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才应当自己承担起来。至于其他的工作，它的正当职责不是
去做该项工作，而是设法让别人把该项工作做好。
例如，被认为特别应该属于代表人民的议会的职务是表
决税收。然而，在任何国家代议团体都不自行提出或由它委
派的官员提出预算书。尽管国库支出只能由下院表决，尽管
公共费用的各个项目的支出预算也须有下院的认可，但宪法
的准则和一贯的惯例是，只有根据国王建议才能拨款。人们
无疑觉得，只有当行政部门（支出须经过它的手）对作为支
出的根据的计划和计算负责的时候，才能期望数量上适当和
对经费使用的细节有必要的关心和作出正确的判断。因此，不
期望甚至不允许议会直接发起税收或支出，要求于它的只是
表示同意，它所具有的唯一权力就是拒绝同意。
这一宪政理论中所包含和承认的各个原则，就期望目前情
形说，如果得到遵循，就是限制和界说代表制议会职能的指
导。首先，承认在代议制实际上被视为当然的一切国家里，人
数众多的代议团体不应当管理国家事务。这项原理不仅是以
好政府的最根本原则为基础，而且是以有关各种事务的良好
管理的原则为基础。任何一个团体，除非组织起来并有人统
率，是不适于严格意义上的行动的。甚至由少数成员组成的
特别委员会，并且这些人是特别熟悉所从事的业务的，也总
是赶不上在一个人统率下那样好，如果可能从他们之中找出
一个人，使他成为首脑，其他的人从属于他，这个委员会的
性质将会有所改进。一个团体能比任何个人做得好的是对问
题的考虑。当听取或考虑许多相冲突的意见成为必要的或重
要的事情时，一个进行审议的团体就是不可缺少的。因此，即
使对行政事务说来这种团体也常常是有用的，不过一般说来
只是作为咨询机构；通常这种事务最好由一个人负责进行。甚
至一个股份公司也总是在实际上——如果不是在理论上的话
——有一个总经理；管理的好坏主要有赖于某个人的各方面
的条件，至于其余的理事，如果有用的话，是由于他们对他
提出建议，或者由于他们具有对他监督、限制或在他犯错误
时予以免职的权力。至于他们表面上和他同等分担事务的管
理则不是什么优点，而是在相当程度上抵消了他们能发挥的
长处，因为这极大地削弱了在他自己和其他人的心目中那种
他应挺身而出负起完全责任的个人责任感。
但是人民议会更不适于管理行政，或者事无巨细对负责
行政管理的人发号施令。即使是好心好意的，干涉几乎总是
有害的。每一个公共行政部门都是一种技术性业务，它有它
自己的特殊原则和传统的规则，其中许多东西除了在某个时
候参与过该业务的人以外甚至实际上无人知道，而且实际上
不熟悉该部门的人对它们是不大可能予以适当重视的。我并
不是说公共事务的处理是什么行家的秘传，只有经过传授才
能理解。它的原则全都是任何具有良知的人所能理解的，只
要他心中对所要处理的情况和条件有个真实的图景；但要做
到这点他必须知道那些情况和条件，而这种知识不能凭直觉
得到。在每一个公共事务部门（象在每一个私人职业一样）都
有许多极为重要的规则，初接触到这个问题的人既不知道其
原因，或者甚至怀疑其存在，因为这些规则是用来应付他从
未想到过的危险或不便的。我知道一些超过通常禀赋的官员
（部长们），当他们初进到一个他们所不熟悉的业务部门，把
初接触到这业务的人大致会有的、过一些时候也就会明白过
来予以放弃的最初想法，当作迄今被忽视并由他们自己揭示
出来的真理予以宣布时的那种神气，使他们的下属感到发笑。
的确，伟大的政治家是这样一个人，他既知道什么时候遵从
传统，也知道什么时候越出传统。但是以为他因为对这些传
统无知就能更好地越出传统，则是很大的错误。凡是不彻底
了解通常经验所认可的行动方式的人，就不能对需要越出那
些通常行动方式的情况作出判断。要对依靠公共部门采取行
动的利益和管理这个部门的特定方式可能引起的后果作出衡
量和估价，就需要一种知识和特别经过训练的判断，而这些
在未受过有关的教育的人中，正如改革法律的能力在未专门
研习过法律的人中一样，是很少看到他。所有这些困难肯定
会被企图对行政的专业性行动作出决定的议会所忽视。最好
也不过是由无经验裁判有经验，由无知裁判有知。无知从不
怀疑它所不知道的事情的存在，既漫不经心又傲慢自大，轻
视（如果不是憎恶的话）一切说有比它的见解更值得听取的
见解的主张。当不牵涉到利害动机时情形就是如此。但是当
牵涉到利害动机时，其结果就是徇私舞弊，比在公开的政府
下的一个政府机关所能发生的最坏的贪污腐化还要更无耻和
大胆。这种出于个人利害的偏私不必一定扩及到议会的多数
人。在任何具体场合它涉及到两三个成员往往就够了。这两
三个人在使该团体犯错误方面将比任何其他成员在纠正错误
方面的兴趣更大。议会的大多数人可能手脚是干净的，但他
们不能保持警惕或在他们一无所知的问题上辩明是非。一个
懒惰的多数，和一个懒惰的人一样，总是属于那个为争取它
而煞费苦心的人。部长的不适当的措施或不适当的任命，可
以由议会加以制约；部长们关心的是辩护，反对党的人关心
的是攻击，这就保证了相当平等的讨论：但是谁来看这看守
人呢？谁将制约议会呢？一个部长，一个机关的首脑，感到
自己负有某种责任。议会在这种场合根本不感到负有任何责
任，因为任何议会成员何时曾因为他在行政管理的细节上的
投票而失去他的议席呢？对一个部长或一个机关首脑说来，他
所采取的行动在若干时期以后人们将怎样看待，比之当时人
们怎样看待，尤为重要。但是议会则只要当时的舆论是支持
它的，不管这种舆论是怎样仓促形成的或是人为地煽起的，它
自己会以为，每个人也会认为，不管后果怎样严重，它是完
全可以辩解的。而且，议会决不会亲自体验到它的不适当措
施的不便，直到这种不便达到全国性祸害的程度。部长和行
政官员看到即将发生不便，就必须不厌其烦地力求避免。
议会关于行政事项的本来职责，不是要用它自己的表决
来做出决定，而是要注意使那些必须做出决定的人是能胜任
的人。甚至这一点它也不能通过个人的提名而方便地做到。没
有任何行为比任命的提名更迫切需要具有强烈的个人责任感
的。所有精通公共事务的人的经验都证明，几乎没有一种行
为普通人的良心对之是这样不敏感的；几乎没有一种场合对
条件考虑得这样少的，部分地是由于人们对被提名的人的情
况一无所知，部分地是由于他们不关心这一个人和另一个人
之间条件的不同。当一个部长要做一项正直的任命时，也就
是说当他实际上不是为他个人的亲友或他的政党营私舞弊
时，一个不知底细的人可能以为他会任命最有资格的人。没
有这么回事。通常的部长如果任用一个有长处的人，或是任
用在公众中有不论什么样的声誉的人，他就认为自己是好得
不得了，尽管这种声誉或长处也许和所要具备的正好相反。一
位舞蹈家需要的是一台计拍器，这只不过是费加罗时代的
讽刺话；至于部长，只要他所任命的人耍得还可以，他就一
定会认为自己不仅无可指摘，而且是知人善任。此外，适合
于专门业务的专门人员的条件只能得到了解这些人的人的承
认，或者只能得到其职务就是从他们的行动，或从处于作判
断的地位的人提供的证据，对他们进行考察和判断的人的承
认。当这些出发于良心的责任极少得到应对任命负责的大官
们重视的时候，不能负责的议会又应该怎样呢？甚至目前，最
坏的任命就是为了在议会中得到支持或消除反对而作出的。
如果这种任命是议会本身作出的，我们又能指望什么呢？包
含许多人的团体根本不重视专门资格。除非一个人该上绞架，
否则他就被认为和别人一样适于做一切他能申请为候选人的
事情。当公共团体作出的任命不是象几乎经常情况那样由党
派关系或个人的假公济私行为所决定的时候，一个人的被任
用或者是因为他享有一般能力方面的声誉（这往往是很不相
称的），或者常常只是因为他个人有名气。
由议会本身提名内阁成员的事从来被认为是不可取的。
它实际上决定内阁总理或者决定应从中挑选内阁总理的那两
三个人就够了。在这样做的时候，它不过是承认某个人是议
会支持其一般政策的那个政党的候选人。实际上，议会所决
定的仅仅是两个或至多三个政党中哪一个应组成政府。至于
该政党的成员中谁最适于担任政府首脑则由该政党自行决
定。按照英国宪法的目前做法，这些事似乎是有很好的依据
的。议会并不提名任何阁员，而是由国王按照议会所表明的
一般愿望和意向任命内阁首脑，其他阁员由内阁首脑推荐任
命。另一方面，每个阁员有连带的道义责任任命适当人员担
任非常任的政府机关职务。在共和国的情形下可能须作某种
其他的安排，但是它愈是在实际做法上接近英国长期以来的
做法，就愈能进行得顺利。或者，象在美利坚共和国那样，行
政首脑必须由某个完全独立于代议团体的机构选出；或者，代
议团体必须满足于提名内阁总理，并使他负责挑选他的同僚
和部属。就所有这些考虑来说，至少在理论上，我完全可以
预料会得到普遍同意的；尽管在实际上，由于谁掌握最强大
力量谁就越来越想滥用权力这一普遍法则，议会越来越干涉
行政的具体事务的倾向是很强烈的。这就是代议制政府将来
要面临的实际危险之一。
但是同样真实的是（虽则直到最近才慢慢得到承认），人
数众多的议会既不适于直接的行政事务，也不适于直接的立
法事务。几乎没有任何脑力工作象立法工作那样，需要不仅
是有经验和受过训练，而且通过长期而辛勤的研究训练有素
的人去做。这就是为什么立法工作只有由极少数人组成的委
员会才能做得好的充分理由，即使没有其他理由的话。一个
具有同样决定意义的理由是，法律的每个条款，必须在准确
而富有远见地洞察到它对所有其他条款的效果的情况下制
定，凡制定的法律必须能和以前存在的法律构成首尾一贯的
整体。当法律在五方杂处的议会里逐条逐项交付表决时，要
在任何程度上满足这些要求是不可能的。这种立法方式中存
在的不一致情形将给所有的人以深刻印象，假如不是因为我
们的法律已经在形式和结构上是如此紊乱，以致再增加一些
混乱似乎也不能使混乱和矛盾变得更大的话。但即使在目前，
我们的立法机器完全不适合于它的目的的情况，实际上年复
一年越来越被人们所感觉到。单是使法案获得通过所需要的
时间，就使得议会除一些孤立而狭窄的条款外越来越不能通
过任何法律。如果准备好一个法案，试图处理一整个问题
（不考虑到整体而对局部进行适当立法是不可能的），就将仅
仅由于找不到时间去处理而被一次会议又一次会议地挂起
来。尽管该项法案可能是由最有资格而且具有各种设备和手
段的权威审慎起草的，或者由精通该问题的人们组成的、多
年从事于考虑和钻研特定措施的特别委员会起草的，也都毫
不相干。法案不能得到通过，因为下院不愿意放弃用他们的
笨拙的手加以修修补补的宝贵特权。近来在某种程度上采用
了这样一个惯例，即当法案的原则经二读确认后，将法案交
付一特别委员会做详细审议，但并未看出这一做法在往后法
案通过整个下院的委员会时能少花多少时间，因为被知识所
驳斥了的那些意见或个人奇想总是坚持要得到在无知的法庭
上的第二次机会。其实，这一做法本身主要是上院采用的，上
院议员比之下院议员不那么喜欢插一手，也不那么珍视他们
个人的发言权。然而当具有许多条款的法案当真经过详细讨
论通过委员会时又是一种什么样的情景啊！有些条款，对其
余条款的实施是不可少的，被省略掉了；为了安抚某种私人
利益，或某个威胁着要延搁法案的想入非非的议员，有些不
一贯的条款被插进去了；在某个单纯假充内行的一知半解的
人的动议下一些条款被插进去了，导致提出该法案的议员或
支持该法案的议员当时未预见到的后果，而不得不在下次会
议作出修正案以纠正其坏影响。目前处理这些事情的方式存
在一项弊病，即对法案以及对它的各种条款的说明和辩护，几
乎从来不是由最初设想出该法案的人来进行的，他大概在议
会中没有席位。法案和条款全靠并未参与制定它们的某个阁
员或议会议员来为之辩护，他对所有论点除极端明显的以外
都是靠临时抱佛脚地死记硬背下来的，他不知道他所持立场
的全部分量，也不知道用以支持其立场的最好理由，从而完
全不能应付未预见到的反对意见。这项弊病，就政府法案而
言，是可以补救的，并且在某些代议制政体中已经作了补救，
办法是允许政府派所信任的人代表出席两院，有权发言但无
权表决。
如果下院中从来不愿意作修正案动议或发言的多数人
（至今还是相当大的多数）不再把整个的事务调整委交那些愿
提动议或发言的人，如果他们想到，对立法说来还有比流利
的口才和得到选民选举的能力更好的条件，并且如果去找就
能找到的话，那么他们很快就会认识到和行政事务一样，在
立法事务上代议制议会所能胜任的唯一任务不是做工作而是
使人把工作做好，决定应委派谁或什么样的人去做，以及当
工作完成时是否给予国民的认可。任何适于高级文明状态的
政府，将会有一个作为政府重要成分的小团体，在人数上不
超过内阁成员，作为立法委员会负责制定法律。如果我国的
法律能得到修改并纳入连贯的形式（肯定不久将会这样），实
现这一任务的法典编纂委员会应继续作为一项永久制度来监
督这项工作，防止其退化，随时作进一步的改进。谁也不会
希望这个团体有权自行制定法律，因为委员会将仅仅体现创
设法律方面的智慧因素，议会将代表意志因素。任何法案在
未经议会明白认可以前不成为法律，而议会，或两院之一将
不仅具有否决法案的权力，而且有将法案送回委员会重新考
虑或加以改进的权力。两院都可以采取主动，把问题提交委
员会，指示它准备一项法律。当然，委员会无权拒绝发挥它
作为国家所需立法的手段的作用。起草一项实现特定目的的
法案的指令，经两院一致同意后，对委员会的委员有强制力，
除非他们宁愿辞职。然而，法案一旦作成，议会无权加以改
变，只能通过或加以否决；或者，如果部分地不同意，将它
发回委员会重新考虑。委员会的委员由国王任命，但应任职
一定期间，比方说五年，除非经议会两院提议免职，其理由
或者是个人的失职（象法官的情形那样），或者是拒不按照议
会的要求起草法案。五年届满，其成员即不再任职，除非经
再次任命，以便提供一种方便的方法以摆脱那些和职务不相
称的人，并给该团体注入新鲜而年轻的血液。
甚至在雅典民主制中也感到有与这相当的某种规定的必
要性，在那里，在民主制的全盛时期，公民会议（Ｅｃｃｌｅｓｉａ）能
通过法令（Ｐｓｅｐｈｉｓｍｓ）（大多是有关单个的政策事项的法令），
但所谓法律（Ｌａｗｓ）则只能由另外一个人数较少的、称为立
法团（ＮｏｍｏｔｈｅｔB）的逐年更新的团体制定或变更，这个团
体也负责修改全部法律，使之保持彼此一贯。在英国宪法上，
采用任何在形式和实质上的新安排有很大困难，但对于使现
有形式和传统适于达到新的目的则比较上不感到多大反感。
在我看来，可能想出办法通过上院的机构用这一巨大改进来
丰富宪法。一个准备法案的委员会在宪法上比起恤贫法管理
局或圈地委员会来本质上不是更大的创新。如果考虑到这种
委托的极大重要性和尊严，规定每个被任命为立法委员会成
员的人，除非经议会提议免职，照例应为上院终身贵族议员
的话，那么把司法职能完全委之于上院执掌司法的议员的那
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