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新世纪的公共管理
北京大学政治学与行政管理系教授——陈庆云 2002年02月08日 17：03
主持人：会当凌绝顶，一览众山小。圣凯诺·世纪大讲堂。
在20世纪80年代的时候呢，世界上诞生了一个新的学科，叫公共管理学。但是一直到了90年代中，中国内地的学者呢，才开始关心到这个科目的存在，但是呢，这个时候，MPA项目，已在中国大陆悄然而生。那今天呢，主持人阿忆就给大家请来了北京大学政治学与行政管理系的教授陈庆云先生。好，有请陈先生上场。请坐。
在正式的讲演之前，需要让大家了解您。您是哪年生人？
陈庆云：我是1947年6月生人。
主持人：诞生在什么地方？
陈庆云：江苏盐城。
主持人：盐城是在苏北。
陈庆云：苏北，新四军的军部。
主持人：上大学的时候，选择了哪个学校？
陈庆云：北京大学。
主持人：就是北京大学？
陈庆云：对。
主持人：噢，我想起来了，您是北京大学无线电系的学生。
陈庆云：对。
主持人：有人跟我说，北大里有两个理科的系是最难读、最苦的，将来呢还未必有用，一个是无线电，一个是力学系。有这种说法吗？
陈庆云：好像我不是很赞成这个观点。我觉得，我当时，1965年考到北大无线电系时，还是一个很热门的系，因为当时无线电，那个时候刚刚开始起步，半导体研究正在起步，所以我当时觉得无线电很有前途，所以我考了。
主持人：可以给爸爸装好多半导体（收音机）。
陈庆云：半导体收音机。
主持人：那您就奇怪了，您现在要给我们带来的讲演是政治学讲演，你肯定是觉得那个学科很苦，然后您就不干了？
陈庆云：不是，这就非常一言难尽了。就是说，我1965年考到北大无线电系，1970年就毕业的，毕业留在学校里面，毕业以后，当时也从事一些教学活动，包括搞一些无线电。当时我印象很深，我在四川三O五工厂里面（参与）搞一个雷达，后来呢，我比较老实，比较听话，组织上安排让我搞行政工作，然后我就出来搞了一段时间的行政工作，搞行政工作的过程里面，然后说要组织什么学科大批判，那学科大批判得有理论武装，要学习马克思主义了，所以那个时候要学习恩格斯自然辩证法，所以我一个很偶然的原因，就改搞自然辩证法了。因此从1973年开始，一直到80年代中期，我一直是搞自然辩证法的，搞科学哲学的。所以当时我研究爱因斯坦相对论、研究量子力学，曾经干了一段时间。后来又一个很偶然的原因，使得我搞公共行政，开始搞公共管理。
主持人：我们立刻言归正传，由陈老师给我们带来他的精彩的讲演报告，讲演报告的名字叫“新世纪的公共管理”。有请。
陈庆云：大家知道，由于方方面面的努力，今年开始，中国有一个专业教育“MPA〃，译成中文就是“公共管理硕士”，那么开始启动。因为MPA，大家知道，英文的全名叫做“Master of Public Administration〃。那么这个翻译，大家知道，我们翻译“公共管理硕士”，那么其中有一个问题，就是“Administration”这个词的话，过去“Administration”并不是翻译成管理的，稍微有点英语知识的大家都知道，是翻译行政的。所以这样一来的话，就是说，原来明明叫“公共行政”，这一次把它翻译成“公共管理”，到底为什么会翻译成公共管理呢？另外一个，大家可能还知道，英文的管理里面，还有一个“Management”，如果说“Public Management〃和“Public Administration〃，这两个词到底有什么区别呢？为什么我们非要把原来叫公共行政，翻译成公共管理呢？我想这些问题的话，不仅学者们关注，而且我个人认为，所带来的一些其他的理论和实践问题，都值得我们去深思。所以，我后来选择这样一个题目，叫做“新世纪的公共管理”。今天我就围绕着公共管理问题，给大家介绍几个方面的内容，因为和公共管理相关，其中有一个重要问题，我想给大家首先介绍一下，就是西方的新公共管理运动。
时间差不多，基本上是20世纪80年代前后，各个国家都有一些叫做“政府再造”的运动。那么这个再造运动的动因，都很简单，基本上都一致，就是一是财政的危机，二是管理上的危机。所谓财政上的危机，就是大家知道，20世纪30年代以后，政府对经济活动的干预，大大地扩展了政府的职能。那么这些政府的职能扩展完了以后，再加上有些国家推出福利主义，所以这样一来的话，就使得人员也好，机构也好，经费也好，都非常紧张，造成了巨大的财政赤字。这是一个。
第二个呢，就是关于政府，政府本身的一些原因，由于刚才讲的，信息垄断啊，职能上的垄断啊，效率的低下啊，寻租活动啊，包括一些腐败问题，所以造成了刚才讲的政府的一些管理危机。
正是在这两个危机下，一方面，大家可以看到，凯恩斯干预主义提出来以后，市场失灵了，那么需要政府去干预。那么政府干预的过程里面，同时又伴随着政府的一个失灵，因此就遇到了刚才讲的这两个危机。
那么在这个，相对比之下，有另外一个，这就是企业的管理。大家知道，企业为了获得更大的利润，很注重提高劳动生产率，很注重产品的质量，很注重提供给顾客的服务。因此，他们在理念上、在组织机构上、在技术上、在方法上，都投入很大的力量。而且也进行了很大的创新，这种创新的成果，这种创新的动力，无疑是对政府一个很大的激励。
所以，正是在这种背景下，各个国家就开始，刚才讲的，所谓兴起的一个“新公共管理运动”。那么这个新公共管理运动呢，基本的取向就是希望把企业管理的一些理论和方法，甚至理念，运用到政府部门里面来，推进公共管理中的这样一些所谓的社会化，包括一些公共服务，包括怎么建立一些非政府组织、非营利组织，来承担政府的一些职能。当然了，新公共管理运动这个西方的学者们这个称法不太一样，有人称之为公共行政的管理主义，有的称之为新公共管理运动。
当然，因为各国的情况不太一样，比如说像在英国，它很多就从法律上进行规定，规定什么东西呢？就是说，你社会中一部分的公共产品也好，公共服务也好，必须由非政府部门，也就是说社会中的一些非政府组织去提供，而且明确地规定，规定范围、规定内容，如果你不去这样做的话，那么就违法。正是由于这样一些公共产品和公共服务，让社会上去提供，并引用竞争机制，那毫无疑问，它效率是比较高的。而且，应该讲，成本也会降下来，财政上的危机也会克服。那么，有的法律还这样规定，比如说我中央政府给地方的拨款，你这个拨款的多少比例，你必须用于什么呀？非政府组织去提供公共产品和公共服务，或者换句话说，你地方政府必须用这样一部分经费，向社会的非政府、非营利组织去购买服务。
所以美国学者，大概是两个人吧，共同写了一本书，题目就叫做《改革政府——企业的精神如何去影响公共部门》。那么，在这本书里面，他们提出了很多观点，比如说政府应该是一个掌舵的政府，而不是一个划桨的政府。比如说你政府主要就是制定政策，是掌舵的，但是你政府，你不要去划桨，尤其不直接划桨。比如说政府是一个竞争性的政府，也就是说，你可以通过（合同出租、合同承包）、竞争招标等各种方式，把社会的一些民众所需要的公共产品和公共服务，交给社会去，让社会去承担。再比如说是一个顾客取向的政府，也就是说，你不是为官僚政治去服务，而是为什么呀？为社会大众去服务，社会大众需要什么东西，你政府应该提供更好的服务。总体上讲，西方的这场行政改革中的管理主义思想，或者我们称之为新公共管理运动，在各个国家都有很大的反响，特别是OECD的国家，对于在这场政府改革里面，去解决财政危机也好，管理危机也好，应该讲是取得了一定的效果的。
当然了，这一场行政改革，或者说新公共管理运动，也有不同的观点。比如说，有人说，你把私人企业这种管理活动，运用到政府的公共管理活动中来，那么也就是私人部门的管理和政府部门的管理那完全是不一样的，本质上是不一样的。也有人说，你把经济理论运用到政府部门里面来，肯定有一定的局限性，等等。反正说，在西方学者里面，对新公共管理运动的评价，应该讲还是有不同的观点，不同的看法的。
我个人认为，这场新公共管理运动，它确确实实和什么有关呢？和政府的重塑，和政府的行政改革有关。但是，我认为，新公共管理运动和我们今天讲的这个公共管理有联系，但是有区别。
第二个，我特别要想讲一讲的，就是说，政府管理和公共管理这两个模式是不太一样的。这就回到我刚才提出的一个问题来了，我们刚才已经讲了，“Master of Public Administration”，也就是公共管理硕士。我们这个不翻成是“公共行政”，而翻译成“公共管理”，为什么呢？因为大家知道，行政这个概念，从中国古代的文献里面讲的话，它是指管理国家这种行为，也就是说，它是把国家这种管理行为看成是一种行政，那么尤其是20世纪80年代，中国恢复了政治学、恢复了行政学研究以后，多数的学者，或者说主流的看法，认为行政是随着国家的出现而出现的，没有国家活动就没有行政活动。所以，我们绝大多数的学者都认为，行政活动是指管理国家的这种政务活动。
中国主流的看法，行政或者叫做公共行政，它实质上是一种政府管理。也就是说，政府对自身以及对社会的公共事务管理。所以我个人认为，把过去我们称之为的行政管理，现在我们把它称之为政府管理，以及与我今天要讲的公共管理，这之间是有区别的，而且这区别是很明显的。
下面我就讲讲这个区别，一个，从西方新公共管理运动来讲，我们刚才已经说到了，政府已经认识到，对社会的公共服务，对社会提供公共产品，不仅必须有政府来提供，也就是说不仅有政府的不同部门来提供，也不仅有不同层次的政府来提供，而且西方新公共管理运动提供我们一个思路，就是说，社会中非政府、非营利组织也可以提供。
社会公共事务的管理，固然需要政府，没有政府肯定是不行的，政府肯定是一个主角，但是除了这个主角以外，还有配角。如果说，我们把社会公共事务管理仅仅看成只有政府来管理，也只有政府管理好，那么就会得出一个结论来，社会公共事务这种管理，唯一的权力源泉只能是政府，但是他就没有看到，对社会公共事务管理这个权力，社会同样有什么呀？有这种管理的权力，也就是同样是这种权力的源泉。所以我个人认为的话，对社会公共事务进行管理的时候，是要看到这个主体的外延，更重要的是看到对社会公共事务管理活动里面，这个权力的源泉既有政府，又有社会中的非政府组织，而且是政府的管理和社会非政府组织共同参与，对社会公共事务这种互动的管理。我打一个比方，我不知道对不对，咱们可以商量一下。我个人认为，这种以政府为中心的对社会公共事务的管理，它一个很核心的思想，就是把政府看成是一个老子，老子天下第一，我老子为什么最后需要你们这些社会其它组织进行管理呢？我老子老了，我老子累了，我老子手头也吃紧了，没有那么多钱了，怎么办？你们去管吧，所以把一部分权力下放给社会。
我一直这么认为，政府对社会公共事务管理的核心作用，我认为是不可抹杀的，但是，政府对社会公共事务的管理，它绝对不是和非政府组织、非营利组织之间是一个老子和儿子的关系，我一直认为是兄弟之间的关系。有的同志不服气，跟我讨论，说怎么可能呢？政府对社会公共组织如果是一个兄弟关系的话，那政府这个角色就变掉了。我说不。可以这么说，政府在社会公共事务管理里面，你可能是老大，中国不是有一个古语嘛，叫做“长兄为父”。你如果是一个老大的话，长兄为父的话，你也可以承担一部分当父亲的功能，但是，你和社会其他公共组织的关系，绝对不是老子和儿子的关系。
我为什么要特别讲这个问题呢？大家可以知道，在那种高度集中的计划体制下，本来企业自己的一些权力，被谁剥夺了？那被政府剥夺了。政府不仅剥夺了企业中的一些权力，而且也剥夺了社会其他方方面面的权力，所以我们现在经常讲，说你政府要进行改革啊，“我要把这些权力下放啊”。我认为，权力下放是对的，肯定要下放一部分权力，但是仅仅把权力看成下放这个角度是不够的，也就是说放权是不够的，而且什么呀？要还权，要还权于社会，还权于民众，这是最重要的。这是我觉得政府管理和公共管理不同的一个很重要的方面。
但是我个人认为，认识到这一点还不够，为什么不够呢？我想还有下面这么三点，其中有一点，就是，之所以现在讲公共管理，它一个很突出的思想，就是要突出管理，你不要把管理职能和统治的职能混淆。大家都知道，政府对社会公共事务确实是要管理，但是这种管理的权力，在一定意义上讲，它是要纳入统治这个框架下运行的，它对任何一个国家都是这样的。或者说，政府的管理权力，必须服务于或者服从于政治统治体系。因为政府是统治阶级的工具，它要为统治阶级服务，所以这样一来的话，政府既有统治的职能，又有管制的职能，包括一些服务的职能，就会产生一些思想，特别是老子天下第一的那种政府，它就很自然地认为什么东西呢？老子手里有统治的权啊，老子这种统治的职能，就替代成管理的职能，甚至用统治的这种影响，去影响管理。我个人认为，这种集中表现在什么地方？就表现在从上而下的控制。那么这种从上而下的控制，就很可能使得社会中的少数经济或者政治上有一定势力的人，通过各种方式，去控制社会，控制民众。这种公共管理是管理，不是一种统治，你绝对不能把统治的理念，甚至统治的方法，用于管理上，这是不行的。
第三点，我个人认为，公共管理是非常强调管理的主体，特别是政府要和民众合作，或者换句话说，公共管理是一种合作管理的模式。这种合作管理的模式，在一部分政府的官员里面，有的时候很难理解的。其实，这个道理很简单，我们之所以讲公共管理，一个很重要的就是它的公共性。公共性来自于什么地方？我们学政治学的大家都知道，公共性最大的一个特点，就是什么呀？就是合法性。合法性是什么呀？就是说管理的权力，来自于什么呀？是来自于民众的授权，你既然说你的权力是来自于民众的授权，你就必须受民众的监督、民众的制约。
在中国，官本位的思想还是相当严重的，不仅存在一些部分领导者身上，而且也存在着
我们老百姓里面，老百姓这种自主的意识，这种独立的意识应该讲还不够，他总希望，我有了问题以后，去找个领导，你替我作主，你帮助我去解决，我们领导也觉得，我天然的，就是一个父母官，我天然的，就是管理的，我天然的就是应该帮助你做事，因此，就很少考虑到，我们在管理的过程里面，我们管理者和被管理者之间这种互动的管理模式，很少考虑。在这一点上讲，应该是一个很明确的理念要树立，这就是政府管理和公共管理，当然公共管理包括政府管理了，它必须是政府和社会民众之间的一种互动管理的模式。
第四个，我个人认为，西方新公共管理运动确实给我们提供了一个很重要的思路，就是这种公共管理可能更强调是服务管理。因为大家知道，政府对社会一些公共问题的处理，它有很多方面，除了这个统治的职能以外，可能还有管制性的问题，还有服务性的问题，正是由于政府充当了这种统治的角色，很自然地认为，政府对社会的公共事务，主要是一种管制，而且是一种从上而下的严密的管制，忘了政府应该更多地给社会提供服务。所以，西方新公共管理运动给我们提供了一个思路，是什么思路啊？就是说，这种公共服务，公共管理可能更强调的是一种服务管理。
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