－1162％：工业总产值完成1211％，年均增长速度117％，大大超过计划上限要求的8％；农业完成计划下限的1023％，年均增长速度没有达到要求。五年实际基本建设投资超过计划850亿元的如果仅从数字看，除棉花产量外，两个计划指标都得到了比较轻松的完成。但是，考虑到19671968两年因为文化大革命动乱经济出现了负增长，这些指标实际上是在三年时间里完成的，原计划显然是偏低的。1966年国家计委报告曾预计很多年指标可以在1968年完成，也说明了这一点－－¨三五计划实际上是个三年计划。
尽管偏低的计划指标给我们应对文化大革命的动乱留有了余地，尽管计划指标偏低比过高对计划的冲击要小，我们还是要从编制计划的角度认为，三五计划并不够符合实际，它的完成带有一定水分。
造成这种情况的原因，是经过1960－1962年三年严重经济困难，使决策者认识到高指标的危害性，制定计划时比较谨慎，注意到要保持人民的基本生活需要，留有余地。
邓小平、李富春的抓吃穿用是如此，毛泽东的备战备荒为人民也体现了这个思想。
从这一点上说，指标定得比较低的出发点还是值待肯定的。
2。指标过高的四五计划。
四五计划虽然始终是一个草案，但就1975年指标来说，也经过了三次变化。
第一次是1970年起草的《四五计划纲要（草案）》，规定的1975年要实现的各项经济指标是：工农业总产值4900亿元，工业总产值达到3800－4000亿元，年均增长速度高达128％。钢3500－3800万吨，原煤4－4。3亿吨，铁路货运量9－10亿吨，粮食6000－6500亿斤，棉花6500－7000万担。五年合计基建投资1400亿元，大大超过三五计划的850亿元规模。这是一个高指标、高投入的计划。
按这个高指标相比，这个计划显然没有完成。1975年工农业总产值只完成（按1970年不变价格）；农业因为定得很低而得到完成。41种主要工业产品产量，只有12种完成，另外有3种达到了浮动指标的下限。其中，原煤、原油、木材、水泥等主要是靠采掘自然资源，机床、拖拉机、内燃机等主要是靠为实现农业机械化和战备需要大力投资的制造业。其余钢铁、发电量、粮食、棉花等主要指标等不仅没有完成，而且相差甚远。而实际基建投资则达到1764亿元，超出计划。
第二次是1973年降低的《凹五计划纲要（修正草案）》指标。规定1975年工农业总产值为4430亿元，工业总产值由4000亿元下降到3200亿元，年均增长速度由128％下调到77％。农业总产值因原定过低调高到1230亿元；钢压低到3000万吨；右4种因缺乏数据或因统计口径变化未作比较。
粮食下调到5600亿斤。其余指标，多数都有不同程度的下降。基建投资规定的下限下降了50亿元，上限仍维持原定的1400亿元，投入仍然很高。
按照《修正草案》规定的1975年指标要求来检查计划执行的结果是：工农业总产值完成计划的10。17％，其中农业完成10。45％，工业完成10。06％。主要工业产品有18种如原煤、原油、发电量、木材、水泥等完成和超额完成，3种如铁路货运量、合成氨、棉纱等接近完成，20种如钢铁、铁矿石等没有完成。4种主要农产品中，粮食完成10。35％，猪、水产品分别完成10。37％…10。02％，棉花在1973年曾经提前完成四五计划指标，1975年因灾完成
第三次是1975年2月中共中央批准的1975年年度计划指标。工农业总产值、工业总产值均规定了低于1973年指标的下限，工业产品产量指标多数都再次下调，农业总产值和农产品产量指标都得到提高。
如果和1975年度计划指标相比，可以说完成较好。其中工农业总产值完成下限的1013％，工业总产值完成下限的99。2％，农业总产值完成10。66％（均按当年价格），种主要产品，有27种完成或较大幅度超额完成，有10种基本宪成（完成90％以上），只有6种未完成。
由上我们可以看出，1970年编制的四五计划指标是过高的，不可能得到完成。
1973年修改降低的四五计划指标仍然偏高，虽然基本完成，但并不理想。1975年年度计划拟定的各项指标比较贴近实际可行性，完成较好，但考虑到这个计划批准时距离年底只剩下10个多月时间，这毕竟只是一年的情况，因此只能说明完成了当年计划，而不能说明四五计划的完成。
造成这种情况的原因，在上章中已经列举：首先，是文化大革命政治动乱的干扰破坏；其次，是以战备为中心的影响。这里需要指出的，是一定时期的头脑发热，其中也包含着加快发展、把文化大革命前三年造成的经济损失夺回来的良好愿望。
周恩来在1970年编制四五计划之初，曾经比较乐观。2月20日，他在全国计划会议上讲话说：今年计划不算高，计划要一盘棋。今年要有所前进。在经济战线、生产技术领域，照旧框框不行，要打破常规。3月17日他再次接见全国计划会议代表时谈到计划指标还说：内部鼓干劲，指标经努力可以实现，对外宣传不要过分但是，他很快就发现了高指标可能带来的危险，多次发出警告。6月2日他看到包钢提出今年产量突破一百万吨大芙和武钢四五计划时期产量翻一番的情况，便批注说：在充分发动群众，鼓足干劲，挖掘潜力的基础上，能增产多少就提多少，一般地不笼统提翻番。这样有利于保护群众的积极性。1971年2月15日，周恩来接见全国计划会议代表时说：大中型项目不能上得太多，不要超过1000项。大跃进时搞高指标，结果影响了工业的发展。三五期间平均每年上800多个项目，今后每年上的项目最多不要超过1100项，否则，搞很多，反不如搞少点更快。所以，订计划、定指标，要实事求是，看是否合乎实际，是否能做到可是，在当时极左思潮泛滥的情况下，他的警告未能产生效用。于是出现了国民经济三个突破的经济危机。经过19721973两年的调整、放慢速度，才使局势得到控制。然而，已经对四五计划的完成造成了严重影响。
以后，周恩来几次把这次三五四五之交经济过热的严重教训与大跃进时期相提并论，称为吃了两次大苦头。1973年5月26日，他主持中央工作会议，在李先念讲解1973年国民经济计划时插话说：关于基本建设问题，从大跃进时期到现在，都没有解决好，我们大家都犯过一些错误。1974年3月4日，周恩来接见越南外宾时说：中央管的大中型项目不能搞得太多，如超过一千二至一千八百项，就有三分之一完不成，超过了，又得调整，造成人力、对力、物力很大浪费。他总结大跃进和1970至1971年两次盲目扩大基建规模的教训说：我们已经吃过两次大苦头了，小苦头还不算。基本建设要集中力量打歼灭战，搞大中型项目要分类排队，即使都是急的，也要分先后，要有个步骤总的来说，这两个五年计划的编制给我们留下的教训是：
（1）制定计划必须有稳定的政治环境和充分的科学论证、调查研究。经过1963两年时间编制的原三五计划，最初是比较符合实际的，但其指导思想在巨大的政治压力下1964年被匆忙改变，尽管有其国际原因，但随后1965年制定的新计划没有得到充分论证，仍是一个草案，也是不容置疑的事实。1970年四五计划在编制开始指导思想就因为全国战备高潮，走上了片面发展军事工业、盲目追求高指标的歧途，再加上与林彪、陈伯达集团斗争的干扰，中央始终没有讨论，是一个E垆三五计划草案更加草率的文本。周恩来在九届二中全会期间曾经为中央竟然找不出一点时间来讨论四五计划而十分苦恼，说明了当时计划工作的极不正常。
（2）制定计划必须尽量符合经济规律和生产力水平，不能单纯从人的主观愿望和热情出发。两个计划编制中，始终强调抓革命，促生产。用精神力量来作为完成指标的依据，这本身就是严重违背客观规律。更何况，文化大革命中那种抓革命白勺热情不但不是促生产的动力，反而是经济发展的破坏力。
（3）必须留有余地。在计划经济时代，任何计划都不可能做到百分之百的符合实际发展。在这种情况下，留有余地是使我们掌握主动权的惟一考虑，能够避免规模过大而被迫压缩造成的浪费。
（二）三五、四五计划时期的国民经济结构比例失调
首先是积累与消费比例失调。
积累和消费是国民经济发展中有重大影响的一对矛盾，集中反映了国家经济建设和人民生活、生产和基本建设的比例关系。在60年代初的经济调整时期，因为大跃进的教训，已经对积累率过高导致的危害有了初步认识，提出了抓吃穿用的思路。
但是，三五、四五计划时期，由于国际国内形势的变化，这一认识被扭转到以战备为中心上来，片面追求高指标、高速度，片面发展军事工业和重工业，导致积累率居高不下。一五计划时期，国家处于建立工业基础阶段，积累率平均为24。2％，比较合适。
大跃进的二五计划时期，积累率上升为30。8％。三年调整时期，大批工业项目下马，积累率下降到年均为22。7％？三五计划时期又上升为年均26。3％。四五计划时期更高达年均33％，其中1971年高达34。1％。在文化大革命严重影响经济发展，国民收入增长缓慢的情况下，这个高积累率的反差作用更大，必然使人民正常生活消费水平得不到提高。
在积累内部，生产性积累和非生产性积累比例也失调。一五计划时期，国家开展大规模建设，生产性积累率达到59。8％，大跃进的二五计划时期增长到不正常的871。％导致了人民生活水平急剧下降的三年经济困难局面。三年经济调整时期下降到65。5％，而三五、四五计划