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地赠与了在河流地区开垦土地的157
资本的秘密
居民。
国会议员们逐渐接纳关于财产所有权的不合法协定。1820 年，国会通过《 土地销售法案》 ，规定土地新的最低价为每英亩1 。 25 美元，并要求以现金完成所有交易。这项新的法案还规定所有土地必须公开销售。在“因这项法案而起的讨论中，又引人了无数条有益于实际定居者的修正案”＠。来自伊利诺伊州的参议员尼南？ 爱德华（Ninan Edward ） “详述了联邦对不合法居民的政策：居氏们在联邦政府的引导下非法定居；政府在执行反对‘闯人者’的法律时采取了克制态度；非法定居不属于‘应当受到阻止的错误行为’；若干优先权法案已经为他人带来好处，政府还想把优先权用于土地的实际定居者。”＠尽管国会在整个19 世纪20 年代一直反对源于不合法社会部门的权利，政治家们还是在逐步地、不经意地帮助少量居民获得了合法地位。1799 一1830 年，国会通过了33 项特别优先权法案。尽管到1816 年时，土地的总量刚超过21 。 1 万英亩，特别的优先权法案已经为国会通过普遍的优先权法案打下了基础。
19 世纪30 年代，各地区在国会里就关税、西进运动和奴隶制延伸进人西部各州展开了激烈的辩论。西部各州和不合法居民开始展示他们不断增长的政治力量。至1830 年，新加人美国的11 个州里有7 个位于西部，它们在华盛顿的代表完全支持有利于不合法居民的政策。为了赢得这些不断壮大的有影响力的集团的支持，东北部各州和东南部各州互相竞争，来证明他们曾支持过西部地区。④ 18 肠年，公共土地委员会“把不合法居民所遭受的痛苦归因于他们自己的轻率；1828 年，还是这个委员会却发表了相反的观点。在提交给众议院158
第五章美国历史上遗漏的经验教训
的一份报告中，这个委员会提出证据说，不合法居民为公共利益提供了有价值的服务，他们理应得到补偿”＠。在报告的字里行间，一度令人担心的不合法居民现在变成了“借助于进取精神和勤奋，为自己和家庭在蛮荒地区建起家园的勇士，他们有权得到酬劳。不合法居民为公共土地的销售提供了便利，使人们竞相争取得到土地；要不是他们使土地增值，土地很可能一文不值，根本无人会买”⑩ 。
在杰克逊时代（Jackonion Peri 司）； “随着参加选举和担当公职的财产资格限制最终消失和公立学校的普及，也由于国家不再对欠款者实行监禁并施行人性化的刑法典，再加上人们普遍对法官和律师充满敌意― 许多美国人认为法官和律师是工业界新兴力量的代言人― 人们越发地同情不合法居民的权利。”＠处于这场变革中心地位的政治家、不合法居民和许多其他公民开始对国家的土地政策及其在造成地区冲突方面所起的作用表示质疑。“南部各州赞成奴隶制，反对保护性关税；而北部各州却希望实行保护性关税，反对奴隶制。西部各州认为公共土地属于土地所在的州，而东部各州则声称土地属于国家。由于对奴隶制、土地和关税、各州的权利和各州是否有权退出联邦等问题认识上的差距的影响”，国会议员们制定了全国性的法案，为移民们提供了一个使其能轻易地融人法律制度的机制。＠
1830 年，来自西部和南部的国会议员联合起来，通过了一份普遍的优先权法案，应用于“1829 年时占有公共土地并在上面耕作的每一位居民”＠。法律规定，每位居民可以以每英亩1 。 25 美元的价格申请购买160 英亩土地，其中包括他原先占有的土地。购买土地的款项必须在土地交付公开拍卖前1 59
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结清，并严格禁止转让或出售优先权。这一法案只是不合法居民的局部胜利，它仅应用于那些在该法案颁布时非法占有土地的居民，而且一年后就期满失效了。更糟糕的是，联邦国有土地管理局把法律解释成仅适用于那些已经测量过的土地，这就阻止了几千名不合法居民获得优先权。“例如，在伊利诺伊州和阿肯色州，当优先权法案于1831 年到期失效时，测量地图和结果还没有送达土地管理局，使几千名不合法居民无法获得土地的所有权。”@
如同大多数之后的土地法案一样，国会无意间鼓励了对1830 年（优先权法案》 条款的滥用。例如1830 年《 优先权法案》 第二部分规定，如果两个移民都对同一块土地作出过改进，两个人可以把这块土地平分― 称之为“暂授地”― 这时两人都有权申请得到额外的80 英亩土地。投机商看到有机可乘，很快开始筹划利用“暂授地”为自己谋利。“在密西西比州和路易斯安那州，富有的种植园主雇佣个别移民在同一块土地上定居，然后购买他们对这块土地和暂授地的优先权… … 有时，为了获得暂授地，佃户、甚至奴隶都被雇来在土地上定居。”@
国会还分别在1832 年、1835 年和1840 年重新执行1830 年的普遍优先权法案。每次重新执行时，国会都尽量承认一直到社会最底层的不合法居民的权利，同时努力制止滥用优先权原则的行为。例如，1832 年《 优先权法案》 把不合法居民必须购买160 英亩土地的最低限额降到4O 英亩。（1835 年优先权法案》 宣布优先权暂授地为非法。从那时起，如果两个移民都对同一块土地提出权利要求，他们就只能把所有权平分。而且，国会在通过这些优先权法案的时候，对居民们的许160
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多轻率行为熟视无睹― 最明显的行为是那些被每一份优先权法案都明令禁止的“非法”权利申请俱乐部（和它们的各种保护性措施）。
1838 年，有谣言传到国会，称：“土地出售时的公开拍卖制度出现了问题，想购买土地的人根据协定组织起来，把大块土地的销售价压到最低，然后把每人预先确定的部分交给个人。”⑩ 为了避免向不合法居民摊牌所造成的风险，联邦政府不仅不理会权利要求协会的主宰地位，而且对它们的存在视而不见。为了回答国会希望得到有关“由公共土地的人侵者组成的协会”的情况，财政部长的代表詹姆斯？ 惠特科姆仃～。Whit ？ b ）发表声明说：“不知道有这种情况的存在。”。此外，国会还在18 咒年批准了另一份有明确时间限制的优先权法案，公开允许出售或分配优先权。尽管国会没在文件中说明这样做的原因，但这种做法表明，立法机关正准备把权利要求协会已经在公共土地上建立起来的各利权利和协定合法化。
到1841 年的时候，优先权原则已经牢固地确立下来，国会还通过了一项全面的优先权法案。重要的是，1841 年《 优先权法案》 不仅影响了现有的不合法居民，还涵盖了“此后所有在公共土地上定居的人”。。“1841 年法案中惟一值得一提的限制就是，‘在定居前要先对土地进行测量’这一条款不适用于1853 年时加利福尼亚的公共土地，也不适用于其他各州另外10 年间的公共土地。”@
1862 年，美国国会通过了著名的《 宅地法》 。根据一位研究美国土地发展情况的历史学家所说，《 宅地法》 “代表了拥护自由的土地分配政策的人的最后胜利，因为它使移民只要同161
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意在土地上定居和发展就可以免费获得160 英亩土地’吻。这个法案限制了人口数量超过21 名的家庭和组织，并限制那些有可能变成一个家庭的公民。作为交换，有可能变成农场所有权人的移民必须交纳一笔手续费和登记费，并发誓他会在这块土地上生活和耕种。经过连续居住5 年后，就会发给他所有权凭证。如果“农场所有权人需要早日得到凭证用于抵押，或者想卖掉财产，他有权依法保留优先权并将地买回”＠。
撇开《 宅地法》 在历史上的名声不谈，它事实上代表了美国在把不合法的所有权协定正规化的转变中一个虎头蛇尾的结局。尽管“根据任何标准，出现接近40 万座农场、把几百万英亩的土地交给农业家庭，都是一个伟大的成功… … 但从法案的预期目标来讲，这只是一个有限的胜利’，⑩ 。事实上，1862 一1890 年，“美国的人口增加了3 200 万，但大约只有200 万人居住在根据《 宅地法》 申请成立的372 649 座农场上。”⑩
然而，《 宅地法》 可以被看做是把不合法的协定纳人法律的过程中一个重要的里程碑。正规法律最终接纳了移民们的许多不合法协定，并将其合法化― 这成了美国大多数人的准则，而不是什么例外情况。因此，“《 宅地法》 在分配土地方面的有限成功是因为，（到19 世纪70 年代时）还有许多其他途径可以获得公共土地的（正规的）所有权凭证。”。《 宅地法》 标志着少数有产阶级的法律与大量的人口迁移和开放的、可持续的社会所需要的新秩序之间一场漫长的、精疲力竭的、痛苦的斗争的结束。
没有一个国会议员能否定边疆几千个社区里的不合法现l62
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象的影响。在共和国的早期时候，法律制度试图适应新的定居情况；到19 世纪末，正是这些定居者的不合法所有权协定决定了发展的步伐。一位国会议员悲痛地说：“旧的土地制度基本上被打破了… … 我们只能把优先权交给非法移民。我们不是在为他们制定法律，而是在他们向落基山脉或者太平洋方向寻求发展时，跟在他们的身后弥补法律的不足。”＠最终，这场角逐证明，正规的法律制度是和市场经济联系在一起的；如果它不接纳大多数关于资产的不合法权利、无法使资产可以互换或者无法使资产的所有人对一个更大的市场负起责任，就无法有效地发挥作用。
．采矿法
在加利福尼亚发现黄金之后，矿工们遇上了一个别的边疆地区都没有出现的法律情况。例如，加利福尼亚“有很多政府赠与墨西哥人的土地，差不多占总面积的9 ％ ，而剩下的大多数是沙漠、山脉，或者人迹罕至之地”⑩ 。尽管如此，矿工们“看不到篱笆，看不到土地测量员”，也看不到法律，但他们拥有“美国土地政策长久以来的两个基本传统― 优先权和土地占有者对土地增值部分的所有权”＠。
“在淘金热时代的加利福尼亚以及在接下来的矿业投机时期的其他西部各州，大部分矿区都由联邦政府所有。”＠不过，问题是，联邦政府还没有研究制定出一套关于采矿权的基本法律。早在1785 年，《 西北法案》 规定，政府可以“保留三分之一的金、银、锡和铜矿资源，用于出售或将来根据国会的指示进行分配”。。在接下来的65 年里，国会相继通过了保留盐泉和盐沼、出租矿山的立法，还把优先权授予了伊利诺伊、阿肯色、威斯康星和密政根的矿工组织。⑩ 然而，这样的立法163
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通常只限于当地，应用范围有限。此外，国会还在1841 年《 优先权法案》 中清楚地排除了“矿山”。把这些法案加起来也并没有为一个统一的矿业法律体制提供出基础或原则，这就使所有的矿工都变成了“加利福尼亚公共矿区上的非法人侵者，政府因此决定不执行这个法案”＠。
这样，黄金之后，
黑
矿条例成了当地的法律。自从1849 年发现尼亚“就出现了800 多个分离的、非正式‘司
法’管辖权限，每个管辖权限都有自己的章程”⑩ 。诉讼入‘’因此可以在采矿权、水源权之类的纠纷上引用风俗习惯作为证据。科罗拉多和其他各州加以效仿，对矿区的传统表示尊重，； ＠。历史学家查尔斯？ 霍华德？ 希恩（CharlesHo 二rd Shinn ）指出：“外部力量没有把镇长、理事会和地方治安官强加给矿区。在许多地方，矿区是继各州出现很久以后才出现的政治组织单位；相邻矿区的代表经常会面协商关于边界或当地政府的事宜，并在山坡或河岸上召开露天大会，向各自的选民进行报告。’； @
大多数政治家的态度和他们早期对不合法居民的反感态度不同，他们对矿工表示支持。1861 年，加利福尼亚高等法院法官鲍德温（Baldwin ）在戈尔（C 谕e ）起诉麦克布莱耶（ McBreyer ）一案中，对矿工们的不合法协定的合法性评论说：“普遍的情况是，不管是在公共会议上，还是在事后得到通知的时候，矿工们一致拥护地方性法律；这些法律被认为是该地区的行为准则― 除非其中包含有欺骗的成分或者其他与法律抵触的条款。”@
政治家们容易接受矿工的一个原因在于，采矿条例的原则、立法思路和制定程序通常和现行法律没有太大的差别。164 。
第五章美国历史上遗漏的经验教训
例如，“当矿工依照采矿业的原则和习惯提出权利要求、并实际控制着部分有明确界限的申请标的物的时候，他就对整个标的物拥有所有权。这看上去差不多就是对法律上‘非法占有’条款的应用。”＠一位代表矿工的律师就矿工们的“法律”与正式财产所有权法相似并进一步简化的情况进行了探讨：
根据矿工们的法律，发现矿山的人就是他自己的执行官，使他可以占有土地，为他自己颁发所有权凭证、划定疆界，并宣布自己为所有权人… … 公告书代表了书面申请，标定疆界是为了方便土地测量，采矿法相当于对矿工权利的承认，在当地官员处的记录相当于给土地进行了登记。惟一的负责部门就是代表矿工的公共会议，它所制定的法律是不可变更的。＠
结果，在19 世纪50 年代，国会“非常不愿意采取行动去控制西部的矿产资源，也许是由于矿区的自治结构符合当时的政治观点，或者是由于国家当时被奴隶制间题、南部各州退出联邦的威胁搞得不可开交”＠。“最重要的是，国会没采取行动，这就使加利福尼亚的矿工和矿区条例的准则“增加了可靠性，但并不是官方的认可。”@
然而，到了19 世纪60 年代，地方冲突、对资金的需求、投资者对加利福尼亚、内华达和科罗拉多的关注，迫使国会把矿工们的几千种“法律”纳人一个统一的制度。在这一过程中，投资者对土地所有权凭证的关注发挥了显著的作用。一位当代评论家指出：〃 （由于缺乏一套官方的采矿法律），投资者不165
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愿花钱去挖掘代价昂贵的坑道、安装机械、建造房屋或证明矿脉，因为根据矿工们的法律，矿脉可以根据它的富矿程度无限地细分成小块。”＠由于内战，联邦政府开始认真地考虑规范在联邦土地上采矿的方法。＠根据矿业历史学家约翰？ 莱西所说，来自西部的国会议员的担心是，“矿工们呼吁保障所有权凭证的安全，并要求得到以合理的价格购买矿区的权利。’； @ 1866 年，国会通过第一份采矿法案，宣布正式开放全国的矿区，让美国公民开采。法律清清楚楚地指出的，开采矿产要根据不抵触美国法律的“地方风俗习惯或者若干个矿区的矿工们的规定”进行。正如一位历史学家指出的，第一份采矿法案的重要之处在于，“法案的内容直接来自于1852 年12 月20 日加利福尼亚内华达州格拉斯瓦利矿区和1860 年3 月4 日内华达州斯托里县戈尔德曼顿矿区的采矿条例。”＠在通过这项法案的时候，国会是这样评价美国的不合法协定的传统的：
基本上，人们尽最大能力创造的这个制度，在最大程度上表明了美国人民建立帝国和秩序的特殊天分，应该保留下来并予以肯定。它的伟大之处之一在于，它体现了民众主权观念，让我们不是破坏、而是为这个制度盖上了国家权力和无可置疑的权威的标记。＠
新的联邦采矿法案是美国法律制度上一个非凡的突破：美国明明白白地承认了诞生于官方法律之外的社会契约的合法性。1866 年的采矿法的确融合了定居者通过优先权和定166
第五章美国厉史上遗漏的经验教切I
居权利申请所获得的一些原则和权利。例如，法律把专利权延伸到任何为权利申请标的物付出了1 000 美元的劳动和使其得以增值的人或组织身上，并适用于测量和未测量过的土地。这一趋势很明显：法律已经清清楚楚地承认，它需要鼓励和保护资产上的附加价值。＠
因此，“联邦政府基本上暂时同意了矿区的风俗和实际情况，违反矿区规定的行为被视作违反联邦法律”④ 。尚称不上完善的1866 年《 采矿法案》 “变成了矿工们的基本法”⑩ 。一位当代评论员对法律把不合法权利纳人正规的法律制度的重要性进行了评价：“整个斗争的结果就是，使矿工们得到了所有的矿产和一些有益他们身心健康的、关于掌握矿产和工作情况的条例。这些条例并不违反现行的采矿法，而只会使整个法律制度获得统一和一致性。”⑩
1872 年5 月10 日，国会通过了普遍的采矿法案，奠定了今天的美国采矿法的�