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因为所有的总统都是有限期的。四年任期匆匆而过，没有一个总统希望被历史证明，自己是一个没有什么政绩的总统。政绩又从何而来呢？一般来说，总统在任期内所通过的立法的质量和数量，通常是一个重要的衡量标志。
在美国总统的政绩的衡量中，在一般没有战争等非常情况之下，对外关系占的比重是非常小的，对外关系只要不犯什么大的错误，就过得去了。主要看的还是对美国本身发展总统所作出的贡献。
根据美国政府结构的设计，总统本身只是一个行政主管，虽然他有发布行政命令的权力，但是他没有权力以他一个人的力量为这个国家作出什么战略部署。因此，总统如果试图推行一项什么新的政策和改革，兑现一项在竞选时对选民的承诺，他都必须说服国会予以配合。也就是说，他想对美国作出任何一点改动的话，他必须以提案的形式提交国会，并且说服国会，以立法的形式把他的想法确立下来。否则的话，总统即使有雄韬大略，也只能停留在夸夸其谈的水平上，根本无法实施。
本来，美国的总统任期就是非常短暂的，即使他的设想被国会接受而立法，美国总统也没有许多其他国家的领袖那么幸运。那些领袖可以亲手指挥实现自己所勾画的蓝图，甚至在一切完成之后，接受人们的欢呼和敬仰。而美国总统如果能有几个设想被国会通过立法，已属万幸，匆匆忙忙就要交班下台了。即使这个设想后来结出了丰硕成果，也已经没他的事儿了。真是十足的“前人栽树，后人乘凉”。
更何况，还有这样一些总统，他们的满腹经纶始终得不到国会的理解，也就一直不能通过立法这一关，只能眼看着绝妙主张胎死腹中。他们可以说是错失一个了千载难逢的治国良机，然而不论有任何理由，四年一到，他们只能与他们的抱负擦身而过，回到平民的身份。这样的总统只能抱憾终身。所以，一个美国总统，获得竞选的成功，实可谓只是万里长征刚刚走完了第一步。
看上去，这样的设计似乎显得颇为荒唐，几乎是在为这个国家的发展设置障碍。你想，一个总统千辛万苦地通过竞选上得台来，满怀雄心壮志要给这个国家改变面貌。可是，这个制度却在捆住他的手脚。还有比这个更叫人难以理解的吗？
然而，他们却有他们的一套道理，听上去也十分简单。这个制度的设计基于这样的基本概念，宪法所规定的政府组成是人民之间的一个契约。大家以共同认可的方式推选出这样一些人，包括一个作为主管的总统，来管理公众事务。这个主管当然可以提出如何管理的设想，但是，这个国家并不是总统的，这个国家是大家的。总统只是一个公仆而已。他对于这个国家走什么方向只有一个建议权，愿意不愿意这么走，得看大家自己的意思了。
美国政府的立法分支国会，则在更大的意义上成为民意的体现。所以，在美国，人们很少有机会看到白宫和总统的操作过程。但是，国会的讨论，争辩，表决等等具体操作，却是时时暴露在民众面前的，只要一打开电视的特定频道，他们的全部工作就在摄像机前。这些议员代表着他的这一部分百姓在那里表态，他也必须顺从这一部分的民意，否则他们不可能在国会继续坐下去。
所以，总统的提案是否能成为国会的立法，实质上就转换成这样一个问题。就是，这一阶段的行政主管给美国所走的道路提出一个设想，美国人民考虑之后，作出一个决定，他们到底愿意不愿意朝这个方向走，能走多远。
当然，这样的制度设计，也许扼杀了一个高瞻远瞩的政治伟人的宏大抱负，也许，也使得美国人民失去了一些“起飞”的历史捷径。但是，他们愿意支付这些代价的原因，是他们不愿意冒险失去他们掌握自己命运的权利。他们依然回到一个最初的忧虑，他们担心政府和公仆的异化，他们担心失去他们的基本权利，那就是，两百年前托玛斯。杰弗逊在“独立宣言”中写到的“生命权，自由权和追求幸福的权利”。
如果在一个总统给民众带来好运的时候，大家就愿意放弃自己的判断，完全被动地接受强权的安排，那么，他们从此也必须接受强权有可能给他们带来的厄运。也就是说，如果今天民众面对强权的恩赐，就愿意放弃自己的选择权利的话，那么，明天强权落下一个苦果，那就不仅没什么可抱怨的，连挣扎的余地也不存在了。所以美国人才认为，失去一个制度对于人民权利的保证，就失去了一切。他们不能仅仅依靠对一个总统的信赖过活。他们会说，总统不也是一个凡人吗？而人是靠不住的。
现在，你一定明白，为什么说两年前的中期选举时，大部分议席落入对手党共和党手中，会对克林顿是一个沉重打击了。尽管绝对的党性在美国是不受赞赏的。对一项法案的投票，每一个议员还是有自己独立的态度。否则，在美国，总统和多数议席经常分属两个不同党派的情况下，总统就无法使国会通过任何法案了。美国的这一台戏也早就唱不下去了。
说到这儿，我必须说明，根据我个人的经验，我们中国人在了解美国政治制度方面，最容易误解的是他们的政党组织和活动了。这里有很大的历史文化差距。西方政党组织基本上是应西方议会民主的需要而产生的。在西方民主传统的源头，雅典直接民主时期，是没有政党的。事无巨细均由全体公民表决的“广场民主”不需要政党。在帝王专制时期，权力集中在皇室手中，也不需要政党。开现代议会民主下政党之先河的是英国在十七世纪末议会的力量足以和国王分庭抗礼的时候。在英国议会里产生了主张权归议会的辉格党和反对削弱国王的托利党。从此以后，两党的主要分歧就是关于政府到底应该作什么，到底应该有多强大。一百年后，美洲大陆人民起来要求独立时，辉格党人站在美国革命一边，而托利党人支持英王粉碎“叛乱”。两党当年的分歧，今天或多或少地由美国人继承了下来。
美国革命初期是没有政党组织的。华盛顿在他的总统告别演说中谆谆劝告美国人民要反对任何“宗派”。著名的联邦主义者亚力山大汉密尔顿认为，“宗派”是必须永远予以防范的邪恶。
然而，代议制民主的形式注定了政党组织和活动的必要性。从1787年开始，主张有一个强大的中央政府的人就自称为联邦党人，而聚集在托玛斯杰弗逊周围的反联邦主义者就自称为民主共和党。然而，我们必须特别留意的是，从那个时候开始，美国的政党就承袭了代议制民主制度下组党的传统：政党是个人表达政治观点的地方，不必要也不应该有严密的组织。托玛斯杰弗逊在1789年就说过，“如果我要和一个党在一起才能够进天堂的话，我宁可根本就不进天堂。”
正由于这种传统，以后的二百年里，时代潮流起起伏伏，政治观点进进退退，政党组织随时代而变化，却只有观点的承袭和蜕变，而没有一条抓得住的组织线索。我曾经顺着习惯想弄清美国两大党的历史，花了很多功夫才抛开了在国内时的思维定势，悟出了一个事实：尽管美国历史上大多数时候都有两大党，但千万不可望名思义，彼两党非此两党也。要想理解美国政党活动及其在权力结构中的作用，必须记住，他们和我们近代中国人的习惯完全不同，他们重观点而轻组织。当然，“黑手党”不在此例，因为黑手党不是政党，而是有组织犯罪。有着广泛结社自由的美国人对任何较严密组织的社团都心存疑虑和警惕。
明白了这一点，才能理解，为什么精于经营的美国人，能把什么都办成又赚钱又体面的生意，但是无论民主党还是共和党，却都没有党营事业。不要说党营工商业，连党营电台电视台也没有，竞选广告只好出钱让民营的电台电视台代劳，他们甚至连一张党报都没有。
现在我们再来谈克林顿。
克林顿所推出来的改革方案，一般来说，是代表了民主党的观点，而有些方案本身就体现了两个政党截然不同的政见。在共和党占了参众两院多数的情况下，克林顿要使自己的一些政策得到国会通过而实现，就显得困难得多了。
按说，这样的两党席位的浮动也是正常的，为什么这一次给大家一个意外呢？因为在最近的四十年里，尽管在总统大选中，共和党频频取胜，例如克林顿之前，共和党已经连续十二年主管白宫。但是，整整四十年里，国会的多数议席却一直在民主党手中。这怎么会的呢？老百姓到底是帮那一边的呢？
在美国，国会议员的产生和总统的选举在制度上的设计是不一样的。选举国会议员的方式，其根本出发点是一个如何反映各个不同部分的民意的问题。在这一类的设计中，也是只能做到逐步完善和尽可能完善。为了达到反映民意的目的，甚至美国众议员和参议员的选举方式也是不同的。
美国的众议院一共是435个席位，它的分配是根据以人口数量为依据所划分的选区。保证一定数量群的一批民众，总有一个人代表他们去国会表达他们的意见。大致算来，大概几十万人一个选区，可以选出一个众议员。也就是说，如果有大约二，三十万人，不管他们和其他美国人多么格格不入，他们如能纠集在一起，形成一个选区的多数，他们就能选出一个代表，到国会去发出他们的声音。你不喜欢也没用。谁也阻挡不了他们。所以，从理论上来讲，每个众议员都只要对他所在的选区的选民负责。他不代表全国人民，也不代表全体州民。
按人口数量比例分配众议员，人口数量少的州，不是就声音微弱了吗？为了弥补这个缺陷，美国参议院一百个席位的分配是按照州来划分的，不论大州小州，每个州产生两名参议员。参议员是由全州人民投票选出来的。这个设定对于美国特别重要。
因为美国是一个邦联的国家，各个州相当于一个小国家，有它自己一整套的独立体制，从州宪法到州政府一应俱全。关键是，它的州政府与联邦政府没有任何上下级关系。一个州的人民完全可以决定他们自己怎么生活。这是美国诸项分权中的最大一个分割。参议院席位按州作平均分配，就相当于也给了那些人口很少的“小国家”一份同样的发言权。
因此，在这里，人们希望看到的是各种意见都得到一个渠道表达出来。有时候，一个有着非常“异样观点”的议员，照样会被选上来，而且照样在国会发表与众不同激进意见，这在众议院里特别容易发生。因为，这位众议员，他根本不必考虑全美国人怎么想，他只需要顾及他的那个小小的选区的民意得以表达就可以了。只要他的这些选民们满意，他以后照样还会被选上来，照样在国会上班，而且可以连选连任，直至终身。相对来说，参议员要顾及的面就要大得多，他必须顾及一个州的民意。
而总统呢，那是由全国人民一人一票选出来的。可是你去读美国宪法，宪法里合众国总统是有大选举团选出来的呀，这是怎么回事。说起来很复杂，实际上也很简单。当年建国的时候，在当初的技术条件和政治条件下，民众一人一票选举总统是难以作到的。所以规定走两步：按人口比例分配各州大选举团名额，先有各州选出大选举团，再由大选举团选出总统。大选举团起的是信使的作用，除了代表本州去投票，没有任何其他权力。在各州，竞选各方推出自己的大选举团，那方得的票数占多数，就派出那方的大选举团，这个大选举团在投票时当然就全票投向自己方的总统候选人。这就是今天美国总统选举时，在各州“赢者取得全部，败者一无所有”的来历。
后来，当技术条件和政治条件允许的时候，美国人实行了一人一票直接选举总统，这是美国人引以自豪的进步。但是大选举团的形式仍然存在，从而，某方候选人在某州取得多数就取得大选举团的全部票数，也等于是说全州人民都选了他，这样的做法也保留了下来。在理论上，就有了这样的可能性，某候选人在几个大州险胜而在其他小州以悬殊票数败北，他有可能最终得到了大选举团票数的多数而当选，但按全国老百姓的票数总计他却不是多数。这种可能性虽不大但存在，而且发生过。这是美国总统选举制度遭到很多批评的地方。但是美国人为什么抱残守缺而不改一改呢？大选举团已纯属“聋子的耳朵”，何不废除呢？
对此有很多解释。比如，这促使候选人在各州，不论大小，广为宣传自己的观点，而不重大薄小，尤其是那些人口额分散的州，如此等等。但我想，最主要的恐怕是原来的宪法规定涉及联邦和州的“双重主权”，改起来很不容易。
在这里，我又想到了习惯的汉译英的问题。实际上，这个“州”的翻译也是造成诸多误解的地方。美国的汉译全称是“美利坚合众国”，这个翻译可能更为确切一些。它是一些小国家联合在一起的意思。这个“合众国”的“国”，在英语里与那个“州”实际上是同一个词。只是在译成汉语的时候，才一个译成“国”，而另一个译成“州”了。与其说是语言差异，还不如说是文化差异造成了这样的汉译结果。
从我自己的体会来说，这个“州”的译法，给了我不大不小的困扰，因为，这很容易和中国的“省”对应起来，而实际上，这里的“州”和中国的“省”，是完全风马牛不相干的两回事。也许，如果一定要把这些“小国家”与“合众国”的“国”，在翻译上有所区别的话，那么，译作“邦”，也许略为贴近一些。
对于美国人，这两个都是“国”，都有独立的主权含义。只是一些小的“国家”，它们商量好了，愿意联合起来，组成这样一个联合的结构。但是，非常重要的一点，就是它们各自有自己的生活。美国人的这个概念非常清楚。南北战争在北方是反对奴隶制的道德战争，而在南方，遍布南方大小城镇的纪念碑上，那是“南方争取独立的战争”。
然而，美国的联邦政府和各州的关系，也经历了很大变化。美国诞生后的前一百多年，州和联邦政府完全各自为政，甚至分庭抗礼，相互之间的联系非常薄弱。“州”作为一个小国家的独立性比现在更强。此后至今的近一百年，由于美国国力的迅速发展，对联邦政府所要求的集中力量也就越来越强，联邦政府也就在迅速扩大。从各州所割出去的权力也就越来越多。
例如，我记得一个八十多岁的美国老人布鲁诺，曾经和我们谈到他所经历的美国变化。他谈到，在他们小时候，联邦政府是完全不干预经济生活的。当然，美国诞生以后，有很长的一段时间里，基本上还是一个农业国，也并没有什么大的经济规模。所有的小经营者，一切都由他们自己作主。
然而，随着历史的发展，美国的经济在迅速发展，企业的规模在迅速扩大。又出现了三十年代的经济大萧条。原来极弱的政府已经很难适应这样一个局面。布鲁诺告诉我们，大萧条时期他还是个少年，他们家虽然并不缺食物，但是他非常为自己的父亲担心。因为那时的失业率高达百分之二十几，经济不景气，时时都可能失去工作。由于政府几乎无权干预经济，所以也没有今天的政府有关失业救济的福利制度。在这样的情况下，如果突然失去工作，全家的境况会变得十分凄惨。
在一个发展的过渡时期，劳资关系也变得十分紧张。工业社会已经以人们意料不到的速度来到了。罗斯福总统实际上看到了这个历史大势，在加强联邦政府的力量，尤其是干预经济的能力上，作了许多努力，但是屡屡受挫。他无法得到政府的另外两个分支的支持。
当人们现在赞誉罗斯福总统的目光犀利，在历史重要关头能抓住要害的时候，我也想到，被人们指责为过于保守的最高法院，他们看上去跟不上时代的“拖后腿”的行为，实际上并不是毫无意义的。在飞速变化和产生重大改变的时刻，是必须有人在那里“拖一把”的，必须有那么一个减速器的。这个减速器就是在社会迅速变革的时候，必须有人再三推敲，新的改变和最基本的原则之间的如何契合。
联邦政府权力的有限制的适度扩大，是造福美国人民的，联邦政府权力的无限扩大，是会吞噬美国人民的根本利益的。因此，三个分支的历史任务不同，他们在历史转变时期，反应的不同也应该是必然的。
正是这样的“平衡和制约”，这样几个分支互相牵扯的迟缓变革，才保证了变革的平稳，更重要的�