按键盘上方向键 ← 或 → 可快速上下翻页，按键盘上的 Enter 键可回到本书目录页，按键盘上方向键 ↑ 可回到本页顶部！
————未阅读完？加入书签已便下次继续阅读！
司法权如不脱离行政权而独立，要想公道不为世俗所谓政治势力所牺牲，那就千难万难了。肩负国家重任的人，纵无何等腐败观念，有时也会认为，为了国家的重大利害关系，必须牺牲个人的权利。但是，各个人的自由，各个人对于自己所抱的安全感，全赖有公平的司法行政。为使各国人感到自己一切应有权利，全有保障，司法权不但有与行政权分离的必要，且有完全脱离行政权而独立的必要。审判官不应由行政当局任意罢免，审判官的报酬也不应随行政当局的意向或经济政策而变更。
第三节 论公共工程和公共机关的费用
君主或国家的第三种义务就是建立并维持某些公共机关和公共工程。这类机关和工程，对于一个大社会当然是有很大利益的，但就其性质说，设由个人或少数人办理，那所得利润决不能偿其所费。所以这种事业，不能期望个人或少数人出来创办或维持。并且，随着社会发达时期的不同，执行这种义务所需的费用的大小也非常不同。
除上述国防及司法行政两方面所必需的公共设施和公共工程外，与其性质相同的其他设施和工程，主要为便利社会商业，促进人民教育的公共设施和工程。教育上的设施，可大别为两种：一是关于青年教育的设施，一是关于一切年龄人民的教育的设施。凡此种种设施和工程所需的费用，该如何最妥善地支付，在本章这一节分作以下三项研究。
第一项论便利社会商业的公共工程和公共设施便利一般商业的
一国商业的发达，全赖有良好的道路、桥梁、运河、港湾等等公共工程。这类工程的建造和维持费用，显然，在社会各不同发达时期极不相同。一国公路的建设费和维持费，显然必随其土地和劳动的年产物的增加而增加，换言之，必随公路上所搬运货物的数量及重量的增加而增加。桥梁的支持力，一定要适应可能通过它上面的车辆的辆数和重量。运河的深度及水量，一定要适应可能在河上行驶的货船的只数及吨救。港湾的广阔，一定要适应可能在那边停泊的船舶的只数。
这类公共工程的费用，似乎不必在通常所谓国家收入项下开支。在许多国家，国家收入的征收和动用都是委之于行政当局的。这类工程的大部分不难如此管理，使它们自身提供足以支付自己费用的特别收入，而无须增大社会一般收入的负担。
例如，在大多数的场合，公路、桥梁、运河的建筑费和维持费，都可出在对车辆船舶所收的小额通行税；港湾的建筑费和维持费，都可出在对上货卸货船只所收的小额港口税。此外，为便利商业而铸造货币的设施，在许多国家，不但能开支自己的费用，而且能对君主贡献一笔小收入，即铸币税。另一设施，即邮政局，几乎在一切国家，除提供本身的开支外，还给君主带来一项极大的收入。
车辆通过公路或桥梁，船舶通过运河或港口，如果按照其重量或吨数的比例缴纳通行税，那么，它们就可以说是恰恰按照其所加于各该公共工程的损耗的比例支付其维持费。似乎要维持这些公共工程，不能想出比这更公平的方法。况且，这通行税虽由贩运者支付，他只不过暂时垫支，结果仍是转嫁在货物价格上，由消费者负担。同时，因为有了这类公共工程，货物的运输费大大减少了，消费者虽然担负了这通行税，却比在没有这类公共工程因而没有通行税的场合，能购得较便宜的货物，因为货物价格由通行税抬高的程度，究竟不及其由运费低廉而降低的程度。所以，最后支出这税额者由于课征该税而得到的利益，超过由于完纳该税而蒙受的损失。他的支出，恰和他所得的利益成比例，实际上，不过是他的利得中之一部分。他必须舍弃这一部分来取得其余部分。征税的方法，我看再不能比这更公平了。
就车辆而论，如果以重量为标准，对极尽奢华的车辆和对四马大马车、驿递马车等等所课的通行税，略高于对不可缺少的车辆如二轮运货马车、四轮马车等等所课的税，那就可使懒惰与虚荣的富人，不觉困难地对贫民的救济有所贡献，换言之，使运往国内各地的笨重货物的运费减低若干。
公路、桥梁、运河等等，如由利用它们的商业来建造和维持，那么，这种工程，就只能在商业需要它们的地方兴建，因而只能在宜于兴建的地方兴建。此外，建造的费用，建造的堂皇与华丽规模，也必须与该商业的负担能力相称，就是说，必须适度。宏壮的大道，断不能在无商业可言的荒凉国境内建造，也断不能单为通达州长或州长所要献媚的某大领主的乡村别墅而建造。同样的，不能在无人通过的地方或单为增益附近宫殿凭窗眺望的景致，而在河上架设大桥。这类事情，在公共工程建设费不由该工程本身提供的收入支给而由其他收入开支的国家，有时亦有发生。
欧洲许多地方的运河通行税或水闸税，是个人的私有财产，这些人为保持这利益，自竭力维护这运河。如果不加以相当的整饬修理，航行就会成为不可能，而他们由通行税收得的全部利益，也就将跟着消失。如果运河的通行税，交给那些利不干己的委员们征收，他们对于产生这通行税的工程的维持，一定不会象个人那样注意。兰格多克运河，是由法国国王及兰格多克州拿出一千三百万利弗建造的；一千三百万利弗，按每马克银合二十八利弗的前世纪末叶法国货币价值计算，约合英币九十万镑。这个大工程完成时，人们觉得最妥善的维护方法，就是把这运河的全部通行税，赠给设计并监督这工程的技师里格，叫他不断加以修理。这项通行税，现已成了里格后代子孙的一大宗收入。因此他们对于这运河的经常修理非常注意。假使当时没有想出这妥善的方法，而把通行税交给一般利不干己的委员们管理，那么这通行税全部，恐怕都要消费在徒事装饰的开销和不必要的开销上，而这工程最重要的部分则任其趋于塌毁。
可是，维护公路的通行税，却不能随便赠与个人，作为他个人的收入。因为，运河不加修理，会变得完全不能通航，但公路不加修理，却不会完全不能通行。因此，收取公路通行税者，尽管全不修理这道路，这道路却依然可以给他提供一样多的通行税。所以，维持这一类工程的通行税，应当交由委员或保管员管理。
在英国，人们对这些保管员在管理这种通行税方面所有的弊病，时有责言，在许多场合，那些责言都是非常允当的。据说，有许多收通行税道路所征的税额，往往比好好修理这些道路所必要的费用额多两倍以上，然而工程却是用极潦草方法进行，而且有时竟然全没进行。不过，我们应注意一件事：以通行税充当修路费用的制度，并未成立很久，所以，即使没有做到尽善尽美的地步，也毫无足怪。卑污而不适当的人物，为什么常常被任为管理者；对于他们的行为，对于他们的滥征通行税，为什么没有设立监督机构，加以检查和制止，这一切缺陷，都可由一件事实说明和辩解，即以通行税修理公路的制度，尚在草创时期，多假以时日，议会当不难逐渐采取贤明措施，予以矫正。
据一般人的想象，英国各种收税道路所收的通行税，大大超过了修理道路所需的数额。据几位大臣考察，多余的数额如果不滥动用，很可充为国家他日紧急费用的一大财源。有人说，收税道路由政府管理，比由保管员管理，所费少而收效大。对于修补道路，政府有兵士可用，兵士是有正规饷金的，只须略增少额货币报酬就行。至于保管员所能雇用的工人，则不外一些工资劳动者，他们的生活资料，全仰绘工资。所以有人主张，通过自己管理收税道路，政府可不必增加人民负担而增添五十万镑大收入；收税道路将会和现在的邮政一样，提供国家一般的费用。
政府管理收税道路所可得的收入，虽未必能如创拟这计划者所预期的那么巨大，但可由此获得一大宗收入那是无疑的。不过，这计划本身似乎有若干极重大的缺点。
第一，国家如把取自收税道路的通行税，看作供应急需的一个财源，那么，这种通行税将要随着想象上的急需所需要的程度而增大，而按照不列颠的政策，这些通行税一定会非常迅速地增加。一个大收入能够这样不费力地取得，势必会使政府动不动就向这收入动念头。如果搏节得宜，是否就能从现行通行税省出五十万镑，虽是疑问，但如把这通行税增加两倍，就可能省得一百万镑，增加三倍，就可能省得二百万镑，那是毫无疑问的。而且，这样一大宗收入的征收，并无需任命一个新的收税官吏。但是，税路之设，在于便利国内一般商业，设使通行税象这样不断增加起来，那么原以利商的，却成为商业的大病。国内由一地运往他地的笨重货物运输费，将迅速增加，其结果，这类货物的市场，将大大缩小，这类货物的生产，将大受妨害，而国内最重要的产业部门，说不定要全归消灭。
第二，按照重量比例而征收的车辆通行税，如其唯一目的在于修理道路，这种税就非常公平；如是为了其他目的，或为了供应国家一般的急需，那么这种税，就非常不公平。道路通行税用以修理道路，各车辆可以说就是恰恰按照其对道路所损耗的程度的比例，完纳税金。反之，道路通行税如还有其他用途，即以资助国家其他急需，那对于各车辆所征的税额，就不免要超过其所加干道路的损耗的程度。况且，由于这税使货物价格按货物重量的比例，而不是按货物价值的比例而升高，所以主要负担这种课税的人，不是价值高而重量轻的商品的消费者，却是粗劣笨重的商品的消费者。因此，不论国家打算以这税收应付何等急需，其结果，供应这急需的人，不是富者而是贫者，不是最能担当这负担的人，倒是最没有能力担当这负担的人。
第三，设使政府对于损坏的公路漫不修理，我们要强制其适当地划出通行税的一部分充当此项用途，将会比现今还更困难。以修缮道路为唯一目的并取自人民的一大收入，可能竟然完全没有划出任何部分来修缮道路。如果对于今日卑贱贫困的税路管理者，有时尚不易强制他们矫正所犯的错误，那么，换一般富裕者有权势者来管理税路，要强制他们矫正错误，恐怕比我们现在所假设的场合还要困难十倍。
法国修理公路的基金，放在国家行政当局直接管理之下。该基金的一个组成部分，是法国大部分地方乡下人民每年为修理公共道路所应提供的一定日数的劳役，另一个组成部分是国王在国家一般收入中决定不用于其他开支而专用于修路的那一部分收入。
按法国以及欧洲大多数国家的旧法律，乡下人民的劳役，向来由地方长官指挥监督；地方长官对于国王的枢密院，无何等直接从属关系。但依据现行法令，乡下人民提供的劳役，以及国王为某特定地域或特定税区修理道路的任何基金，全归州长管理；州长由枢密院黜陟任免，接受枢密院的命令，并不断与枢密院保持联络。随着专制政治的发展，行政当局逐渐并吞国家的一切其他权力，所有指定作为公共用途的一切收入，全都揽归自己管理。但法国的大驿路，即联络国内各主要都市的道路，一般都整饬可观；在若干州境内，这些道路比英国大部分道路宏壮得多。可是，我们英国所称为十字路，就是说，乡下的大部分道路，却全未进行修理，有许多地方，重载车辆已不能通行，而在若干地方，甚至骑马旅行也有危除，惟有骡是安全可靠的运载工具。一个崇尚虚饰的朝廷的骄矜大吏，往往乐意经营壮丽堂皇的工程，例如王公贵人时常经过的大道。后者的赞赏，不但使他感到光荣，甚或有助于增进他在朝廷上的地位。至于偏在乡村的许许多多小工程，既不足以壮观瞻，又不足以邀声誉，除了实际上有极大的效用以外，没有其他可取的地方。这样，无论就那一点说都似乎是过于琐细不值一顾的工程，怎能叫堂哉皇践的大吏注意呢；所以，在这种人的管理下，这种小工程总是受漠视的。
在中国，在亚洲其他若干国家，修建公路及维持通航水道这两大任务，都是由行政当局担当。据说，朝廷颁给各省疆吏的训示，总不断勉以努力治河修路；官吏奉行这一部分训示的勤惰如何，就是朝廷决定其黜陟进退的一大标准。所以，在这一切国家中，对于这些工程都非常注意，特别在中国是如此。中国的公路，尤其是通航水道，有人说比欧洲著名的水道公路要好得多。不过，关于那里的水道公路工程的报告，大都得自少见多怪的旅行者和无知好谎的传教士。假使这些工程，是经过比较有识者的考察，假使这些报道，是比较忠实的目击者的叙述，那么，那里的水道公路工程恐怕就不值得我们如此惊异。柏尼尔关于印度这类工程的报告，就远没有其他大惊小怪的旅行者的记述那么夸张。法国对于大公路，即常常成为朝廷及首都人士谈话资料的联络各地方的通衢，无不惨淡经营，而其余一切支道横道，则漫不经意。亚洲各国的情形，说不定也是这样吧。加之，中印各国君主的收入，几乎都是以土地税或地租为唯一源泉。租税征收额的大小，取决于土地年产物的多寡。所以，君主的利益与收入，与国境内土地的垦治状况，以及土地产物数量的多寡，土地产物价值的大小，必然有极大的直接关系。要尽可能地使这种生产物又丰盈又有价值，势须使它获有尽可能广泛的市场。要做到这样，必须使国内各地方的交通既极自由，又极方便，极便宜。而维持这种交通状态，惟有兴筑最好的通航水道与最好的道路。然在欧洲，各国君主的主要收入并非仰给于土地税或地租。固然，欧洲一切大的王国，主要收入的大部分，也许归根结底也要依靠土地生产物，但这依赖不是直接的，而且不象亚洲各国那样明显。因为这样，欧洲各国君主不象亚洲君主那样急于增进土地生产物的数量和价值，换言之，那样急于维持良好的水道及公路，以开拓土地生产物的广泛市场。因此，即使在亚洲某些地方，浚河修路庶政，行政当局办得成效卓著，如传闻所说（据我所知，至少含有若干疑问），在欧洲现状下，要想任何地方行政当局把那种事情弄得相当的好，恐怕是没有希望的了。
一项公共工程，如不能由其自身的收入维持，而其便利又只限于某特定地方或某特定区域，那么，把它放在国家行政当局管理之下，由国家一般收入维持，总不如把它放在地方行政当局管理之下，由地方收入维持，来得妥当。比如，伦敦市上的照明与铺路费用，如由国库开支，那街上所点的灯，所铺的石，能做到现在这样完善，其费用，能象现在这样撙节么？况且，这费用，如非取给于伦敦各特定街坊、特定教区、特定市区的居民所提供的地方税，那势必要从国家一般收入项下开支，其结果，王国中不能受到这街灯利益的大部分居民，就要无端分摊这负担了。
地方政府和州政府管理地方收入和州收入，固然有时不免发生弊病，但是，这种弊病苦与管理和花费一个大帝国收入所时常发生的弊病相比，实在算不了什么。况且，与后者所生的弊病比较，前者的弊病，容易矫正多了。在英国，在地方或州治安推事管理之下，乡下人民为修葺公路，每年所必提供的六日劳役，也许不尽用得其宜，但从没有发生惨酷压制的事情。在法国，此项劳役，归州长管理，但不一定比英国用得适当，而强征勒索的举动，往往极尽惨酷暴戾之能事。法国人所谓强迫劳役制，成了悍吏鱼肉人民的主要工具；设某教区或某村社不幸为悍吏所嫉恶，悍吏往往就借此以施惩罚。
便利特殊商业的
上述公共设施和公共工程，其目的在干便利一般商业。若求某些特殊商业的便利，则有待于特别的设施，且须有一项特别的额外费用。
与野蛮未开化国家通商，常需要特别保护。普通堆栈或行店的设备，决不能保障非洲西部海岸贸易商人的货物。为防止地方土人的劫夺，对于积货场所，不得不在一定程度上建筑防御工事。印度人本来是温和驯谨不过的，但因印度政府漫无秩序，所以，欧洲人贸易其间，亦有作同样警戒的必要。英法两国的东印度公司在印度所拥有的几个最早堡垒，就是借口防备暴力、保护生命财产而获准建筑的。一国有了强固的政府，自不容外人在本国领土内建筑堡垒，在这种场合，就有互派大使、公使或领事的必要。自己国民间发生争讼，公使或领事可依从本国习惯予以处决；自己国民与驻在国国民间发生争讼，他可凭外交官的资格