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生官员，或甚至收税员都由普选任命是极可笑的。民众的选
择通常以能对少数地方领袖产生影响为转移，这些地方领袖，
由于他们并未作这种任命，对这种任命是不负责的；或者以
对同情的呼吁为转移，这种呼吁所根据的是有十二个子女，以
及在这数区当了三十年的纳税人。如果在这种情况下民众的
选举是一种滑稽剧的话，地方代表机关作出任命也同样是该
反对的。这样的机关永远存在着变成推行其各种成员私人营
利事业的合股公司的倾向。任命应由该机关的主席个人负责
作出，把他叫做市长，地方法庭庭长，或无论什么别的名称
都行。他在当地所占的地位类似首相在国家中的地位，在组
织得很好的制度下，地方官员的任命和监督是他的最重要的
一部分职责。他本人由郡议会从其成员中任命，每年改选一
次，或者经郡议会议决免职。
我现在从地方机关的组成转到它们的正当职权这个同等
重要并且是更为困难的问题。这个问题分为两个部分：什么
是它们的职责，以及它们是否应在那些职责的范围内享有充
分的权力，或者应否受到中央政府的任何干涉和什么样的干
涉。
首先，很明显，一切纯属地方的事务——一切仅涉及一
个地区的事务——应归地方当局负责。铺路、照明和一个市
的街道清洁工作，以及在通常情况下房屋的排水，除其居民
外对任何人均无甚影响。一般国家对这些事感兴趣不过是出
于它对一切公民的个人福利的关心。但是，在属于地方的业
务，或由地方官员执行的业务中，有许多业务可以同样恰当
地被称为国家的业务，它们是公共行政某些部门属于地方的
那部分，其效率如何是全体国民所同样关心的。例如监狱，我
国大多数的监狱由郡管理；地方警察；地方司法，特别是在
自治城市，很多是由地方选出的官员执行，从地方专款中支
付薪金。这些无一可说是只具有地方重要性的事项，而不是
具有全国重要性的事项。如果由于某地方的治安搞得不好，这
地方成了盗贼的巢穴或道德败坏的中心，对国家的其余的人
来说就不是一件与个人无关的事情。或者，如果由于监狱的
不良管理，法院对监禁在其中的罪犯（他们可能来自其他地
区或在其他地区犯罪）判的刑，加重一倍或减轻到实际不受
惩罚的地步，情形亦复相同。而且，构成这些事项的良好管
理的要点到处都是一样的。没有理由在王国的这一部分和另
一部分，在公安、监狱或司法的管理上应该有所不同。同时，
危险的是，在如此重要的事情上，适于由国家最有教养的人
来做的事情，却只能指靠能力较低的人来为地方服务，就可
能犯下成为国家一般行政上的严重污点的重大错误。人身和
财产的安全，以及个人之间的公平审判，是社会的头等需要，
也是政府的首要目的。因此，如果这些事情能交给不是最高
的负责机关，那么除战争和条约外，就没有什么事情需要一
个全国性的政府了。凡是保证这些首要目的的最好的安排都
应该全是强制性的，并且，为了保证它们的贯彻施行，都应
该置于中央监督之下。由于各地区缺少代表全国性政府的官
员，把中央当局所规定的职务的执行委托给该地区为地方的
目的任命的官员，往往是有助益的，就我国制度来说甚至是
必要的。但是经验正在天天迫使公众相信必须至少有全国性
政府任命的监察官来设法使地方官员尽到他们的职守。如果
监狱由地方管理，中央政府任命监狱的监察官要注意遵守议
会所制定的规则，如监狱的状况表明有必要可建议其他的规
则，就象工厂督察，和学校督学，监视着议会有关工厂的法
令的遵守，和国家对学校给予资助的条件的履行。
但是，如果司法，包括公安和监狱，既是如此普遍关心
的事情，又是独立于地方特点的一般科学问题，那么可以也
应当在全国范围内作划一规定，并由比纯属地方当局的人更
有训练和更熟练的人贯彻施行有关规定；另一方面也有一些
事务，如济贫法、卫生规则等等的管理，尽管它们真正是全
国所关心的，但不能在符合地方行政的目的的情况下，用地
方管理以外的方法管理。关于这样一些任务产生这样的问题：
地方当局应当被授予自由决定权，不受国家监督或控制到什
么程度。
要决定这个问题，有必要考虑中央当局和地方当局在有
关做这工作的能力以及防止玩忽职守或滥用职权方面所处的
相对的地位。首先，地方代表机关及其官员几乎肯定在才能
和知识程度上比不上议会和中央行政部门。其次，除了他们
自己条件较差外，监督他们的，以及他们应对之负责的舆论
也较差。监督他们行动和对他们提出批评的公众，同环绕并
告诫着首都的最高当局的公众比起来，范围较小而且一般说
来要不开明得多。同时所涉及的比较狭小的利益甚至使那较
低级的公众把思想针对问题不那么认真也不那么热切。报刊
和公开讨论所进行的干预就更少得多了，而所进行的干预在
地方当局的行动中比在中央当局的行动中可能遭到更加泰然
的忽视。以上所说，似乎好处完全在由中央政府管理这方面。
但是，当我们更加仔细地看一看的时候，就发觉这些选择的
动机被其他一些完全同样重要的动机抵消了。如果说地方当
局和地方的公众在行政管理原则方面的知识不如中央的当局
和公众，他们却有对结果的直接得多的利害关系这一可补偿
的好处。一个人的邻居或他的房主人也许比他本人聪明得多，
并对他的走运也不是没有间接的利益，但尽管如此，他的利
益在他自己的管理下比在他们的管理下将照料得更好。此外
还须记住，即使假定中央政府通过它自己的官员进行管理，它
的官员并不在中央行动，而是在地方上行动，不管地方的公
众比中央的公众怎样差，有机会监督这些官员的只是地方的
公众，只有地方的舆论或者活动直接影响他们的行为，或者
引起政府注意作必要的纠正。只是在极端的情况下，国家的
一般舆论才会针对地方行政的细节，至于这种舆论有办法以
对事情的公正判断来决定这种细节就更加少见了。再说，地
方舆论必然更有力地影响纯属地方的行政官员。按照事情的
自然状态，这些官员是永久的居民，不指望在他们不再行使
权力时从这地方引退；并且他们的权力本身，按照假定，是
以当地公众的意志为转移的。我不必详细论述中央当局缺乏
对地方上的人和事的具体了解，以及它的时间和思想过多地
被其他事情所占据，以致甚至为对申诉作出决定和强使为数
众多的地方代理人负起责任所必要的一定数量和质量的地方
知识也无法得到。因此，在管理的细节方面地方机关一般说
来是有优越性的；但是在对甚至纯属地方管理的原则的理解
方面，中央政府，如组织得好，优越性应当是很大的：不仅
由于组成中央政府的人具有或许很大的个人优越性，以及经
常从事于促使他们注意有益意见的许多思想家和著述家，而
且由于任何地方当局的知识和经验不过是地方的知识和经
验，局限于他们自己的那部分地区和它的管理方式，而中央
政府则有办法获知应该从整个王国的联合经验中学习到的一
切东西，加上容易接近外国的经验。
从这些前提不难引出实际的结论。最熟悉原则的当局在
原则问题上应该是最高的，而在具体问题上最有能力的当局
应该负责处理具体问题。中央当局的主要职务应该是发指示，
地方当局的主要职务应该是把指示应用到具体问题。权力可
以地方化，但最有用的知识必须集中；必须在某个地方有集
中一切散乱光线的焦点，以便在别处的不完整和有色的光线
可以在那里找到使它们变得完整和净化所必要的东西。对影
响到一般利益的每个地方行政部门，应该有一个相应的中央
机构，一个部长或在他下面的经特别任命的某个官员；即使
这个官员所做的不过是从各地收集情报，并把从一地区取得
的经验交给需要这经验的另一地区也好。但是除这以外中央
当局还有一些事要做。它应当保持经常和地方自由交流情况：
收集各地的经验并把自己的经验通知各地；当被询问时立即
提供意见，当看到有这种要求时就主动提供意见；要求将诉
讼程序公开并作成记录，强制服从立法机关就地方管理问题
制定的每一项普遍通行的法律。很少人会否认应当规定一些
这样的法律。各地对其本身的利益处理失当是可以允许的，但
不允许损害别的地区的利益，也不允许违反国家有义务严格
遵守的那些人与人之间的公平原则。如果地区的多数派企图
压迫少数派，或者一个阶级压迫另一个阶级，国家就非干预
不可。例如，一切地方税都应当专由地方代表机关表决；但
是这个机关，尽管完全由纳税人选出，可能用这样一些税来
增加收入，或用这样的方法来征税，使得穷人，富人，或某
个特定阶级负担不公平的份额。因此，尽管让地方机关自由
决定地方税的单纯数量，立法机关有义务强制规定只允许地
方使用的征税方式和估定税额的规则。又，在公共慈善事业
的管理方面，整个劳动居民的勤勉和道德品质在极大程度上
视坚持给与救济的某些确定的原则的情况而定。尽管按照那
些原则决定谁有资格得到救济实际上是地方官员的事，但全
国议会是规定那些原则的恰当的权威；如果它在这一全国严
重关心的事情上不规定强制性规则，并作出不应背离这些规
则的有效规定，它就疏忽了最重要的一部分职责。至于为了
法律的适当实施它有必要保留什么样的实际干涉地方行政官
员的权力，则是一个毋庸论及的细节问题。法律本身不用说
将规定惩罚，并确定其施行方法。为应付极端的情况，中央
当局有权解散地方议会，或将地方行政长官免职，可能是必
要的，但无权作出新的任命，或停止地方机关的工作。在议
会未进行干涉的地方，任何行政部门也不应当有权干涉，而
是作为一个顾问和批评者，一个法律执行者，以及向议会或
地方选民揭发它所认为应该谴责的行为，行政的这些职能具
有极大的价值。
有些人可能认为，不管中央当局在管理原则的了解上怎
样胜过地方当局，人们经常坚持的一项伟大目的，即公民的
社会政治教育，要求让他们按照他们自己的见解管理这些事
情，不管他们的见解是怎样不完全。对这一点可以回答说，公
民的教育并不是应该考虑的唯一的事情；政府和行政并不是
仅仅为它而存在的，尽管它是很重要的。但是这种反对意见
表明对平民机关作为政治教育的手段的这种职能缺乏完全的
理解。将无知者和无知者放在一起，如果他们想要知识，就
让他们在毫无帮助的情况下摸索前进，如果他们不想要知识，
就只好让他们没有知识，这不过是一种贫乏的教育。所需要
的是如何使无知者自己意识到无知，并能从知识得到好处；使
只知道例行公事的人习惯于按照原则行动，并感觉到原则的
价值；教他们比较不同的行动方式，并学会运用他们的理性
区别出什么是最好的。当我们希望有一个好学校时，我们不
排除教师。老话说，“有什么样的老师，就有什么样的学校”，
对青年的学校教育是如此，对成年人的公共事务教育也是如
此。企图作一切事情的政府被查尔斯·德·瑞穆沙（Ｃｈａｒｌｅｓ
ｄｅＲé；ｍｕｓａｔ）先生恰当地比之为替学生做全部作业的老师；他
在他们那里可能很得人心，但他教给他们的东西却很少。另
一方面，凡是可能由别人做的事它都不做，也不教给别人应
该怎样做的政府，就象一所没有老师的学校，有的只是从未
有人教过的学生老师。
第十六章 和代议制政府
有关的民族问题
如果人类的一部分由共同感情连结在一起，这种感情不
是他们和任何别人之间共同存在的，这部分人类就可以说构
成一个民族——这种共同感情使他们比之和其他人民更愿意
彼此合作，希望处在同一个政府之下，并希望这个政府完全
由他们或他们中的一部分人治理。这种民族的感情可能产生
于种种原因。有时它是同一种族和血统的结果。共同的语言
和共同的宗教大大有助于民族感情的形成。地理界限是其原
因之一。但最重要的原因是共同的政治经历；具有民族的历
史，以及从而产生的共同的回忆；和过去发生的事件联系着
的集体的骄傲和耻辱，快乐和悔恨。然而所有这些情况单独
地都既不是必不可少的，也不是一定足够的。瑞士有强烈的
民族感情，尽管它的各州属于不同种族，不同语言和不同宗
教。西西里（Ｓｉｃｉｌｙ）在整个历史上感到本身和那不勒斯（Ｎａｐ
－ｌｅｓ）属不同民族，尽管有共同宗教，差不多共同的语言，以
及相当多的共同历史经历。比利时的弗勒米希省（Fｌｅｍｉｓｈ）和
沃隆省（Ｗａｌ－ｌｏｏｎ），尽管种族和语言不同，却较之前者同
荷兰，或后者同法国，有大得多的共同民族感情。但是一般
说来民族感情因不具备有助于其形成的原因之一而相对地削弱。共同的语言、文学，以及在某种程度上共同的种族和回
忆，在日耳曼族的各个部分中相当强烈地保持着民族感情，尽
管它们从来没有真正联合在同一政府下面；不过这种感情从
未达到使各个州愿意放弃它们的自治的程度。在意大利人中，
远非完全的共同语言和文学，连同以明显的界线把他们同其
他国家分隔开来的地理位置，以及，或许最重要的是，分享
同一名称的人所共有的称号——它给他们造成在艺术、武
力、政治、教皇权力、科学和文学等昔日的业绩中的一切荣
誉——在人民中引起了虽然仍不完全却足够产生我们现在看
到的那些伟大事件的民族感情，尽管有种族上的大混杂，尽
管他们不论是在古代或近代历史上从来没有处在同一个政府
之下，除了当那个政府曾经扩张到或进行扩张到当时已知
世界的大部分地区的时候。
凡是民族感情有效存在的地方，似乎就证明有把该民族
的所有成员联合在同一政府，并且是他们自己的各别政府之
下的根据。这不外是说政府的问题应当由被统治者来决定。人
们几乎无法知道任何一部分人应自由地做些什么，如果不先
确定在各种的人类集体组织中他们愿意参加哪一种集体组织
的话。但是，当一个国家的人民实行自由制度的时机成熟的
时候，则还有更为重要的考虑。在一个由不同的民族构成的
国家，自由制度简直是不可能的。在一个缺乏共同感情，特
别是语言不同的人民中，不可能存在实行代议制政府所必要
的统一的舆论。构成舆论和决定政治行为的势力在这个国家
的各个地区是不相同的。得到国家这一地区的信任的领导班
子和得到另一地区的信任的领导班子截然不同。同样的书籍、
报纸、小册子、讲话到不了这些地区。这一地区不知道另一
地区正在流行着什么样的意见，或什么样的宣传鼓动。同一
事件，同一行为，同一政府制度，对它们的影响是不同的。每
个民族害怕其他民族加给它以损害更甚于害怕共同的主宰
者，即国家所加的损害。它们之间的相互交恶一般说来比对
政府的猜忌要强烈得多。任何一个民族对共同统治者的政策
感到不满就足以决定另一民族支持该项政策。即使全都感到
不满，也没有人会感到他们能信赖别人会忠实地采取共同抵
抗的行动，每个民族的力量都不足以单独地进行抵抗，每个
民族可能不无道理地认为最有利于自己的办法就是争取政府
的好感来反对其他民族。最重要的是，作为防止专制政府的
最后手段的主要和唯一有效的保证在那种情况下是不存在
的，那就是军队对人民的同情。在每一个社会中，按照事情
的性质来说，军队是具有在同胞和外国人之间最深刻、最明
显区别的那部分人。对其余的人民来说，外国人只不过是陌
生人；对士兵来说，外国人是他可能经一周的事先通知被召
集来对之进行生死搏斗的人。对他来说，这种差别是朋友和
敌人之间的差别——我们几乎可以说是同胞和另一种动物之
间的差别。因为关于敌人，唯一的法律就是暴力，并且唯一
的缓和就是和对其他动物的情形一样——单纯的人道。士兵
如果感到同一政府下的一半或四分之三的人�