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《中国历代行政区划的变迁》
作者： 周振鹤【完结】
编辑委员会
主编：任继愈
副 主 编：汤一介焦树安张明华
编委：（按姓名汉语拼音音序排列）
戴念祖郭齐家葛剑雄
焦树安金宜久卢海燕
欧阳中石庞朴戚志芬
任继愈沈心天汤一介
王世民王兆春吴良镛
严汝娴张国风张明华
赵靖赵匡华郑殿华
周强朱光暄
常务编委：任继愈焦树安张明华
张国风郑殿华
编者献辞
中国是世界文明古国之一。古代世界曾经辉煌灿烂的文明国家，多数没有能够继续维持下去，有的中断了，有的随着文化重心的转移而转移到另外的地区。唯有中国这个国家，既古老又年轻。从原始社会到形成国家，有文字可考的历史有五千年以上。中国和中国文化屹立于世界之林，一脉相承，历久而弥新。
中国文化是个发展的、历史的范畴，具有包容性与持久性：除了时代差异外，尚有着地域与民族的差异性。它是在连绵几千年中，以华夏民族为主体的中华民族各地域文化（包括中原文化、齐鲁文化、荆楚文化、巴蜀文化、吴越文化、岭南文化、闽台文化等）和各民族文化（包括壮、满、蒙、回、藏等中国56个民族的文化）长期地、不断地交流、渗透、竞争和融合的结果。从这个意义上说，中国文化的发展是具体的、历史的，又是多地域、多民族、多层次的立体网络。中国文化是起源于上古贯穿到现在，在黄河、长江及其周围地域形成并延续至今的中华民族共同的文化、共同的社会心理与习俗的结晶。
继承中国文化遗产，并不是对中国古代文化毫无选择地一概接受，而是要继承其优良传统，摒弃其封建糟粕。
今天中国正处在向现代化迈进的新时期。了解过去的优秀文化，正是为创造未来的新文化。这对于提高民族自尊心，增强民族凝聚力，有着极为重要的意义。青少年是国家的未来，民族的希望，对他们进行传统文化的教育，既是当务之急，又是长远的目标。要让中学生和具有中等文化程度的读者掌握中国文化史的基本知识，了解中国文化辉煌的历史，继承、发扬优良传统，为建设具有中国特色的社会主义新文化打下基础，这是一件宏伟的事业，也是我们编辑这部丛书的宗旨。
对文化层次较高的成年读者以至专家来说，个人的专业知识总归有限，本丛书对于成年人也不失为一种高品位的、可信赖的文化知识读物。
本丛书的前身有110个专题，涉及历史文化的各个方面，由商务印书馆、中共中央党校出版社、天津教育出版社、山东教育出版社联合出版。现由编委会对类目重新加以调整，确定了考古、史地、思想、文化、教育、科技、军事、经济、文艺、体育十个门类，共100个专题，由商务印书馆独家出版。每个专题也由原先的五万多字扩大为八万字左右，内容更为丰富，叙述较前详备。希望这套丛书能多角度、多层次地反映中国文化的主流与特点，读者能够从中认识中国文化的基本面貌、了解中华民族的精神所系，这就是编者的最大愿望。
对于本丛书的批评及建议，我们将十分欢迎，力求使之趋于完善。
中国文化史知识丛书编辑委员会
一九九六年四月
出版说明
百册本《中国文化史知识丛书》，是由著名学者任继愈教授主编，国内百余名专家学者参加，由我国著名出版机构商务印书馆出版的面向青少年和一般读者的大型文化普及丛书。被共青团中央启动的“新世纪读书计划”列为第一批推荐书目。这套丛书，是在1991年版的基础上修订完成的。
1991版曾荣获当年中国图书奖一等奖。台湾、香港商务印书馆和日本、韩国的出版机构相继选译和出版了这套丛书，丛书的英文选译本也随后面市。
新版由原先每本5万字增加为8万字。合并了一些内容近似的图书，同时增加了一些选题，对古代难辨字还注了音，并补充了有关学科的最新研究成果。成为一套内容丰富、文字规范、装帧精美、可读性强的真正的图书精品。
丛书编委会及作者队伍强大，名家云集，他们中有著名学者，有北京大学的校长，有商务印书馆的老总，几乎都是著名大学和研究机构的学者，可以说，这套丛书，是名附其实的大专家给普读者写小书。他们认真严谨的写作态度，保证了丛书的科学性，文字表述方面做到了深入浅出，通俗易懂。
丛书是一个较为完备的关于中国古代文化的知识体系。可大致分为10个专题，分别是思想、文化、教育、科技、考古、史地、军事、经济、文艺、体育。从多角度、多层面勾勒出中华民族五千年来历史文化发展的轨迹，反映了中国文化的基本面貌和中华民族精神。特别值得一提的是，丛书加强了对中国古代科学技术成说的介绍，文理兼备，显示出编者整体上把握传统历史文化的独特视角，是一套中国传统文化知识的百科丛书。同时也是一套增长知识、陶冶情趣，进行爱国主义教育的好书。
内容简介：
行政区划得当与否，与国家的巩固、民族的团结以及经济文化的发展有着密切的关系。因此政区必须适时地进行调整改革，以适应社会不断进步的需要。本书分析了中国历代行政区划的变迁。本书内容丰富，分析透彻，具有很强的可读性。
作者简介：
周振鹤，1941年生，厦门人。历史学博士、复旦大学历史地理研究所教授、博士生导师、《历史地理》集刊主编。著有《西汉政区地理》、《方言与中国文化》（合著）、《中国历史文化区域研究》、《中国地方行政制度史》、《逸言殊语》、《上海历史地图集》（主编）。有论文集《周振鹤选集》、《学腊一十九》，随笔集《中人白话》等。
目录
引言
第一章 从分土而治到分民而治——行政区划的由来
第一节 楔子
第二节 行政区划的由来
第二章 两度回光返照——郡县制的“封建”变形
第一节 汉代封建制的施行和纠偏
第二节 西晋封建的失误
第三章 两千年三循环——行政区划层级的增减
第一节 行政区划的层级与管理幅度
第二节 郡县二级制向州郡县三级制的转化
第三节 州县二级制向道（路）州县三级制的转化
第四节 省路府州县多级制向省县二级制的简化
第五节 本章小结
第四章 量地制邑度地居民——行政区划幅员的伸缩
第一节 政区幅员的尺度
第二节 “百里之县”的相对稳定
第三节 “千里之郡”的缩小倾向
第四节 “万里之州”的起伏变化
第五节 政区幅员变化的特点
第五章 犬牙相入还是山川形便——行政区域划界的原则
第一节 政区边界的概念
第二节 山川形便原则的运用
第三节 犬牙相入原则的萌芽与发展
第四节 犬牙相入原则的极端化
第六章 赤畿望紧上中下——行政区划的等第变化
第一节 县级政区的等第
第二节 统县政区和高层政区的分等
第三节 政区分等的意义和作用
第七章 都尉、都护府和都司卫所——军管型的特殊政区
第一节 两汉魏晋的都尉
第二节 汉唐的都护府
第三节 北魏的镇戍
第四节 明代的都司卫所
第五节 唐代的羁縻府州与明代的羁縻都卫
第六节 军事因素对行政区划的影响
结语
辅文图片
引言
除非疆域特别狭小，任何一个国家都要根据行政管理的需要，将领土划分成有层次的区域，这一过程叫作行政区划，这些区域称为行政区域，行政区划和行政区域也可通用，简称为行政区或政区。
政区由国家立法所创置或撤废，具有可变性的特点，因此叙述政区的实况必定要和一定的时期或年代相联系。截至1995年底，中国一共设有31个省级政区，334个地级政区和2143个县级政区①。
政区还有承继性、延续性的特点，中国政区的现状是历史上长期发展演变的结果。例如省的创置自元代以来已有700年，而某些政区的边界至今已经沿用千年之久，更有许多县的名称和治所甚至长达2000年没有变化。政区的长期稳定对于封建社会的长期延续，对于文化的地域差异都产生了深刻的影响。为了理解这种影响，我们必须了解历史政区的演变过程。
行政区划得当与否，与国家的巩固、民族的团结以及经济文化的发展有着密切的关系。因此政区必须适时地进行调整改革，以适应社会不断进步的需要。鉴往知来，为了认识现在，规划未来，我们必须分析历史政区的演变规律。
——————
注释：
①地、县级政区不包括台湾省。
第一章 从分土而治到分民而治——行政区划的由来
第一节 楔子
公元前221年的某一天，刚刚统一天下的秦王嬴政在首都咸阳召开了一次具有深远历史意义的御前会议。会上的议程有两项：第一项是议帝号，第二项是定制度。
嬴政本来只是秦国的国君，现在六国灭，四海一，秦王已经成为天下的最高统治者，称号自然也要升级。嬴政认为自己功过三皇，德盖五帝，于是自定称号为“始皇帝”，群臣齐呼万岁，这第一项议程并没费什么周折。这一年也就自然从秦王政二十六年变成秦始皇二十六年了。
第二项议程却引起了一场大辩论。丞相王绾为首的一些人主张恢复西周的封建制度，但李斯坚决反对，认为那样做日后又会引起天下大乱，只有采用郡县制，才能保证国家安宁。秦始皇态度明确地站在李斯这一边，于是决定不立尺土之封，“分天下以为三十六郡”（《史记·秦始皇本纪》），在全国范围内建立起严密完善的以郡统县的行政区划体系。
这次御前会议在中国历史上是一座极为重要的里程碑。皇帝称号的采用表明皇权专制主义的成立，郡县制的抉择标志中央集权制国家的出现，这次会议等于宣告中国从此成为皇权专制的中央集权制国家。所谓皇权专制，指的是在中枢权力中，皇帝和以丞相为代表的群臣的一种分权形式。在这种形式中，皇权基本上不受任何制约。秦代以后，皇权专制越来越强化，从汉到宋是皇权压倒相权的时代，明代以后则皇帝合国家元首与政府首脑为一，皇权专制达到了登峰造极的地步。
所谓中央集权制指的是中央政府和地方政府的一种分权形式。中央政府将全国领土划分为不同层级的行政管理区域，在各个区划内设置地方政府，并分配或授予地方政府以一定的行政、军事、财政、司法等权力。秦代以后的2000年，中央集权程度也一步一步走向强化。虽然其间几度受到挫折，出现地方极端分权现象，因而造成分裂割据的局面，但接踵而来的新的统一王朝执行的则是更加高度的中央集权。行政区划本来是地方政府的施政区域，到了宋代以后，已转变为中央官员的施政分区，中央集权制至此也达到顶峰。因此元代以后，分裂局面已不再出现。
虽然秦代二世而亡，秦始皇在表面上未能实现其建立万世一系的统一大帝国的梦想，但由他所确立的皇权专制的中央集权制国家却一直延续下来，由他所推行的以郡县制为表现形式的行政区划体系也为历代所遵奉。
从秦到清，行政区划的形态有过纷纭繁复的变化，这些变化不但是中央集权与地方分权互为消长的表征，也是经济开发程度的标志和文化地域差异的体现，有时甚至是军事行动的结果。政区所有变化自然都是人为的，但同时又摆脱不了地理环境的制约。
行政区划不但有可变性的一面，还有稳定性的一面。任何朝代的行政区划都是由前朝承袭而来再加以改造，而不可能有凭空的创造。承袭的部分叫“沿”，改造的部分叫“革”，所以过去研究历史上行政区划变迁的学问属于沿革地理的范畴。
在我国，行政区划的重要性是很早就被认识到的。列于十三经之中的《周礼》，在每一篇的开头都有这么几句话：“惟王建国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极。”这是说周天子在封邦建国的时候，先要确定地理位置，再划定国与野的区域，最后进行分设官职的工作，以完成管理百姓的措施。
《周礼》又称《周官》，是战国时（或认为是西汉）人的著述，但伪托为周武王之弟周公的作品，因此成为儒家的经典。“体国经野”一语后来也就被当成划分行政区域一事的雅称。很显然，只有先设置行政区划，才能派遣地方官员，也就是说，体国经野是设官分职的前提，所以《史记·秦始皇本纪》记载：“二十六年，分天下以为三十六郡，郡设守、尉、监。”
战国时候，人们已经认识到体国经野的重要。秦汉大一统帝国成立以后，中央政府更把划分行政区域当作一件头等大事。因此，历代正史大都设有《地理志》（或《郡国志》、《州郡志》）专篇，以为该朝代行政区划的实录。唐代以后，又有许多全国地理总志和方志的编纂。专门论述典章制度的一些著作也有《州郡典》、《地理略》、《方舆考》一类的篇章，使我们今天有大量的文献资料可以利用，以探究行政区划变迁的真实面貌。
第二节 行政区划的由来
中国的文化传统渊源很深，一切事物推其原始都要说得十分久远，传说在黄帝时代，就有划分政区的行动了。因此，班固的《汉书·地理志》一开头就说：“昔在黄帝，作舟车以济不通，旁行天下，方制万里，画野分州，得百里之国万区。”
黄帝自来被看成是华夏民族的老祖宗，自然许多事物的发明权都要归功于他，一切典章制度也须由他首创。然而黄帝大约只是原始社会部落联盟的领袖，处于血缘关系的氏族社会中，自然不可能制定反映地缘关系的行政区划。相反倒是后人划分政区的实际行动成为有关黄帝画野分州传说的基础。秦县的大小正是以“大率方百里”为准，所以才有黄帝“得百里之国万区”的传说产生。
《地理志》接着说：“尧遭洪水，怀山襄陵，天下分绝，为十二州，使禹治水，水土既平，更制九州①，列五服，任土作贡。”如果说黄帝只是传说中的人物，画野分州的事不大可靠，一般人也许都会同意。但是对于大禹更制九州，却使许多人深信不疑。尤其是名列十三经之中的《尚书》有《禹贡》一篇文字，详细地描述了九州的范围，五服的区划，自然容易使人信服。因此古今许多方志，在叙述本地区的历史沿革时，都要追溯到大禹时代的九州。其实《禹贡》也是战国时人的伪托，九州说不过是当时流行的一种乌托邦式的设想，除了《禹贡》九州外，上述《周礼》，还有《尔雅》、《吕氏春秋》也都有各自的九州系统。
不但大禹时代不可能有九州产生，就在国家出现之后，也没有立即产生行政区划。夏商两代文献不足考，对其国家体制可暂且勿论。就是从西周的政治制度来看，也还没有行政区划的痕迹。为了统治广阔的被征服地区，周初所实行的政治制度是封建制，封建就是封邦建国，其实质是周天子将王畿以外的天下土地分给诸侯建国，诸侯再把国都以外的地域分封给卿大夫，卿大夫还可以进一步往下分封自己的子弟和家臣。《左传》称这种制度是“天子建国，诸侯立家”。于是在西周的版图之中就形成天下—国—家三个基本的地域层次，这就是《大学》里“齐家治国平天下”的地理背景。
封建诸侯时，要举行隆重的授土授民仪式，所以一旦建国之后，此土此民即与天子无涉。受封诸侯的相应义务只是纳贡、朝觐和助征伐而已。因此，宋代的大文学家欧阳修说：“自三代以上莫不分土而治也。”（《新五代史·职方考》）以周初的政治形势而言，天子不能直接统治所有被征服的地区，只能采取分土而治的政策，以保持“天下共主”的地位。这是形势使然。所以当后代人谬赞封建制如何优越时，唐代柳宗元精辟地指出：“封建非圣人意，势也。”（《封建论》）
由于天子、诸侯，大夫同为有土之君，因此天下、国、家都具有相对独立的地位，周代实际上是一个全面分权的社会，不存在任何形式的行政区划。这一时期的地域差异，只存在于国与野之间。国就是城，城外为郊，郊外为野。国中之人是统治者，称为“国人”；住在郊外的人称为“野人”，是被统治者。国与野的区别并不是行政区划的不同，而是城邦内外，因人而异的制度上的差别。
所谓行政区划，是与中央集权制的国家相联系的。只有国君将自己所直接掌握的领土进行分层次的区划，采用集权的统治方式，派遣定期撤换的官员，这样的区划才属行政区划的范畴。行政区划的实质就是分民而不分土。《诗经》里所歌颂的“溥天之下，莫非王土”（《小雅·北山》）的景象�