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条管道。
除了中央政府外，每一级的发牌人，同时又是受牌人。可是好多时候，牌是越发越少，其中的原因，就是几乎所有的下一级政府都想留下几张牌来自己玩。
中国有句老话：会哭的孩子有奶吃。
在中国，电力、铁路、邮政、税务、海关等部门是中央直属的无论财政收支还是干部管理都和地方政府没有任何关系；但是，你的工厂要建在人家的地盘上、你的线路也要经过别人的地盘、你的家属要在别人的地盘上生活、上学、就医。而这一切，没有地方政府的配合，都是不行的。
中国有一个很独特的现象：类似铁路、银行、电力等垄断行业，他们作为经营者时，叫某某公司；但他们在作为政府的一个部门时又叫某某局。也就是说，他们既当管理者，又当经营者。属于体制上的乱伦。他们的财产和干部，都归各自的上级主管部门管辖，地方政府对他们几乎没有什么约束力。这种现象，使得他们成为一个个特殊的利益集团。
任何一个国家的体制都是宝塔型的，每一级都得在下一级是基础上作出决定。决定是最高领导作的，但是他只能在下级提供的范围内作决定。
国家能力，也就是指中央政府将自己的意志、目标转化成现实的能力。它基本包括四种：汲取财政的能力、宏观调控的能力、合法化的能力、强制能力。
中国是一个政党高度统一集中控制的国家，但是国家机器也不是铁板一块，经济决策权极其分散，中央政府控制地方政府的能力也很有限；地方政府控制行业的能力也极其有限。
这种有限的控制力就造成了各级政府、各个行业的自我利益、自我意识、自治权力的高度膨胀。这种高度膨胀加速了经济权力的分散化和多元化，势必成为今后发展的重要隐患。
优惠政策有着很大的含金量，它是以牺牲中央财政收入为代价的。在中央和地方讨价还价的谈判中，往往是地方政府得多失少。
政治体系是一个逐步完善的过程，不要指望在一夜间就能建立一个无懈可击的政治体系，解决体系内的所有问题。如果这样就患了政治幼稚病；但是如果过高估计它的难度，就是患了政治恐惧症。
调整中央政府与地方政府的关系，必须打破GDP考核的政绩观，树立对地方政府考核的科学和综合指标体系，将公共服务指标纳入到指标中去；必须重新界定中央和地方的财权和事权，使财权和事权相对称。
地方政府滥用权力，以公共利益之名过深介入商业性征地活动，谋取地方政府之私利，常常成为大量征地纠纷始终得不到解决、并演化成为暴力冲突事件的根源。法律中的一个小口子，假如符合政府利益，通常会被政府扯成大洞。在现实中，官员们对于“公共利益”的解释，远远超过宪法学者的想象。在官员眼里，征地就是公共利益，既然整个国家的工作以经济建设为中心，那经济建设就是最大的公共利益，而防碍“公共利益”的实现，政府就完全可以动用专政的力量来强迫实现。地方政府官员群体不少已经被经济建设为中心的“国家精神”所支配，而形成了不惜牺牲民众权利以发展经济的片面狭窄的施政观念。
在官员眼里，地方政府增加财政收入也是公共利益。农民的土地以低价被征用，政府再以另外的形式转手以高价将其转让给企业，政府从中获得一笔巨额财政收入，也是完全符合公共利益的。这种扭曲的公共利益观，导致一些地方政府公然蔑视农民的权利，肆无忌惮地压制农民维护自己权利的正常活动。而且由于地方司法机构也受到地方政府的严格控制，因此权利和利益遭到侵害的农民，无法通过正常渠道获得救助，他们只能走上漫漫上访路。
利用公共权力，贪婪地追求地方政府的利益，政府的这种做法当然不可能得到民众的认可；相反，在农民眼里，某些地方政府官员本身就是最大的、最贪婪的奸商，他们所追求的利益，其实没有任何公共性。对中央政府来说，这也完全是一种有害无益的私利。一些目光短浅的地方政府过深地介入土地经营活动，固然给当地政府带来好处，也增加了官员的政绩，但却导致了重大社会矛盾，侵蚀了整个中国共产党的执政基础，败坏了广大民众对党的整体印象，最终受到伤害的是政府进行统治的正当性。
中央政府应当通过制度变革，迫使地方政府官员追求真正的公共利益，那就是尊重民众的权利，在此基础上实现经济增长和社会发展。中央已经提出“以民为本”、“新三民主义”等科学发展观，但问题是如何约束地方政府不计后果的贪婪行为，缺乏相应的制度保障。这样的制度保障，只能是民主与法制。假如地方政府是对民众负责的，也就不会以GDP增长率为唯一政绩指标，政府官员也就不会肆无忌惮地强迫民众为了经济增长而做出牺牲。假如司法是独立而公正的，不受地方政府控制，也就能够有效约束地方政府的滥用权力行为。
地方上的问题看上去千头万绪，说穿了也就是两个问题，一个是帽子问题，一个是票子问题。
19。4 关于驻京办事处问题
在北京，到处可以看到各地的驻京办事处。事实上，“驻京办”的非常规运作模式使其在整个政府机关序列中的地位十分微妙和特殊，而由此衍生的问题也十分复杂。
“驻京办”的历史起源可以追随地早年的同乡会和会馆之类。当时的功能把外是沟通家乡与京师之间的联系，接待来京的地方官员以及进京赶考的家乡学子等等。而现在的“驻京办”在接待对象和服务功能方面都发生了巨大变化，其主要职责一是招商引资，跑部委、要项目、收集信息；二是接待地方来京办事的领导及其有关工作人员。“驻京办”已经成为地方政府和党委的驻京“大使馆”。
一般来讲，能办领导想得到的事，能让领导见到想见的人，是对“驻京办”主任的最低要求。因此，向有关领导以及上级主管部门进行攻关，便成为各“驻京办”的首要任务，与领导沟通感情也成为“驻京办”专门研究的一门学问。“事事以领导满意为宗旨，事事以招商引资为取舍，事事以项目服务为目标”是“驻京办”的工作箴言。
“驻京办”的工作就是要将礼物不露痕迹地送到领导的手中，对各部委司局负责人的喜好要了如指掌，再据此陪同他们打牌、喝酒、旅游、听戏、或者买字画、古玩。礼物不在贵，关键是要投其所好。
“驻京办”近年已经成为腐败犯罪的多发单位，其主要原因是管理与监督失控。名义上“驻京办”归国务院机关事务管理局负责管理，实际上用人权在地方政府手上，国务院机关事务管理局不过是一个宏观指导机构，对“驻京办”的日常工作无权干涉。而“驻京办”在日常工作中的“非常规”运作享有多种“豁免权”，当地政府大多睁一只眼闭一只眼。地方政府不在自身发展上下功夫，而是期望通过非正常渠道获得格外资源和指标；中央政府相关部门在分配相关资源或者进行行政审批的时候，缺乏公开、明确的标准和程序，掌握资源分配权或项目审批权的官员，享有极大的自由裁量权，给“驻京办”留下了公关活动的空间；在这个过程中，难免有时进入灰色地带，甚至触犯法律。
“驻京办”的职能异化形成腐败链条，某些“驻京办”名义上为本地发展谋求中央优惠政策和商业发展机遇，实际上其职能已经异化，为地方党政官员服务成为最主要的工作职责。而个别腐败的地方党政官员则利用“驻京办为自己谋求升官晋级和发财的机会，或者寻找政治靠山，一有风吹草动，立即互相串通，花钱买路。
“驻京办”充分显示了作为派出机构的弹性。其负责人是由当地政府任命的，其产业包括酒楼、宾馆、公司；其职能是使地方政务与中央政务对接，但常常会演变为跑项目、拉关系、搞接待的腐败性行为；其地位是政府外设常驻单位，事实上是三不管，别人管不着，地方没法管，北京管不了。
“驻京办”本身的透明度不高，基本把媒体采访排斥在外。由于缺乏了解而导致的媒体公关缺失，是最令驻京办痛苦的一笔损失。因为，做公关、拉关系，这些是他们最擅长的“公务”之一。
经常接待的是当地的领导，有人脉关系，在外面纪律也松，工资也比地方高；“驻京办”主任直接对当地领导负责，也来自于当地政府的任命。甚至一些企业想做政府公关，也迂回到北京引见，以便结识当地高层。随着当地领导班子的调整，其驻京办的负责人也会调整，一是要用自己信任的人，二是这个肥缺必须几年换一次，否则问题容易暴露出来。这也是官场潜规则。
“驻京办”容易翻船，因为它拥有太多的特权，驻京办的不透明性，使它拥有了不同于行政大体制的小体制，而这个小体制游离在大体制的规范之外。这些隐匿于首都各大街小巷的地方政府派出机构，不需要象其他政府部门一样将工作计划公之于众。他们在北京的唯一上级主管机关——国务院机关事务管理局也无权对他们的日常工作进行干预，只有他们自己清楚地知道在驻京办服务的人在北京的行踪、职责和工作目标。驻京办成了一种神秘而特殊的政府衙门。这无疑给他们的活动增加了很大的空间和弹性，而且这个弹性没有统一的标准。
“驻京办”是一个“场”，是由各种利益关系交织、延续形成的“场”。从行政的角度看，这种机构的存在方式形成了一个“自下而上、自上而下”的政治“通道”。有了这个“通道”，他们还能分享集中于北京的政治、经济资源。但这种非常规行政运作模式使其在这个国家的政府序列里，却充当了一个十分微妙的神秘角色。“驻京办”的工作程序中，有这样几个关键的显作用和潜规则。
乡情规则：思乡恋土是中国人固有的传统，利用这种乡情则是“驻京办”工作人员的“必修课”。
人际规则：有人把“驻京办”形容为“第二行政中心”，办事处主任则是这里的最高长官。他每天的任务就是发现新的“朋友”，然后又通过这些“朋友”介绍另一帮“朋友”，逐渐形成和扩张自己的势力交际圈。
服务规则：“事事以领导满意为宗旨，事事以招商引资为取舍，事事以项目服务为目标”是“驻京办”的工作箴言。但这种“事事以领导满意为宗旨”的办事方针，又使“驻京办”偏离了为公共服务的职业功能。
情报规则：“驻京办”还充当了秘而不宣的情报中心功能，地方官员想利用“驻京办”寻找政治靠山，谋求升官晋级、发财的机会，所以只要有风吹草动，立即相互串通，花钱买路。
产业规则：“驻京办”的存在形成了衣、食、住、行、玩等组成的产业链条。北京有一部分经济是通过政治资源驱动的，“驻京办”便是其中的一种体现形式。如果这些“驻京办”消失的话，肯定会对北京的经济带来消极的影响。
招商规则：除了争取中央相关部门的资金外，“驻京办”最重要的工作任务就是招商引资了。
洗钱规则：“驻京办”不仅仅限于行政机关，还有不少公司为了拓展业务，也在北京开办了不少驻京机构。这些机构为赌博等犯罪活动组织客源、清洗“黑钱”，构筑非法装甲流通渠道。
我们不能单纯地把“驻京办”定义为“腐败”的“摇篮”或者“温床”。在我们现实的大环境中，“腐败”行为无处不在，“驻京办”的职能异化，形成腐败链条的最大原因是，管理与监督失去控制。
“驻京办”与有关部委的“跑‘步’‘钱’进”的关系，简言之就是行贿与受贿的关系。在行贿与受贿这对矛盾当中，受贿一方永远都占据着主导地位，永远都是矛盾的主要方面，在权力远没退出市场的社会转型期，一些部门官员利用手中的权力，可以选择性地决定把项目、批文等稀有资源给“跑‘步’‘钱’进”力度大的地方。只要地方向中央“跑‘步’‘钱’进”的空间一天不缩小，地方官员上北京“考察工作”的冲动一天不竭制，“驻京办”官员腐败的故事就一天不会绝迹。
一场针对各级地方政府驻京办事处的整肃风暴正在酝酿中。驻京办事处面临整顿命运，因为两个原因：一是纪检审计部门确信，驻京办事处成为腐败高发区；二是在国家审计署的审计报告中，驻京办事处因为“跑部钱进”而被点名，其间自然有腐败情节，并扰乱了财政秩序。
因而，驻京办确实需要整顿。但是，仅仅依靠行政命令简单取缔，显然不能解决根本问题。因为，目前的中央——地方关系框架内，地方政府和企业具有设立驻京办的强烈冲动，即使行政取缔这些驻京办，它们也会以其他方式变相存在。
推动地方政府和企业设立驻京办的原因很简单：中央政府相关部门掌握着地方政府所需要的资源，也掌握着地方政府无法躲避的审批权。
巨大的、可以自由支配的财源，对地方政府有巨大吸引力。另一方面，这些转移支付资金的分配却带有相当大的任意性。目前一个十分奇怪的现象是，尽管中央财政转移支付规模相当庞大，却没有一部关于转移支付的权威性法律，各地应该得到多少中央转移支付，缺乏明确的核算办法，相关中央政府部门的官员则拥有相当大的自由裁量权。由此自然催生了“跑部钱进”现象。
经济体制改革出现了某种停滞，政府在某些方面强化了对经济的管制。尤其是近年来，面对地方政府推动下形成的投资热，中央政府大量使用行政、土地、环保等手段进行宏观调控，最为显著的是强化国家发改委审批项目的权力。在这种情况下，热衷投资的地方政府和企业自然也到北京为本地的投资项目进行公关，或者为那些被突然宣布为违规的投资项目进行疏通。
总之，各地政府和企业设立驻京办，乃是因为在北京、在那些权力部门，可以通过公关活动得到资源或许可。中央政府的资源配置权力过大是导致各级驻京办激增和腐败问题层出不穷的原因。仅仅对驻京办动刀并不能解决根本问题。至于地方政府官员在驻京办的腐败，不过是地方政府官员权力不受约束、地方财政制度不健全的情况下产生的一个附带后果。
“驻京办”变”蛀京办”
每年3月，是各地“驻京办”最繁忙的月份。因为“两会”召开，各地高官浩浩荡荡进京，“驻京办”人员忙于迎来送往。在此前后，他们还忙着给上级部门和横向关系户拜年送礼。
对前来京城的家乡官员或官员家属的迎来送往，是“驻京办”主任最耗时、最无奈的任务。那些官员或官员家属来到“驻京办”，如同当年皇上到了行宫，“驻京办”需要绞尽脑汁，提供全天候服务，管吃管住管玩，用公款支付所有开销，完全不受约束。
“驻京办”财源充足，并成了“美食中心”。北京人可以如数家珍：云南驻京办的云腾宾馆，山珍野味鲜美；贵州驻京办的贵州大厦，小吃绝对值；七省大院内的福建驻京办，佛跳墙最地道；山西驻京办的三晋宾馆，有最本色的山西面食；新疆驻京办的新疆饭店，大盘鸡、羊肉串、葡萄乾炖羊排，无不道地。
许多地方官员利用“驻京办”，为自己寻找发财晋级升官的捷径。为了在北京和中央发掘政治靠山，他们不惜花钱买路。“驻京办”除了为家乡官员找出路，还要为地方跑项目、拉经费，所谓”跑步钱进”。
一位“驻京办”的话具有代表性：“我的工作，就是将礼品不露痕迹地送到领导手中。所谓公关，就是对部委司局长领导人的喜好了若指掌，陪他们打牌、旅游、喝酒，或买字画、古玩。礼物太贵会给人家添麻烦，也不能太便宜，关键是投其所好。我的工作箴言是：事事以领导满意为宗旨，事事以招商引资为取舍，事事以专案服务为目标。”
地方政府还有另外一招：选择农村青年女子，作保姆培训，送到北京，再由“驻京办”送到中央和部委高官家中当保姆，联络感情，取得信任，打探消息。在关键时刻，这些保姆向这些高官倾诉家乡需要报批的专案，令高官为乡情而动心。
渐渐地，“驻京办”职能异化，变成“蛀京办”。“跑部钱进”，必然与腐败挂鈎。“驻京办”成为腐败高发区。各种大案要案“驻京办”往往脱不了干系。河北省国税局长李真案中，该省“驻京办”主任王福友因贪污被判无期徒刑；广西自治区主席成克杰案中，该区“驻京办”副主任李一洪因贿赂罪被查办；沈阳慕绥新、马向东案中，该市“驻京办”主任崔力因贪污索贿被惩处；大庆