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个州的幅员只有汉郡的1/3。时人常称唐代的州为“十万户州”，其实这与千里之郡一样只是象征性的称呼。据天宝元年（公元742年）户口最盛时候的记录，七万户以上的州仅得36个；只占当时总州数的1/9。甚至五万户以上的州也占不到1/5，大部分州都在两三万户以下，足见唐州之小。
不但如此，在削减州的幅员的同时，唐朝政府还配合以削夺刺史权力的措施。这些措施最重要的有两项：一是军民分治，刺史不像汉代郡太守那样掌有军权①；二是州县属员都要由中央吏部考察任命，不能由州刺史和县令自行招聘、辞退。宋代中央集权更加强化，州的地域更加缩小，有将近1/10的州只辖一县之地，完全不可能发生割据一方的现象，但地方政府也就因此缺乏御侮缉乱的能力，形成权轻易撼的弊病。
元代统县政区有路、府、州三级，路、府两级的幅员比宋代州的幅员为大，但元代州的幅员却是不可遏止地向下滑坡。319个州当中，就有158个州没有属县，除了官员级别较高以外，这些州实际上等同于县。但从总的平均数来看，元代统县政区的幅员比宋代略有起色。
明代则是突变时期，主要的统县政区——府的幅员已超过三国时期郡国的平均幅员。如以今山东地区为例，在明代只设6个府，而在其前的宋代竟分布有20个州（或府、军），即使在其后的清代也分置了12个府和直隶州。又如今广东地区，在明代只设八府和一直隶州，而在元代却分置18个路、州。可见明代在这一带的统县政区平均幅员比元代扩大了一倍。
清代高层政区和统县政区幅员都比明代有所缩小，尤其因为直隶州数量比明代多得多，所以统县政区的平均幅员比明代小了许多，但仍比唐代州的幅员要大。
明代扩大统县政区幅员的做法，可以说是接受了宋代积弱的教训。既然地方上的军队、财政都已收归中央，则适当地扩大府一级官员的行政事务管理范围，对于地方上的绥靖治安能力自有一定的好处。明代能维持长达277年的统一王朝的统治，与统县政区相对较强的缉乱能力不无关系。秦代以来统一王朝延续时间比明代长的只有唐代（290年），但唐代后期存在藩镇割据现象，已算不得真正统一的王朝了。
统县政区的幅员就是该级政区长官的权力范围，这个范围的大小直接与地方分权的大小相关。尤其在实行二级制或虚三级制的朝代，中央政府更不希望统县政区的幅员过大，所以从秦到宋，政区幅员逐渐小了下去。在实行三级制的时期，发生割据的危险仍在于高层政区，对统县政区幅员大小的考虑，就着重于行政管理效率，而不是分权轻重的问题，这就是元明清三代的路府一级政区允许有较大幅员的缘故。
（2）确定郡级政区幅员的其他因素
郡级政区幅员的适当尺度是多少，郡为什么要逐渐划小，这样一些问题在自上而下的官方正式文献中没有留下任何记载。但是东晋人常璩〔qu渠〕所著的《华阳国志》却保留了一份极其可贵的由下而上要求分郡的奏疏，从中我们可以看到除去中央政府的政治目的以外的，其他种种划小郡境的原因。
东汉后期桓帝永兴二年（公元154年）的时候，巴郡太守但望给朝廷上疏，要求将巴郡一分为二，他陈述了必须分郡的理由，并提出了具体的分郡方案。虽然当时的执政者因循守旧，不同意实行分郡，但由于分郡的必要性一直存在，东汉王朝终于在38年后采纳了这一建议，但方案改为一分为三。但望的奏疏陈词恳切，理由充足，这里特将其要求分郡的原因作一解析。
分郡的根本理由是郡境过大，户口太多以及产业兴盛。该奏疏开头说：“谨按《巴郡图经》：境界南北四千，东西五千，周万余里。属县十四，盐铁五官，各有丞史。户四十六万四千七百八十，口百八十七万五千五百三十五。”秦代巴郡居今四川东部，境域辽阔，至西汉中期才分出西南角置犍为郡，其后300年间郡境未曾变动，而户数和口数从西汉末年至此时已分别增加两倍和一倍半，属县增加三个，并且各县经济发达，盐铁五官俱全。为了行政管理的方便，这样的大郡自然应该划小。
由于郡境太大，“土界遐远”，“远县去郡千二百至千五百里。乡亭去县，或三四百，或及千里”，因此治理十分困难。“令尉不能穷诘奸凶，时有贼发，督邮追案，十日乃到，贼已远逃，踪迹绝灭。”而且老百姓当差服役路途太远，负担很重，吏员履职省亲“往还数千（里）”，很不方便。下级官吏如果“冤枉弱民”，则“欲赴诉郡官，每惮还往”。同时，上级官员巡视属县也受影响，“太守行桑农，不到四县。刺史行部，不到十县”。公文往来，旷日持久，“闭囚须报，或有弹劾，动便历年”。总之一句话，由于地域过大，行政管理极为不便，为了治政有效，因此要求分巴郡为二。
由但望的奏疏可以看出，一个郡的境域不可过大，尤其在人口增多，经济发达以后更须适当划小。与巴郡为邻的蜀郡，在西汉时就已一分为三（一度一分为五）。巴郡山地居多，经济远较蜀郡落后，所以郡境长期不变。但300年后，分郡条件已经成熟，所以才有但望此疏的出现。这种由下而上自发的分郡要求并不多见，因为对太守而言，郡越大，权力圈越大，正是求之不得的事。因此这份奏疏正是当地士民、豪强强烈愿望的反映。
大量郡级政区地域划小的具体情况我们虽不得而知，但除中央政府的集权目的以外，如上述分巴郡疏所列举的种种理由肯定也是部分存在的。
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注释：
①稀罕的郡虽设都尉以典兵，但主要军权仍在太守手里。东汉则连郡都尉也省去，郡太守掌握军事全权。
第四节 “万里之州”的起伏变化
这里的“万里之州”是用来比喻历史上所有形式的高层政区。高层政区指的是不直接统县的政区，在魏晋南北朝是州，在唐为道（方镇），在宋为路，在元明清为省。由于这级政区幅员最大，如果政区长官又兼有财政、军政大权，形成唐代藩镇那种“又有其土地，又有其人民，又有其财赋，又有其甲兵”的状况，则分裂割据局面必然出现。因此这级政区是皇帝极不愿意设，又往往不得不设的政区。这级政区的有无、幅员的大小和界线的划定，就成为历代最高统治者最重视最关心的问题。就幅员而言，无论是州，是道，是路，是省，全都经历了由大变小的过程。
（1）州的幅员和数目
州本来是水中高地的意思。战国时人借用大禹治水的传说，将天下划为九州，写成《尚书·禹贡》这篇我国最早的区域地理著作。后来《周礼·职方》、《尔雅·释地》、《吕氏春秋·有始览》也都提出各自的九州区划。但这些区划都只是纸上谈兵而已，直到汉武帝时才真正把州当成监察区的名称。当时分全国为13刺史部和一个司隶校尉部，内中有11个刺史部以州为通名，如冀州刺史部（今河北西南大部、河南东北角）、豫州刺史部（今河南东南部、安徽淮北）等等，所以俗称13州。州名来自《尚书·禹贡》和《周礼·职方》，因这两篇都是儒家的经典。两篇著作的州名大部分相同而略有出入，正好提供了11个州名，其中《禹贡》有两个州，即雍州和梁州分别被改成凉州（今甘肃、青海东部，宁夏、陕西、内蒙古相邻地区）和益州（今四川大部、陕西南部、云南、贵州）。
汉武帝时候的13州地域十分广阔，在北方略当今半省一省之地，在南方略当今两三省、三四省之地。这样的幅员被东汉大致继承下来，到汉末成为正式的行政区划。
三国时期，州的幅员和数目没有实质性的变化。只有一点特别，魏、吴两国都设荆、扬二州（长江中下游及南岭以北地），但是魏之荆、扬二州只具象征性意义，仅占原州地域一小部分而已。直到西晋统一前后，州的数目逐渐增加到19州，幅员开始明显地缩小。尤其是西北的凉州，东北的幽州（今河北北部、辽宁西部及辽东半岛、朝鲜北部），西南的益州，岭南的交州（今广东、广西、越南北部中部）都因地域过于辽阔而被分成两州或三州。西晋末年，幅员最大的荆、扬二州也分置出湘、江二州，形成各州幅员比较均衡的21州的局面。
三国时人称州为“万里之州”，虽是以辖郡数目为说①，但当时州的地域也确有地广万里者，如南方的荆、扬、益、交四州。西晋州幅员已大为缩减，东晋十六国以至南北朝以后，州的数目大幅度增加，幅员急剧减小，产生这种情况的原因很复杂，如因人而设州，又有因侨置（为南迁的流民设置政区）需要而置州，还有就是为了巩固中央集权而使州处于割治无常的状态。如《宋书·何尚之传》载：“荆扬二州，户口半天下，江左以来，扬州根本，委荆以阃外。至是并分（指两州各割一部分地置郢州），欲以削臣下之权，而荆、扬并因此虚耗。尚之建言复合二州，上不许。”不许的原因就是以巩固皇权为要务，而荆、扬二州经济是否受影响，倒在其次。
南北朝后期，州的数目膨胀到二三百之多，州的幅员就只有数百里见方的狭小范围了。历代高层政区的变迁以州最为剧烈，所以到隋代就只好下降为统县政区，至元代，则更降至县级政区的水平了。
（2）道的幅员和数目
州下降为统县政区后，新的地理区划又出现了。唐代的道代替州的地位，逐步变成为新的高层政区。唐太宗贞观元年（公元627年）分全国为10道，是纯粹以地理区划的面目出现的，但其中实际上已暗含有监察区的影子。
汉唐疆域相仿，西汉置14部，而唐初只分10道，道的幅员远比汉的州部为大。在北方，唐河南道之大可包容汉代之豫、兖、青、徐诸州，河北道也能涵盖冀、幽二州。在南方，江南道则比荆州或扬州都要广袤。唐玄宗将10道析分为15道，成为正式的监察区。
京畿道和都畿道的幅员很小，只有五六个府州的范围，是为着首都和陪都的特殊需要而设置的。真正因为地域广大而分道的只有江南与山南两道。南北朝以来南方经济已经相当发达。唐天宝元年的统计数字表明，南北户口之比已达4：5。所以江南道三分，而山南道两分，以适应监察事务繁重的需要（图10）。
图10 唐代15道图
唐代后期，道又称方镇，变成州以上的一级行政区，其数目在四五十之间波动，每道辖三四州或十来州不等，大致与秦郡幅员有些相似。换句话说，小的方镇只相当于今天的十几县地，大的方镇则相当一省之地，如福建道、江南西道、岭南东道恰等于今天的福建省、江西省和未分海南省以前的广东省。元和时期的47方镇可以作为唐后期道（方镇）的代表。
（3）路的幅员与数目
接受唐王朝与藩镇偕亡的教训，唐后期的方镇（道）没有为宋代所直接继承。而是另外设计了一套概念全新的路制作为新的高层行政区划。宋代路的幅员比唐前期道的幅员要小。以转运使路而言，宋初分为13路，后来逐步增为15路、18路、23路、24路以至北宋灭亡前昙花一现的26路。
18路是宋代维持最久的路制，元丰23路则是较有代表性的路制，《元丰九域志》一书即依据这23路编成。24路是将首都开封府独立为京畿路。26路则是加上北宋末年，在辽亡之后取得燕云十六州，改造为燕山府路和云中府路而成，两路旋得旋失，与北宋俱亡于金。
18路幅员除陕西路稍大（与今陕西省比）、西川路和峡路稍小（与今四川省比）以外，其余各路都与今天省的幅员相近。其中福建路与福建省完全一致；京东路与山东省差别很小；广南东路相当广东省，但缺雷州半岛；广南西路略当广西省、海南省和雷州半岛之和。元丰23路的幅员则一般比今天的省小。
女真人灭了北宋以后，在北部中国建立了金朝。金朝继承了北宋的路制，但是路的幅员则小得多，原来的一路有的被分为两三路。因此，北宋元丰时期北方的9路变成金大定年间的13路。
偏安南方的南宋王朝也把个别路的幅员缩小，如两浙路和利州路都被分成东、西两路。南宋时期的总路数在十六七之间，比北宋时期的南方多出两三路。还必须指出一点，金和南宋的路已与北宋性质不同，分别以总管府（相当于安抚司）和安抚司代替转运司，成为一路的主要统治机构。
（4）省的幅员与数目
蒙元帝国建立以后，将宋金的路降为统县政区，而在路以上建置起幅员空前辽阔的中书省和行中书省，作为新的高层政区。元帝国版图本来就极其广袤，行省的数目又少，因此其幅员之恢宏为任何朝代所不及。
元初除中书省直辖地域外，全境只分六个行中书省。其中陕西四川行省一度囊括今陕西、四川、甘肃、宁夏及内蒙古西部的广大地域，幅员之大可以想见，但就面积而言，比起中书省来还是小巫见大巫。中书省所直辖范围自山陕间黄河一线以东，淮河以北直至北海（今北冰洋）的一片广阔的土地。
元代的省幅员如此之大，显出其作用主要不在行政管理，而在军事殖民。由于蒙古民族用军事征服的方式合并了几大政权，为了防止被征服民族的反抗，不得不把中枢权力分散于各处，建立起镇抚作用的军政区域。然而中枢权力又不能过于分散，因此行省的数目不能多，幅员相对也就要大。省的幅员过大还有一个重要原因，即民族习性和地理环境所致。对于在天苍苍、野茫茫的广阔草原上驰骋游牧的骑马民族来说，成千上万里的远征似乎都是等闲之举，行省幅员划得十分辽阔也就不足为奇了。
随着统治的不断深入，行政管理事务的繁杂，大而无当的行省逐渐得到改造，缩小其幅员，改变其性质，以成为真正的行政区划。元代中期遂形成一中书省和十行中书省的体制。
但是11省的幅员仍是太大，从下辖的统县政区数目来看，平均每省约辖30个单位，如果除去地广人稀的岭北行省（只辖一路）和辽阳行省不计，其余九省平均辖有35个统县政区，管理幅度显然过大。因此在每个行省底下又设有若干个道，作为监察区，以辅助行政管理事务，开了在行政区底下设置监察区的先例。
由于行省幅员过广，管理幅度过大，处理地方政务很不灵活，因此在元末地方多事，农民军蜂起的情况下，又纷纷从行省之中析置出许多分省。这种情况恰与历代相反，过去在地方多事之秋往往是建立大政区，而不是划小政区。元末分省的出现证明，幅员过大的行省是不利于中央集权统治的，因而明代就对这点进行了适当的改革。
除了大而无当以外，元代行省还有另一个毛病，就是各省之间幅员悬殊过大，从地域上来看已是如此。如元初福建行省与今福建省相当，而陕西四川行省一度却括有陕、甘、川、宁四省及内蒙古西部之地。若就各省所辖行政单位和户口而言，则更是“偏枯”：如辽阳行省名义上的面积几乎有半个欧洲那样大，但其户口不过等于南方行省中的一个上等路而已。当时人就对这种极不平衡的状态表示忧虑，以为行省之间“偏枯如此，难为永制”。
这种现象是各地区之间经济发展极度不平衡所致。北方草原、沙漠、森林地带，人民从事游牧采集狩猎的生产方式，地广人稀；中原和南方是劳动密集型的农耕地区，人口密集。只要各地区一律建立行省，则无法避免“偏枯”现象，所以岭北行省只辖一路，完全失去建省的意义。后来的清代同样是以少数民族统治多数民族，也建立起一个幅员辽阔的大帝国，但采用的政区建制就有所改变，在汉族为主地区建立18省，而在少数民族地区建立特殊的边区制度，克服了元代行省之间极端悬殊的状态。
元代历时不长，就为明王朝所取代。行中书省被改称为布政使司，但习惯上仍称为省。明代的省幅员比元代小得多，在相当于元代九省的疆域中，划分成15省，即两京13布政使司。元代的一些行省被一分为二或三，如中书省被分为京师及山东、山西三省，江浙行省析置为浙江、福建两省。又有一些行省各割一部分地成立新省，如割湖广、云南、四川各一部分而置贵州省。
明代各省之间幅员比较均衡，但南北二京都划得比较大。尤其南京是以明初首都应天府和朱元璋的老家凤阳府为中心划出，包括今江苏、安徽全部和浙江北部在内，领有16府和四直隶州之地。后来因浙江相形之下幅员太小，才把嘉兴、湖州两府割隶浙江。除两京外，幅员较大的省还有陕西、湖广等省，于是到了清朝，又有一些省的幅员再度被缩小。
清朝兴起以后，几乎全盘继承明代原有的整套行政区划体制，仅只在层级上稍有简化，在幅员方面稍有缩减而已。历史上的改朝换代，几乎都�