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京，改组北京巡警机构，或立内外城巡警厅。这年底，为配合立宪运动，巡警部改为民政部，统率京师内外城巡警厅。与此同时，在不少省份还设置巡警道，以推行警察制度。
打茶围
京师巡警部成立之后，即首先在北京施行了“公娼制”，巡警部发给妓院营业执照，准其公开营业，并按期抽收妓捐。《清稗类钞》载：“警署立，又实行保卫，各妓衣服丽都，彻夜来往。老妓见之，咸谓别有天地，非复人间也。”就全国而言，公娼制是随着民政部所辖各省巡警道的设置，逐渐推行于各省的。于是，从光绪末年至宣统年间，除了早有花名的北京、上海、南京、宁波、厦门、广州、天津、重庆、汉口、福州等口岸城市外，又出现了诸如济宁、开封、长沙、昆明、兰州、沈阳、张家口等众多娼妓盛行的内陆城镇。
妓女按月缴纳妓捐者为公娼，而不交妓捐的妓女则是私娼。公娼同古代的官妓有以下几点区别：1、公娼的法律地位与良民平等，官府并不强制她们为娼；2、公娼必须公开挂牌营业，照章纳税；3、公娼并非官府直接经营，而纯属妓院老板和领家私人经营；4、公娼要接受性病检查。比如，北京就专门成立了妓女检治所，地点在宣武区骡马市大街东口路北。该所对前门外以西一二三等和莲花河、四圣庙、黄花苑三等下处的在册妓女制定了分批、分期检查制度，对染病轻微者，规定按时服药；对病重者，则发给妓院一张禁留客的通知，由妓院贴在妓女室内门后墙壁上，告诉嫖客不要到那里去“住局”或“开铺”。但妓院老板通过行贿送礼，检治所可以免发禁止留客的通知。可见在娼妓制度合法存在的社会里，检治所不过是个摆设。随着娼妓业的发展和花柳病的急剧扩散，江湖外科医生应运而起，在许多大城市和小城镇，“花柳专科”、“专治杨梅恶毒”的招牌触目皆是。报纸上也连篇累牍地登载治疗性病的广告。
申江胜景
公娼公开挂牌，照章纳税成为“合法”妓女，其领牌照税，名曰“花捐”。“花捐”名目繁多，主要有：
（1）牌照费。每一妓女须领一张，牌照每年更换一次。
（2）局徽。即出局陪客饮酒作乐的许可证。
（3）宿徽。即陪客住宿的许可证。
（4）筵席捐。此项捐税向嫖客征收。
（5）销号手续费。妓女从良或停业，须销号，要纳一定数量的手续费。
民国4年据《汉口警察捐一览表》记载，收取妓女的各种捐税合计银洋55500元，占该表所列24项捐税的第二位，成为地方财政的重要来源。
中国私营娼妓制度的发展衍变“公娼制”的兴起与普及（4）
月份牌上的妓女
“公娼制”在清朝被推翻后，依然被“民国”保留了下来。民国六年（1917）奉天省警察厅颁布的《管理妓馆营业规则》可见一斑：
第一条 凡开设妓馆者，由执事人取具妥实铺保或同业之五家保结，书明姓名年龄籍贯地段门牌号数房屋间数娼妓等次人数妓馆字号，其院内家人雇工搭住之妓女姓名年龄籍贯，并四寸相片，先期呈请本厅核准注册，发给执照后方准开市。
第二条 凡妓馆中家人雇工人有新添或他去者，均须报告本厅或由该执事人就近报告该管分署转报。
第三条 妓女有新添或他去者，于二日内持照到本厅行政科填销册籍。
第四条 妓馆欲歇业或他徙及换掌班时，应将该执照缴销或更换。
第五条 凡开妓馆者不得在本厅指定地段之外，如指定地段实无空房可于该处附近或其他僻静之区，禀请本厅派员查验无妨始准暂时开设，至指定地段出有空房饬令迁移时，应即迁居以符定章。
第六条 妓院门口须悬挂木牌书明班名等次，夜间以镜灯代之。
第七条 领取执照后当即赴本厅收捐处照章纳捐，以后由初一日至初四日为上捐之定期，不得越限或漏捐。
第八条 妓馆开盘摆酒开弦出堂留客须有一定价额，并将价额开明分贴各房，俾游客知悉。不得额外多索。
第九条 妓女年未满十六岁者不准留客，并不准招致良家妇女或窝藏来历不明之妇女。
第十条 妓馆不得聚赌打牌及陷匿不法之人，如有浪掷金钱形迹可疑者，应秘密查明报告该管分署。
第十一条 凡妓馆如遇醉汉无赖及恃势骚扰者，当即禀告该管分署查办，不得呼集众人雇工自行抗拒或纷争。
第十二条 妓馆虽许作乐唱戏，但上午未及八钟下午已过十一点不得作乐歌唱，妨害邻家之安眠。
第十三条 妓女不愿为娼或欲从良时，领家不得故反本人之意强为拦阻，平时不得有凌虐等情。
第十四条 妓女所居各房须开相当之窗户疏通空气，院内及便所当勒令雇工洒扫清洁，不得堆积秽物妨碍卫生。
第十五条 妓女有病时当即延医诊治殷勤扶持，如系传染病当即送医院调治以免传染。
第十六条 各妓女须于院内招待外客，不得冶容艳妆徘徊道路或坐立门外牵拉游客。
第十七条 妓女不准乱扣客人衣服及强摄钱财或破坏隐匿其重要物件，万不得强留游客。
第十八条 妓女非实受领家虐待不得捏造虚词诬控或串通客人潜行逃匿。
第十九条 违犯本规则者照违警罚法分别处罚。
第二十条 本规则自公布日施行。
（《奉天全省警察报告书》）
1928年国民政府定都南京以后，“公娼制”逐渐趋于完善，在全国各地具有相当规模。
民国名妓像
中国私营娼妓制度的发展衍变民国时代娼妓的畸形繁荣
五民国时代娼妓的畸形繁荣
娼妓众多，是民国社会特殊的一幕，也是民国社会病态的体现。1917年，英国社会学家甘博尔（S。D。Gamble）曾对世界八大城市的公娼人数与城市总人口的比率作过调查，其结果是世界八大城市中，公娼人数与城市总人口的比例以中国的上海、北京为最高。
民国时的广告画
30年代初，金仲华在《妇女问题的各方面》中说：“目前我国都市中娼妓的众多，是无可讳言的事实。在实行禁娼的地方，私娼特别多；在开放娼禁的地方，公私娼一样众多；而除去公私娼外，还有种种变相卖淫和以卖淫为副业的妇女，统计起来也可以成为一个很大的数目。”1935年，罗琼在《娼妓在中国》一文中也论述道：“即使在业女工，往往因工资减少，不得不把卖淫当做副业。都市中间是这样，农村中间也因连年灾荒，农妇数量大增，单就上海一埠已有公私娼妓10万左右。南京私娼也有3000余人；北平因为迁都关系，妓女一度冷落，但至今尚有2000余人；汉口一市亦有1435人。”
据《申报年鉴》、《近代中国娼妓史料》等所载资料推算，自1948年至1949年5月，分布在全国的妓院约近万家，其中上海800余家，天津500余家，沈阳144家，长春60余家，保定26家，张家口32家，西安375家，厦门46家。在一些大城市，公娼、私娼数量与当地人口的比例在1∶150～200之间，比例相当大。因此，民国时期，娼妓超过历史上任何一个时代。娼妓之业日兴，卖淫之风日炽，从繁华都市到乡间城镇，从东南沿海到边远省份，到处是艳帜高张，妓院林立。一位国民党大员甚至说“没有娼妓还成什么城市”！所以，也就有了“无妓不成市”的说法，实在是绝妙的讽刺。
清光绪庚子年（1900）以后，京师警察厅将内城妓院迁至城外，发照收捐，准其公开营业。当时经官方许可的妓院共有373家，计有：头等的78家；二等的100家；三等的172家；四等的23家。其中一等和二等多集中在前门外的八条胡同，故称为“八大胡同”。计有：韩家潭、石头胡同、胭脂胡同、百顺胡同、纱帽胡同、朱家胡同、博兴胡同、王广福斜街。这是比较普遍的一种说法。
民国时北京名妓杨翠喜
辛亥革命后，一批新上台的权贵们志得意满，姿意享乐，八大胡同的妓院成为他们经常出入的场所。同时，参众两院不公开的派系斗争、保皇派复辟帝制的幕后活动，也多在妓院进行，故当时有“两院一堂”的说法。
自民国元年至五四运动以前，妓院在八大胡同附近又有了相当的发展，社会上曾流行过“王蔡朱百柳，石广火燕纱”的说法，总括了前门外十条妓院集中的胡同，北京公娼呈逐年增长趋势。1918年，北京公娼为3880人，私娼大约7000人。
民初北京名妓王喜凤
天津是水陆码头，通商大埠，《辛丑条约》签定后，有九个国家相继在天津强占租界。其中妓风最盛的是法租界、日租界。
法租界当局最初在三义里及大庆里开辟娼寮区，设妓院百余家，并划定大庆里的妓院专门接待中国嫖客，三义里的妓院专门接待外国水手与大兵。当时，驻在天津的法、美、英、意等国的大兵都来此寻欢作乐、酗酒斗殴。1926年法租界取消娼寮区后，妓女们摇身一变成了“饭店小姐”，实际上是暗娼。这些“饭店小姐”自抬身份，很讲“派头”和“排场”，大体可分为三等。较高一级的，分散在惠中饭店、国民饭店、交通旅馆、北辰饭店、巴黎饭店、世界饭店、国际饭店；其次的，分散在颐和园饭店、佛照楼旅馆；再次的，是住在长发栈等较差的旅馆。此风一开，饭店、旅馆顿时生意兴旺，天津劝业场一带遂有了“小巴黎”之称。据统计，至1943年10月，法租界领取执照的此等“饭店小姐”妓女已达2667人。
哈尔滨的中国娼妓业产生于1906年，分布在道外区一隅。这种分布是以三大“窑区”的形式出现的，即1906年出现的第一个“窑区”桃花巷；1914年至1915年出现的第二个“窑区”道外码头一带；1917年末出现的第三个“窑区”荟芳里。
1916年6月4日《中东报》载“道外妓女……本年详细调查之数1500余。”这个数字仅指桃花巷的妓女人数。从1919年开始，在“荟芳里”的周围又建成了在栋拐把式两层楼房，使“荟芳里”形成了一个占地面积近一万平方米的圆圈状建筑群落。据1919年11月18日《中东报》载，当年夏季来这里操“皮肉生意”的妓女，曾达到过2500人之多。如将桃花巷，道外码头明暗娼加上，1919年哈尔滨鼎盛时期的中国妓女至少在5000至6000人左右。
二十世纪二三十年代，衡阳市场呈现畸形繁荣，富商巨贾，政客豪绅，云集于此，故青楼、妓院便应运激增，以满足他们花天酒地、纸醉金迷的腐朽生活。
名妓关盼盼
衡阳的花街柳巷，集中在城中心市区。当时东西、南北几条路线，纵横交错。堂班（一等妓院）多分布在清泰街、九角巷、三眼井、陆家苑、观王庙、上长街一带。堂班的妓女一二十人不等，其中龟头鸨婆的亲生女称“本家姑娘”，有亲生父母而被迫入堂班的，称“搭班姑娘”。“本家姑娘”和龟头收养的妓女，收入全部归龟头。“搭班姑娘”的收入，拆三成归其生父母，其余七成归龟头。一、二等妓女中，凡尚未失身的叫“清倌人”，其余都叫“封倌人”。“清倌人”第一次留宿客人，叫做“挂衣”或“点红烛”。一个“清倌人”“挂衣”，堂班收入，在1000银元以上。照例留宿三至七夜。这是龟头、老鸨榨取钱财的主要形式之一。
广东人称妓女为“老举”，或民国时代统称妓院为“老举寨”。按其气派的豪华或简陋，妓院共分为十级。大致分为：最豪华的一类，称为大寨；其次为半私明（俗称半掩门）；其三为二四寨，按收费多寡为分三级；其四为打炮寨，亦分三级；以下还有“讲古寮”等等名称。
大寨的妓女通称“唱脚”，多是由老鸨们按照业务要求，精心培养出来的。比如教她们读书、学唱，凡是应酬上层社会嫖客需要的手段如琴、棋、诗、画等，都尽可能让她们学到手；举止、仪态也经过特殊的训练。她们的肌肤娇嫩，骨骼柔软，姿色动人。所以，出入大寨的嫖客，多属军阀、官僚、豪绅、巨贾等有权有势之人。他们“出毛巾”、“探房”、“摆房”，甚至“打通厅”（即筵开数席至数十席，同时开许多个厅）、“打全骰”（把全体嫖客叫来陪酒的妓女的开销都包下来），出手极其阔绰。
民初沪妓花四宝
半私明的陈设仿如住家，亦相当豪华。半私明的老鸨除自己蓄妓卖淫外，还为那些在家庭内对性生活得不到满足的巨贾姨太、小妾作淫媒、拉皮条，寻求性的刺激。
二四寨和打炮寨都是以中、下层社会的嫖客为营业对象，一经付钱即可与妓女发生性的关系，因此妓女们日夜都须接客。有的妓女在一昼夜之内，被迫接客达二三十人之多。
1926年广州市社会局调查，全市登记注册的妓寨有131间，内有妓艇69只，公娼1362人，其中，上乘寨70间，妓女761人；中乘寨42间，妓女486人；下乘寨16间，妓女115人。此外还有未登记的私娼约2600人。据1948年3月广州市政府统计，全市私娼约七八千人，但实际数字远不止这些。
中国私营娼妓制度的发展衍变废娼运动与娼妓制度被彻底摧（1）
（一）“废娼运动”的兴起
现代废娼运动始于新文化运动初期。在这场运动中，各界有识之士不断呼吁重视娼妓制度对妇女的压迫和蹂躏，提出废娼的种种主张。
废娼问题是从1917年开始酝酿的，当时有个叫李齐民的人，投书《大同日报》，痛言娼妓为害胜过鸦片，主张严禁。1918年上海《大陆报》发表了一篇痛论娼妓性病传染情形的文章，在社会上引起了强烈的反响。1919年乐灵生牧师等外国人发起组织“进德会”，提倡不嫖主义，并促成上海成立救济娼妓的机关济良所。1919年4月27日，李大钊在《每周评论》发表《废娼问题》一文，公开主张废娼：第一，禁止人身买卖；第二，把现在的娼妓户口调查清楚，不许再行增添；第三，拿公款建立极大的感化院，专收退出娼寮的妓女，在院经一定的时期教她们点工艺和人生必需的知识，然后为她择配；第四，实行女子强迫教育，入公立学校概不收费。其实这都还是些治标的方法，根本解决的办法，还是非把这个社会现象背后逼着一部分妇女不去卖淫不能生活的社会组织根本改造不可。
清末京妓李苹香
清末北京名妓凤仙
李大钊提出的废娼五大理由是：“为尊重人道不可不废娼”；“为尊重公共卫生不可不废娼”；“为尊重恋爱生活不可不废娼”；“为保障法律上的人身自由不可不废娼”；“为保持社会上妇女的地位不可不废娼”。这实际上是现代废娼运动的一篇纲领性文献。
1920年初，《新人》月刊主编王无为和张静庐等，“继旅沪外人而起”组织了“废娼筹备事务所”。《新人》月刊在该年出版的第二期上刊出了《上海淫业问题专号》，并倡设“废娼大同盟”。王无为在《文化运动与废娼运动》一文中指出：“解放与改造，要从社会不平处做起，更要从不平中间最不平处做起，眼前劳动者和普通的女子，所受待遇，固然是不平之至；但比起操皮肉生活的娼妓，却好得多；不讲解放与改造则已，倘讲解放与改造，我敢说第一种要解放的人，就是娼妓；第一个要改造的环境，就是娼妓环境，再也不能有什么异议。”可谓义正辞严！
1920年8月5日，李三无在《妇女杂志》上发表了《废娼运动管见》，文章进一步指出：“娼妓乃现在土地私有制和资本主义经济社会所造成。那么要想铲除娼妓阶级，非先从现在土地私有制和资本主义的经济社会着手实行改造不可。”这种见解是非常深刻的，主张从社会结构入手，铲除娼妓阶级。对废娼理由极力鼓吹，在舆论上进行准备，可视为废娼运动的第一阶段。
从1921年开始到1924年结束，废娼运动进入第二阶段。在“五四”运动“科学、民主”精神的鼓舞下，妇女解放运动随着反帝反封建的爱国民主运动的发展而不断高涨，各种妇女组织和妇女团体纷纷成立。它们的一个共同特征是：组织宗旨中都以废娼、禁娼为重要的工作内容和目标。这一时期宣传废娼的报刊主要有《解放画报》、《妇女声》、《妇女杂志》、《华北新闻》、《女星》、《天津益世报》等。运动的中心也由上海转到天津和广州。
1921年8月1日，天津学生同志会成