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馐缎翁彩浅易遄橹颓资敉绲摹Ｒ蚨⒄瓜绱宓牡匙橹梢灾圃即迓浼易逦幕械母好嬉蛩兀笨梢杂行ПＶど缁岬囊惶寤Ｕ匙橹梢猿淙紊缁嵋惶寤母纸睿绕涫窃谛姓逑挡荒敲捶⒋锏奶跫隆Ｒ蚨映て诘姆⒄构壑匦爰岢植恍傅胤⒄购凸痰车幕阕橹蛊涑晌惶寤母纸睿缁嵴叩闹葱凶橹缜畹牧斓己诵�92。如果从加强社会控制的方面来看，这样的分析是有道理的。问题是，如果加强“农村党组织”只不过是既得利益者垄断乡村政治资源的口号和手段这种状况不改变的话，利用党的权威和强制力侵入乡村社会自治领域，就完全有可能重新剥夺农民在走向市场过程中已经初步获得的自由。
毫无疑问，现代国家是不可能放弃也不应该放弃对乡村社会的管制。因为，如果没有国家强制性的影响，传统农业是不可能走向现代农业的，而且更为重要的是，没有乡村的发展，国家的稳定和发展都缺乏基础。问题只是，建立什么样的管理模式，才能实现乡村社会现代化这一目标。在现实的乡村政治中，乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定，其最为根本的原因是利益的驱动。从目前乡村社会的基本情况来看，国家对乡村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令一服从”模式如何有效，而应该主要建立一种“法制一遵守”模式。也就是说，国家应该通过一种法制方式，将国家在乡村社会的利益和国家对乡村社会发展的主要目标，通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制—遵守”模式中，可以将乡村社区事务、国家目标进行适当的区分。其中，乡村社区性事务，应在国家授权性的法律权威下，实现村民自治。对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制。
（2）按保护个人权利的理念，确定乡村自治权的边界。
我们在确定国家行政权力与村庄自治权边界的同时，还需要确定在实行村民自治过程中社区组织与村民个人权利的合理边界。乡村自治权力的边界模糊，同样意味着权利和义务关系的不确定性。这样，就会产生组织的不经济性和个人权利的不可预期性。组织的不经济性，不仅包括其运转成本的增加，而且还包括其机会成本的增加，特别是因不必要的职能产生的代价。在一定意义上来说，这种代价就是由于其职能的无限度扩大而自身成本投人又明显不足或过剩所导致的与目标的实现没有内在必要联系的某种损失。为了克服这种不经济性，首先就必须有效而合理地确定村级组织的权力边界，明确其职能范围。而这个问题，恰恰是许多乡村政治研究者所忽视的。
目前，有关村民自治权边界的主要倾向是扩大村民自治组织的职能。主要有两种情况，其一是将村民自治组织的行政功能扩大或制度化；另一类是扩大村民自治组织的经济功能，使之向集体经济组织方向发展。有关村民自治组织行政化的努力是与乡镇权力的扩张相联系的，这种与现行法律相违背的主张和做法较容易受到抵制和修正。而通过不断扩大村民自治组织的经济功能，使之向集体经济组织方向发展的努力，却被许多乡村政治研究者所称道。有些研究者根据一些集体经济较发达的村庄，所谓的村民自治实践得出了“新集体主义”的村治模式，将村民因对集体经济组织的依附而参与公共权力的努力视为是现代村治发展的方向。有的甚至提出，为了适应这种职能扩张，拓展村委会的生存空间，应建立村级财政，充分发挥自身的积极性和主动性，开辟新的财源93。
我们需要思考的则是，在目前的乡村社会是增加公共领域和公共事务，以求增加村民的公共参与；还是尽量减少公共领域和公共事务，减少村民的公共参与，以节约公共权力的运作成本。从理论上来说，村民自治作为一种乡村治理制度，是一种社会资源。其资源性表现在：运作具有成本效益核算；对外部社会资源配置效益中的作用。村民自治制度通过对乡村社会各利益主体之间权利和义务确定，使社会成员在活动范围和如何行使权利等问题上有了较为清晰空间和条件，从而使社会资源合理配置。但其基础性的规则是确定的，这就是市场经济背景和民主主义取向。毫无疑问，村庄的公共领域有许多是属于“天然”的社区性，而有许多则属于“人为”的体制性。所谓“天然”的社区性，是指作为一个乡村社区“天然”而具有的公共生活和公共事务：“人为”的体制性事务，是指由于国家的制度性规定，而成为村民公共领域的那些事务。当然，这两者有一定的联系。
事实上，村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序，但并没有解决也不可能解决村民与社会，特别是村民与市场的关系。村庄内部的秩序，从总体来说，是一种社区生存秩序。社区生存秩序这一概念，表明的是社区组织所必需的结构环境，是社区存在的根据和发展的基础。村庄秩序是政治学意义上的秩序，是与控制与正义相关的问题；市场秩序是经济学意义上的秩序，是有关交易赖以实现的市场伦理与信用关系问题。市场经济的发展，在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。但是，处于市场经济背景下的乡村社区并不是一个完整意义上的社会，村民进入社会需要许多中间的渠道。村民与村庄的关系，并不等于村民与社会的关系，最多只能被认为是村民与社区的关系。至于现代化过程中的乡村社会的再组织过程，应该是市场化的组织过程。市场化的一个显著特点就是经济并不以行政区域为界线。村民在市场化过程中的再组织也就不可能以行政区划来进行运作。村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织。根本性出路是通过农业生产要素的资本配置方式即“资本农业”的组合方式来满足农业市场化的组织性需要94。从目前中国乡村社会政治状况和各种组织资源来看，最为现实和有效的市场化组织，就是以平等主体为基础的、通过契约的方式建立的具有明确的权利和义务关系及合理退出机制的会员制组织95。
也就是说，在目前中国乡村社会经济和文化的状况下，任何扩大村民自治组织功能的做法，使社区性公共事务复杂化的努力，都是十分有害的。
（3）按社区优先发展的理念，合理地区分国家民主和社区民主的边界。
现代社会是一个国家与社会相对分离的社会。市场经济的发展，使城乡二元结构的解构，以市民社会为基础的新型社区社会将成为全社会的基本组织形式。因而，在国家总体发展的前提下，优先发展社区组织和培育社区精神是十分重要的。国家与社区组织这种相互关系，不仅是指导经济发展的原则，同时也是认识国家民主和社区民主相互关系的关键。
目前有关村民自治所确定社区民主精神对国家民主的意义有两种值得注意的观点，其一是认为，乡村民主可以通过制度传递的方式不断向上层递进，通过村民自治，再发展到乡镇、县，最终实现国家的民主。另一种则认为，中国乡村社会因村民自治而发育的民主，不可能推动国家民主化进程。有研究者甚至肯定，“自下而上的演进不能代替自上而下的变革，‘非国家’层面的群众自治也不能代替国家层面的民主宪政。”“离开政治发展整体目标的所谓政治民主化，也会沦为历史的笑柄”96。可以说，这两种观点依据的理论逻辑与中国传统政治发展的逻辑是一致的。问题是，市场化的历史进程，将改变传统政治发展的逻辑。社区民主与国家层面的民主将以新的方式演绎着相互关系。
对此，法国著名政治思想家托克维尔在其名著《论美国的民主》的研究结论是有启示性的。他指出，乡镇的组织是构成一个国家的制度状况的基础，乡镇的自由状况反映了一个国家的自由程度。由于乡镇的自由不常见且很薄弱无力，最容易受到国家政权的侵犯。全靠自身维持的乡镇组织，绝对斗不过庞然大物的中央政府。为了进行有效的防御，乡镇组织必须全力发展自己，使乡镇自由成为全国人民的思想和习惯所接受。在美国的“乡镇不仅有自己的制度，而且有支持和鼓励这种制度的乡镇精神”。人们“依恋他们的乡镇，因为乡镇是强大的和独立的；他们关心乡镇，因为他们参加乡镇的管理；他们热爱自己的乡镇，因为他们不能不珍惜自己的命运。他们把自己的抱负和未来都投到乡镇上了，并使乡镇发生的每一件事情与自己联系起来。他们在力所能及的有限范围内，试着去管理社会，使自己习惯于自由赖以实现的组织形式，而没有这种组织形式，自由只有靠革命去实现。他们体会到这种组织形式的好处，产生了遵守秩序的志趣，理解了权力和谐的优点，并对他们的义务的性质和权利范围终于形成明确的和切合实际的概念”97。也就是说，这种与乡村自由制度相联系的乡镇精神，是美国民主的基础和灵魂。
尽管我们可以强调中国与美国的国情不同，乡村社会的基础也下一样。但是，可以肯定地说，有着更广泛农业人口的中国，乡村社会的民主化，对于全社会的现代化和民主化所具有的伟大意义更是不言而喻的。在这种意义上，我们可以说，村民自治，无论在目前的实践中还存在着如何多的问题，其本质上是以市场经济为基础、以整合新时期中国农村利益结构和权威结构为目标、按民主理念所设计的具有现代意义的乡村治理模式。它也许在目前或者相当长的一个时期内，还不能构造一个民主的乡村社会，但它所主张和努力实现的以个人权利为本位、以国家法制为依据的政治文化理念和制度规范，正在培育乡村社会的社区精神和尊重“个人权利”的社会规则。这正是中国社会走向民主和法制社会的基础。
1《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》，载中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》上册，人民出版社1982年版，第4页。
2中共中央：《当前农村经济政策的若干问题》，载《人民日报》1983年1月2日。
3林毅夫：《制度、技术与中国农业发展》，上海三联书店1992年版，第45…69页。
4张厚安、徐勇：《中国农村政治稳定与发展》，武汉出版社1995年版，第111页。
5《衡山县志》，岳麓书社1994年版，第257—258页。
6《湘潭县志》，湖南出版社1995年版，第140页。
7《醴陵县志》，湖南出版社1995年版，第177页。
8《长沙县志》，三联书店1995年版，第281—282页。
9《湘乡县志》，湖南出版社1993年版，第145…146页。
10林毅夫：《制度、技术与中国农业发展》，上海三联书店1992年版，第55页。
11《全国农村工作会议纪要》（1981年12月），载《三中全会以来重要文献选编》下册，人民出版社1982年版，第1062…1068页。
12陈吉元等：《中国农村社会经济变迁》（1949—1989），山西经济出版社1993年版，第508页。
13张厚安、徐勇：《中国农村政治稳定与发展》，武汉出版社1995年版，第211页。
14《中共中央批转》（1982年1月），载中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》下册，人民出版社1982年版，第1061页。
15一般都认为，最早提出“乡政村治”概念的是华中师范大学中国农村问题研究中心的张厚安教授。他认为，“乡政”是指乡（镇）作为国家依法设立在农村最基础的一级政权，。村治“则是农村最基层农民群众性自治组织。（参见张厚安主编：《中国农村基层政权》序，四川人民出版社1992年版，第1页。）
16《中华人民共和国宪法》，1982年12月4日第五届全国人民代表大会第一次会议通过，第30条。
17《中华人民共和国宪法》，1982年12月4日第五届全国人民代表大会第一次会议通过，第111条。
18中共中央：《当前农村经济政策的若干问题》，载《人民日报》1983年1月2日。
19《人民日报》1985年6月5日。
20《衡山县志》，岳麓书社1994年版，第64、160页。
21《湘谭县志》，湖南出版社1995年版，第56页。
22《湘乡县志》，湖南出版社1993年版，第49、632页。当时湘乡县还有3个区级镇。
23《长沙县志》，三联书店1995年版，第21页。
24《醴陵县志》，湖南出版社1995年版，第45、64页。
25张静：《村民自治建设面临的问题》，载《粤港信息日报》，1998年7月14日。
26一般对“农村社区权力结构的研究主要限于考察村落组织，而较少涉及乡镇的权力结构及运行特点。农村最基层的政府组织设在乡镇，因而考察乡镇正式权力结构能透视出更多的社会结构关系和制度信息。”（参见王雅林：《农村基层的权力结构及其运行机制》，载《中国社会科学》1998年第5期。）
27中共衡山县委王副书记1998年7月31日在乡镇党委换届选举工作会议上的讲话：《加强领导、精心组织，切实抓好乡镇党委换届选举工作》。
28《湖南省县级以下人民代表大会直接选举细则》第11条规定，乡镇人代会议代表名额40人为基数，除基数名额外，按人口每1500人增加一个名额。
29另外还有一些在镇内设置但不屑于政府行政性质或屑于政府行政但与镇政府关系不大的机构，如法院、邮电所、国税所、地税所、信用社、保险所、卫生院、生资公司、工商分理处等等。
30比如，财政部1991年制定的《乡镇财政管理办法》第9条就规定，乡财政机关和人员编制，根据加强农村基层政权建设和精兵简政的原则设置和配备。乡财政干部的聘用、任免和调动事宜，要与县财政机关商定。乡财政人员的有关待遇，按照国家规定的乡镇机关工作人员待遇执行。
31张全在、贺晨：《镇政府管理》，中国广播电视出版社1998年版，第106页。
32郑法：《农村改革与公共权力的划分》，载《战略与管理》2000年第4期。
33张全在、贺晨：《镇政府管理》，中国广播电视出版社1998年版，第104页。
34薄贵利：《近现代地方政府比较》，光明日报出版社1988年版，第214…215页。
35参见程同顺：《当代中国乡村政治发展研究》，天津人民出版社2000年版，第120页。
36白果镇的临时工主要是乡镇机关的生活员、司机。由于这些人员一般都是通过一定的关系安排的，而乡镇机关又不能缺少这些做具体事的人，因此这些人员的清退工作很难开展，基本上都保持了现状。
37王雅林：《农村基层的权力结构及其运行机制》，载《中国社会科学》1998年第5期。
38张厚安、白益华、吴志龙：《中国乡镇政权建设》，四川人民出版社1992年版，第147页。
39陈吉元等：《中国农村社会经济变迁》（1949…1989），山西经济出版社1993年版，第637页。
40《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，第15条和第16条。
41参见费孝通：《乡土中国生育制度》，北京大学出版社1998年版，第9…10页。
42有的地方改由乡镇党委从村庄之外调派国家干部或其他聘用人员担任村党支部书记。
43近年来，有的地方为了改变这种授权状况，在进行村党支部选举时，采用了两票制，即党员投票选举和村民投票选举。如果没有获得足够村民的支持，不能担任党支部成员。
44《中华人民共和国村民委员会组织法》，1998年11月4日第九届全国人民代会常务委员会第5次会议通过，第11条。
45镇负责人认为，这次选举基本上符合有关规定，也实现了组织意图。问题主要是，有一村委会委员没有选上，使村委会的人数只有4人，不符合有关规定，但考虑到岳村的实际情况，也只有这样。
46《中华人民共和国村民委员会组织法》，1998年11月4日第九届全国人大常委会第5次会议通过，第18、19条。
47徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第122页。
48中共衡山县委办公室、衡山县人民政府办公室1998年4月20日发布的《关于印发（衡山县村务公开工作实施方案）的通知》。
49《中华人民共和国村民委员会组织法》，1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第5次会议通过，第2条。
50在目的中国乡