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造成这种不确定性的根源在于政府职能转变的滞后。我国行政管理的底子是计划经济时代的职能配置，其最大的特点是条块分割、政企不分，按行业和部门分配社会资源。但是，市场经济要求统一标准，要求在市场这一大环境下优化资源配置，这就要打破部门壁垒和行业割据，也就必然要发生矛盾。
中央行政部门的矛盾早已有之，而近年来这类矛盾发生及公开暴光的频率则越来越高，已经因过去的边缘化，对社会经济生活一向不大的情形转变成为一个核心的、阻碍改革进程的障碍性大因素。
在最初阶段，各个部门政策均沿袭计划经济时代“信息隔绝、各管一段”的方式制定规则，将这些规则运用到今天社会开放、信息公开的经济社会管理中，就必然造成行业冲突，导致社会行政监管、市场监管中的混乱。
中央政令的矛盾到了基层，同地方保护结合起来，加剧了管理混乱。当前中央各部门政令普遍存在的另一种问题是标准不完备、法令不健全，这就为地方提供了一个很宽的取舍空间，地方认为有好处就执行，认为没好处就不执行，一定程度上就把行业保护和地方保护嫁接起来了。
随着上述矛盾的激化，部门即诉诸媒体，表现成公开性的冲突。从出发点上说，部门将矛盾公开出来，是为了借助媒体和社会的力量强化自己的权力，试图“先下手为强”，形成对自己有利的形势。
而矛盾的公开于问题的解决是否有用？公开的矛盾越大，爆发的次数越多，为解决问题提供的机会也越多。市场的发展不等人，现实将逼迫部门之间相互协商，以后政府的政令就要建立在相互协商、信息充分沟通的基础之上，从统一大市场的角度出发统一政令，思考自己的行政方式和服务方式。
国家行政部门的矛盾公开是好事情，好现象，这首先说明我们国家机关走上了权力谈判的阶段；其次部门之间的矛盾暴露出来，让全社会知道发生了什么事情，也是推行政务公开、建立透明政府的一部分，是社会进步的表现；问题暴露出来也有助于我们去思考如何解决和克服。
但是，政府部门领导的言论容易给公众发出这样一个信号：政府部门自身不和谐，不统一，会影响政府的权威。因此从长远看，暴露出来的问题一定要从速解决，并尽量纳入法制化轨道。长期持续的冲突，会助长政府部门游离于法制之外、政府之外解决问题的不良风气。
归根结底，中央政府部门矛盾的不断公开，实际上是向政府、向社会提出了这样一个问题：怎么样才能使我们的政府部门从过去的条块分割、行业分割、部门割据中摆脱出来，真正变成统一政令、工作透明、良性互动的政府体系。
第二十一章 组织与个人
据《明史》记载，孙丕扬出任吏部尚书（相当于现在的中央组织部部长，位于中央六部尚书之首，明朝在名义上没有宰相，六部尚书之首就相当于天下最大的官了），他是个廉洁清正的人。他的职责是协助皇帝选拔德才兼备的官员，但他创造了“掣签法”，把皇帝交给自己的选拔德才兼备的官员的重大职责转交给了一堆竹签。官员们不论贤愚清贪，一律靠手气抽签安排。
为什么会出现这样的情况呢？按照管理学的原则，不同的职位对人员的素质有不同的要求，要根据不同的职务要求选择人才。因为孙丕扬谁都不怕，惟独怕太监。
太监名义上没有孙丕扬的官大，但在实际情形早上，皇帝批阅的奏章，比如孙丕扬的奏章，首先要由内阁大学士（皇帝的秘书）看一遍，替皇帝草拟一个处理意见，用小纸条贴在奏章的前面，这叫“拟票”（类似于现在官场上的“拟同意”之类）。拟过票的奏章送到皇帝手上，皇帝便参考大学士的意见口授旨意，秉笔太监持红笔记录，这叫“批红”。无论名义上如何规定，呈送奏章的人，总不如阅读奏章并提出处理建议的人权力大；提建议的拟票人，总不如拿着红笔写批示的人权力大——特别是在皇帝又懒又好糊弄的条件下。于是，就在这个并不违背常识和情理的过程中，行政权力的重心就悄然转移了。
洪武十三年废除宰相制度以后，天下事就由各部尚书处理，大学士当顾问，皇帝作决定。这时的大学士很少能参与决策；到了宣德年间，大学士因为有太子老师的资格，威望隆盛，地位和作用已经在六部尚书的地位之上了，内阁权力也从此超过了六部。到了嘉靖中期，其地位已经赫然为真宰相了。但内阁的拟票权不得不取决于内监的批红权，于是宰相权实际就到了宦官手里。不知不觉中，朝廷决策、官员进退，都把持在宦官之手了。
嘉靖年间一位宦官说，以前首辅进朝，宦官要向他鞠躬；后来只平眼望着，再后来首辅要与宦官拱拱手才进去。这套体现在鞠躬拱手上的礼节变迁，实际上显示了明朝行政权力的变迁。名义上权力在皇帝手上，但是皇帝不能干，不肯干，这时候在没有合法的代理制度如宰相制度的条件下，行政大权就悄悄落到了皇帝的私人顾问和随从手里了。 这是潜在的规矩，却是真正管用的规矩，不懂这个规矩的人将在官场上碰得头破血流。
明朝出现了一个灰色的权势集团，一个在典章制度中找不到的权势集团。这个集团有能力让正式制度的维护者给他们让路。双方较量的结果，就是孙丕扬带头放弃自己手中安排干部的权力，放弃肥缺的分配权，同时也放弃了灰色权势集团的肥缺索取权，任何人都不能凭自己的标准安排干部，一切由竹签和当事人的手气决定。
据《魏书》记载，崔亮出任吏部尚书的时候，发明了论资排辈的制度。论资排辈制度和抽签制度一样，都是舍弃了选贤任能功能的官员选择制度，都是蒙上眼睛碰运气的肥缺分配制度。这两种制度还可以配合使用：首先要够资格、够年头，然后才轮得上你抽签。
崔亮的办法是用来安抚是上上下下的压力集团的，是被迫的让步。我们看到，孙丕扬和崔亮两位吏部尚书相隔一千多年，但是选官规则的形成法则相同，形成的情势相近，形成的结果也自然差不多。
我们已经看到了三个层次的选拔官员的方式：表层是理论上冠冕堂皇的“选贤任能”，中层是论资排辈制度和抽签，底层是权势集团的私下请托，或者叫走后门。
古代有一种在吏部走后门的规矩，名字叫“飞过海”。就是因为吏员考满后要依次选去，不知要等上多少年；就用钱买通官吏，挖选在别人前面，使其能很快当官。“飞过海”不过是激烈竞争的生存竞争的一种手段；民间的生存压力就是这样转化为官场内部的“请托制”的运行动力。
请托盛行，意味着谁有路子谁当官。这又大体相当于谁有银子谁当官，谁会巴结谁当官。谁有银子谁当官，再推进一步，银子多恐怕也是灰色收入多，贪赃枉法的嫌疑大。这就意味着溜须拍马高手和贪赃枉法的嫌疑犯最有可能当官。这就意味着贪污准备最充分、贪污压力最大的人最有可能当官。
论资排辈制度和抽签本身堪称极其高明的流线型设计。如果要发明一种在官场中阻力最小、压力最轻、各方面都能接受的肥缺分配办法，恐怕那就是资排辈和抽签了。资格和辈分是硬指标，不容易产生争议，这就能够持久。人人都会老的，谁都不会觉得这个办法对自己不公平，这就容易接受。已经老的人关系多，经验丰富，常常还是年轻人的师长师兄，年轻人很难公开反对他们，这就让反对者难以成势。在相同资格和辈分的条件下抽签，这是把前程交给天意和命运安排，而天意和命运也是人人尊重，根本就无法反对的。另外，一旦开始了论资排辈，再要废除就不太容易了，代价会很高，因为耐心等待多年的编织了坚实的关系网的人们会群起而攻之。
孙丕扬创建的“掣签法”，虽然不能辩才任官，关键是制止了放任营私的弊端。
论资排辈和抽签法可以算作灰色规则，位于白色的正式规则和黑色的潜规则之间。这条灰色规则能够大体通行，已经很不容易了。
论资排辈是官场多年来改之不掉的沉疴，也是官场用人机制僵化的症结所在。讲究等级制度亦是官场不成文的规则，对上级机关是见官大一级，使得机关级别越高，优越感越强。加上工作环境等因素，形成了机关干部向上走难，向下走容易；向下走提拔，向上走降级使用的惯例。
明朝的以阁臣代行相职的制度，来源于开国之君为了巩固政权而做出的苦心设计，目的是使皇权不被分割，也不致为旁人取代。这种皇帝个人高度集权的制度在有明一代贯彻始终。从理论上讲，皇帝的大权不应旁落，但这种理论并不总是能和实际相一致。
一般人往往以为明代的宦官不过是宫中的普通贱役，干预政治只是由于后期皇帝的昏庸造成的反常现象，这是一种误解。从创业之君洪武皇帝开始，就让宦官参预政治，经常派遣他们作为自己的代表到外国诏谕其国王，派遣宦官到国内各地考察税收的事情也屡见不鲜。中叶以后，宦官作为皇帝的私人秘书已经是不可避免的趋势。对官员呈送的奏章，都由“秉笔太监”仔细阅读。
宦官与文官永远隔绝，其任免决定于皇帝一个人的意志，他们也只对皇帝负责。
吏部把候补人员的名单全部开列，一个官员除了不得出任原籍的地方官或其父子兄弟的上下级以外，他将要出任什么官职，决定的因素不是他的道德或者才智，而是出于与事实无关的一根竹签。
在中共政体中，省委组织部长的地位很特殊，一般他是省委常委，按规定，他受同级党委或上级党委的监督。但一般来说，省委书记与组织部长的关系都很铁，这种监督往往是乏力的；至于处在同级党委领导下的纪委，更没有办法监督他；而作为上级部门的中组部，在实际工作中往往监督不了那么多省级官员。这样就形成了组织部长权力监督真空的局面。
由于缺乏监督机制，省委组织部长一旦丧失自律，就有可能使拍马、送礼、拉关系等现象蔓延，甚至在转制时期把国有资产当成私人礼物送人，个别组织部长就成为政体中“官员批发商”，网织乡党。其结果是在干部的任用提拔上不是优胜劣汰，而是优汰劣胜的反常现象——不同流合污者下，善于钻营者上。
组织部长出问题危害无穷，他凭着自己的关系网去选拔干部，这些干部最后都成了利益共同体，所以往往一查一大片。而组织部长出问题，这不仅是他个人的问题，更是体制的问题。我们的党委既是权力的决策、执行部门，又是权力的监督部门。没有监督的权力结构必然走向腐败，这是被多国经验证明的。如果连选官的官都腐败了，其所选的官员的廉政生态令人生疑。
“公推公选”看起来是机制创新，实质上是换汤不换药，还是组织部门牵头在搞，在干部的推荐和选拔上具有相当大的影响力。按现行宪法和法律规定，行政首长的选举应该是人大的权力；但在普遍的实际操作中，人大很难否决上级党委推荐的候选人。
近年来推行的票决制，运用不好，仍然是一种上级对下级的任命制，只不过这种权力从常委扩大到党委委员。官员任命一般是上级党委“内定”好了的，甚至连差额选举都不存在。
新中国成立初期，组织部门并没有显示出它的重要性和特殊性，因为当时选拔干部更多 的是依据领导对于下属的判断，不是组织部门的考察。但是到了今天，干部队伍的构成发生了很大的变化，对于干部的考核、任命越来越制度化，于是组织部门在审查、考核、任用官员上的作用就越来越明显。这其中，又以省、市、县三级组织部门的重要性为最，而组织部长在其中扮演着一个举足轻重的角色，加之目前流行的对于一把手越来越顺从的风气，组织部长的公正与否很大程度上决定了整个组织部门的运转。
在党委统管全局的情况下，考察、选拔干部的重任自然更多地落到了组织部门的头上。问题的关键在于，考察干部能否真实地反映实际、代表民意，如果组织部门在考察干部时存在腐败，一些通过这个渠道选拔上来的官员也就值得怀疑。如果选官出了问题，他选出来的官会怎样？问题的严重性可想而知。
在一般情况下，我们容易认为组织部长的职能仅仅限于官员的提名、考察和推荐，而不具有最终决定权，但实际上组织部长在干部选拔的各个环节上都有很大的权力。比如“官员提名”这个环节，由于中国缺少官员自由竞争的氛围，提名往往就决定了最终的入围。在这个环节上，组织部掌握了许多别人不可能了解的信息，所以提名那一位官员有很大的主观性，组织部长可能从这个环节牟取利益。
又如最后的“决定环节”，虽然中国官员由常委讨论产生，但，组织部提供的信息是常委讨论的基础，对讨论结果有很大的影响。同时，组织部长往往兼任常委，在常委讨论过程中，由于组织部长了解情况，他的投票有很重的分量，其他人都可能受到影响。可以说，常委会讨论虽然具有最终决定权，但实质上的权力相当程度都集中在组织部长和分管组织的书记手中。
中国官员任命的典型特征是上级任命制，组织部在任命制中的权力特别大。在一般情况下，组织部不仅负责官员的筛选、考察和提名，它还可以用一些非正常方式着重突出某些官员，为他们争取更多的支持。当权力起到巨大的资源配置作用，而组织部又对官员选拔有自由裁量权，不可避免地会出现腐败。
目前，干部的选拔任命受领导意志影响很明显，组织部长、分管组织工作的书记在官员任命上有很大的权力，但从程序上看，却是由通过常委讨论和人大投票产生的，责任由大多数人承担，组织部享有了权力，却由别人承担责任，这是促成腐败的源头。
从表面看，官员的选拔程序是没有问题的，副厅级官员在组织部提名之后，提交省委常委会讨论通过。但是常委讨论的基础就是组织部提供的考核材料，同时组织部长又兼任省委常委，所以组织部长在官员的任命上起非常关键的作用。
组织部长是一个十分重要的角色，其重要程度甚至超过了普通的副书记和副市长，因为他的嘴巴一张开，全是秘密，因此组织部长一般都不说话。
组织部长说起来是个炙手可热的人物，手里操着各级官员的生杀大权，实际上是个受气的差事。“人事人事，不是人干的事”。
组织部看起来是个“实权”部门，实际上在干部使用上并不能起多大作用。有这样一个有趣的现象：越是外面看起来有权的部门，越是吸引人们的眼光，越是人们眼光盯着的地方，就有越多的人插手，越多的人想从那里分得一份权力。所以，越是看起来有权的部门，最后弄得最没有权。看起来有权的没有权，是最得罪人的。因为人们认为你能办的事情没有办成，不骂你才怪呢！
根据学者研究，一个干部提拔的“满足感”一般可以维持三年左右，过了这个时间，又开始了谋求提拔晋升的新一轮燥动。
讲真话、讲原则是组织部长的政治品质和职业道德。因为在现行这种选人用人机制下，在党委决定之前，只有组织部长说得上话，而能说话的时候不说话，别人又说不上，就是失职。组织部长的失职，会使真正的人才得不到使用，会使坏人或者庸人掌权。更严重的是，用什么人表明我们提倡什么，反对什么。说假话，不干实事的人如果得到重用，就等于鼓励干部去说假话、不干实事。跑官要官的有一个成功了，那么大家都会去跑、去要。
干部好坏在于别人一张嘴。同一个人，要找你十条优点不难，要找你十条缺点也不难。你谦虚吗？可以说你没魄力。你有魄力吗？可以说你武断。你表达能力强吗？可以说你只唱高调不干事情。你有理论吗？可以说你脱离实际。你敢于批评人吗？可以说你同下级搞不好关系，不能团结同志。你聪明吗？可以在前面加个“小”字。用你有一千条理由，不用你也有一千条理由。
现在组织识人用人的鉴别力有问题。这不是哪一个人的鉴别力问题，而是选官机制的作用。官场一些封建文化在官员的选拔、晋升上还起着作用，诱使那些官欲熏心的人去适应这种文化。有人通过这个渠道成功，启发了更多的人照此办理，于是就在干部选拔任用工作中，形成了一条与正常渠道相背离的暗道。
按照目前的党�