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１９３７年１１月６日，正值布鲁塞尔会议期间，意大利加入了《反共产国际协定》。自此，德、意、日法西斯侵略集团正式宣告成立。东西方法西斯国家在外交上相互支持，在行动上相互配合，以反苏反共为烟幕，掀起了侵略其他国家的惊涛恶浪。这一事件引起了美国政府的不安，因为该协定不仅仅被认为是简单的反对共产主义的表示。意大利外长期亚诺“坦率地〃否认该协定中包含有任何秘密条款，但美驻罗马大使对此却持怀疑态度。罗斯福也怀疑该协定是〃日本、德国与意大利之间的一个秘密的攻守同盟〃，是以征服世界为目标的极权主义阴谋的正式体现。罗斯福认识到，反共产主义曾经是德、意联合干涉西班牙的借口，也曾是日本在亚洲进行扩张的招牌。〃为了回敬这个协定〃，罗斯福决定在经济合作领域中采取行动以表现民主国家的团结，英国表示响应。商贸会谈于是在１１月２０日宣布开始。同时，赫尔和罗斯福都认为建立一支强大的海军是〃使强盗国家对美国表示尊敬的最好办法〃。罗斯福甚至希望加速重整军备不仅可以对强盗国家而且对公众舆论也会产生〃心理影响〃，并唤醒后者对轴心国扩张危险的认识。美国还开始采取一些步骤与英国建立秘密的海军联系与合作。
１９３７年１２月１２日，日本飞机袭击并击沉了停泊在南京附近江面上的美国炮艇〃帕奈号〃和美孚石油公司的３艘油轮。这天天气晴朗，〃帕奈号〃上挂有清晰可辨的美国国旗标志，却遭到日机轮番俯冲扫射，最后被击沉，造成３人丧生，４３人受伤。这种对美国军舰的穷追死打，激起了美国人民和政府的震惊与愤怒。当天，罗斯福总统向东京发出抗议照会，表示对日本滥炸美国舰船深为震惊，要求把美国总统的抗议转奏天皇，指出华盛顿近期内将把事件的全部经过提交日本照会还要求东京表示全面的歉意……赔偿全部损失，并保证不再发生类似的攻击事件。
几天后，美国方面才弄清楚，这次轰炸是〃一些野蛮的、失去控制的、半疯狂的人〃蓄意制造的，而且炮艇被击沉后，救生艇也受到了攻击。于是罗斯福便开始研究惩罚和制裁日本的几个方案。他对内阁谈到，他有权对日本实行经济制裁，特别是禁运棉花、石油和其他货物，由于英国军舰〃瓢虫号〃也遭到了日军的炮击，罗斯福对林赛大使建议，美英两国海军代表系统交换秘密情报，并制定出封锁日本的计划，以便〃再次发生严重暴行〃时实施。１６日，美国给东京发了第二个照会，严正提出要求日方惩办对帕奈号负有责任的军官，并严厉质问日本今后将打算做些什么来维护美国在中国的利益。罗斯福还希望公众舆论将支持自己的强硬行动。
摩根索在１２月１８日的日记中写道：“他（罗斯福）要看看日本人的牙齿究竟有多锋利，也想搞清楚日本人究竟对我们是什么态度。他感到现在是把这些搞清楚的时候了……而搞清楚这些的办法，就是要在此时表现得非常强硬。〃罗斯福的意思是，要求赔偿损失和惩办肇事军官，通过这种形式向日本挑战，看日本敢不敢承担起与美国对抗的风险。如果日本不能满足美国的要求，那么美国就有充足理由采取强硬行动，而即便日本满足了美国的要求，不久也会再发生一次新的类似事件再使美国方面有必要采取强硬的措施。
然而，国内公众舆论在最初的激动后立即理智地冷静了下来。尽管有些报纸、白宫的通讯记者和国会议员认为，这次袭击是对日本采取强硬措施的理由，但绝大多数有关的美国人士则要求不要使这次事件导致战争，政府应把美国舰船从战争海域撤出，以免类似事件再发生，亚利桑那州的参议员亨利·艾休尔斯特宣称，现在没有一位美国参议员会投票赞成对日本作战，而印第安那州的众议员路易斯·勒德洛向众议院提交了他精心完成的宪法修正提案，它要求：除非美国或其领土受到侵略，作出战争决定时，必须在全国公民投其中得到多数人赞成。强大的孤立主义势力似乎应验了林赛的估计：任何摆动将只是暂时的。同时，日本也比较及时地满足了美国的要求，并道了歉，这使罗斯福在近期内实施制裁和海军示威行动的理由减弱，他意识到那样将使自己醒目地跑在公共舆论的前面，从而招致太多的攻击。
即令如此，这件看似虎头蛇尾地结束的事件却具有长久的影响。它激发了罗斯福要对日本法西斯采取强硬措施的真实想法，并加深了对日本法西斯与德、意法西斯同属一丘之貉的认识，增强了他对于日本法西斯的敌意与戒备心理。他还确信日本人不久就会犯下类似的罪行，而这会使公众舆论要求回击。美驻日大使格鲁也认为，此后的美日关系决不会是宁静的，而发生更多的事件的危险极大。赫尔也认为日本正变得越来越〃疯狂和危险〃，并且正在与柏林和罗马密切地协同动作。罗斯福派美国海军代表秘密去伦敦举行英美参议人员会谈，会谈达成了一项一旦与日本发生战争就采取联合行动的非正式协议。英国将其主要舰队部署在新加坡，美国则将把战舰驻扎在珍珠港，双方的海军都可在对方的领海中自由行动。
就在〃帕奈号事件〃发生的当天，日军攻陷了中国首都南京，并血腥屠城数日。侵略者占领某国首都，在世界战争史上一般被视为该国覆亡的重要标志。但正如毛泽东在《论持久战》中所论证的那样，此通例不适用于当代的中日战争。罗斯福政府先前依照惯性思维而作出的中国将要落入日本之手的预计，却没有实现。相反，抗日民族统一战线的形成使中国成为率先有力抗击日本法西斯的象征。１９３８年１月，日本近卫首相发表了〃不以国民政府为对手〃的声明，中日两国都召回大使，断绝了外交和正面和谈的道路。这种情形促使罗斯福政府产生了这样的看法，即日本在中国实行的政策确实反映出日本一谋求控制整个亚洲和太平洋的决心，并且情况确是如此，而这所涉及的利害关系就远比单纯保持独立的中国政权要重大得多。同时，１９３８年的全球军事均势发生了重大变化。纳粹德国作为一个军事强国的重新崛起，已经使欧洲危机四伏，并且严重地降低了英、法和荷兰在太平洋地区的殖民地力量的威慑价值。这样，能够抵抗日本的，就只剩下中国和美国这两个主要的力量源泉了。这就促使罗斯福对中日战争这个概念有了更深一层意义上的认识。
美国驻华大使约翰逊在〃帕奈号事件〃后就立即向美国政府指出，他认为日本人的动机是企图消除〃西方在中国人中间的一切影响〃。另外，由于美国在中日战争中明显地采取了无动于衷的态度，国民党领导人或者可能与东京妥协，或者经过选择去迁就莫斯科的要求，因为苏联开始向国民党提供贷款和装备。摩根索也向罗斯福指出，目前只有苏联大规模援助中国抗战这一事实，将有利于共产主义的发展和苏联对中国的控制。美国亚洲舰队司令亚内尔上将在致海军上将威廉·Ｄ·李海的报告中认为，中国的命运、菲律宾以及整个亚洲未来的经济机会是同一个问题。如果允许日本征服中国，那就等于放弃亚洲大陆以及对太平洋的控制权。而挫败日本这种图谋的唯一办法是援助蒋介石，维护他的当权地位，同时开始对日本进行贸易制裁。美国最重要的盟友即它在亚洲的防御堡垒非国民党中国莫属。在另一份由李海上将呈示罗斯福总统的报告中，亚内尔写道，美国必须着手援助中国，这不仅是为了那些高尚的道义和政治上的缘故，而且也为了有机会进行真正大规模的贸易，因为在这样的援助下形成的稳定局面会带来扩大的市场。〃否则，〃白种人在亚洲就不会有前途了〃。在约翰逊大使、亚内尔将军、埃文斯·卡尔森上尉等人的不断警示下，美国政府中不少高层人士意识到了援华抗日的现实意义和迫切性。李海上将在日记中坚信，在中国战线上的作战是为了保卫西方文明而进行的殊死战。
１９３８年春，美国政府首次允许中国可以用出售白银的款项来购买美国的军需物资。
当日军继续向中国内陆进犯时，财政部长小亨利·摩根索就开始积极地与其他阁员谋求对华贷款的实现。他认为罗斯福总统需要有人在后面大力推动，才能促使他在外交事务上冒些风险，而赫尔未免怯懦了些。他雄辩地质问罗斯福：〃难道还能有比出现一个统一的中国更大的争取和平的力量吗？〃他的努力终于促成了美国政府对中国２５００万美元的贷款。斯坦利·霍恩贝克在致总统的备忘录中说，这笔给予中国的紧急信贷是对日本〃侵略成性的帝国主义〃的当头一棒。对即将作出的决定不应该仅仅根据它眼前的意义来判断，也不应该仅仅根据它当前对中国的影响来判断。这批信贷的批准，应该〃以美国政府的这样一种决定为依据，即它将主动地尽最大努力，发挥我国的全部力量，以阻止日本的侵略行径。〃也许是这些非凡的见识进一步地启发了罗斯福，总统也表示认为，维护中国的抗日具有美国第一线的作用。
日本指责美国此举既干涉了中国的事务，又损害了日美关系。日本反对贷款本身，更反对贷款所选择的时间。这是中日全面开战以来美国政府的第一笔贷款，尽管数额有限，但意义深远。它终于开始显示美国要在实质上真正对中国抗战承担起相应的义务，“确实表明美国的态度和政策发生了重大变化。罗斯福的顾问们主张利用中国作为遏制日本的工具，他赞成这种意见。维护一个独立的中国政权，这对总统来说总算有了真实的意义，而不像历来侈谈门户开放政策时那样毫无意义了。〃中国驻美大使胡适认为，这笔贷款在支持蒋介石控制国民党方面起到了重要的作用。１９３８年１２月中旬的国民党《中央日报》连日推出专栏文章，宣扬美国对中国的援助的意义。该报甚至认为此举标志着美国对日姑息政策的结束。在华盛顿的一位中国谈判代表给财政部长孔祥熙发了封机密信，信中称这笔政治性贷款仅仅是开始，〃美国已经明确地投身进来，不能打退堂鼓了。同情我国的华府当局尚有两年任期，也可能是６年。现在我们的政治前途更加光明了。”
蒋介石政府也对中日战争和国际形势的冷暖变化作出了重要的判断。它认为中日战争将长期化，日本不可能吞并中国，中国单凭一己之力也难以战胜日本。同时，国际局势的日趋紧迫和军事均势的重构，将使欧美列强一定会加大力度地介入远东。而在可能向中国提供支持和援助的国家中，美国是唯一有实力、而且有可能在东亚和太平洋地区采取重大行动的国家。至于英、法、苏等国，其大部分力量已受到在欧洲崛起的法西斯德国的牵制，难以在亚洲有所作为。据此判断，蒋介石政府制订了战时对美政策，其第一个目标就是〃运用英美之力，以解决中日问题〃；为此，须维护抗战局面，等待国际变化。①——
①《党史概要》，第三册，中华台北，中华文物供应社，１９７９年版，第９１３页——
应当说，蒋介石政府的判断大体没错。随着国际局势的发展，中国战场在美国总体战略中的价值将日益提高，罗斯福此前的那种对由一批没有代表性的〃殿堂上的收银机们〃控制的政权的厌恶之情，让位于对日本威胁中国独立完整的更为急迫的关心。但罗斯福政府中有相当一部分人认为日本可能向北推进，直趋西伯利亚，而不会继续南进，所以，罗斯福政府在维持棘手的平衡外交时，不得不小心谨慎地避免因实行援华政策而引起与日本的战争。归根到底，援助中国的一个基本理由是要确实抑制日本的军事扩张，但任何可能导致战争的行动都要加以避免。这种通盘考虑就造成了美国远东政策的一个自相矛盾的现象：对日实施严厉的制裁与有限援助中国这两件事情长期脱节，而从逻辑上讲，两者是理应统一起来的。
中国初期的全民族抗战有力地阻止或滞迟了日军的北进战略。日军占领南京后，在华兵力相当于其陆军总兵力的２／３，平原计划用于对付苏联的兵力却投入了中国战场。关东军得不到充实，反而还陆续地调进关内。这样使得日关东军在数量上少于苏联远东军。１９３８年５月，日本新任陆相板垣征四郎说：“……中日事变已使日本陷入全面战争泥潭，而北方的苏联已完成了几个五年计划，国力有了飞跃增长，在远东的军备大大充实，威胁着日军的背后。〃１９３８年７月，日军在第一次北进尝试——张鼓峰事件中，被优势苏军击败。这样，日本参谋本部在制订１９３８年至１９３９年度对苏作战计划时，就已经感到力不从心，丧失了信心。１９３９年夏，日苏军队在中蒙边境的诺门坎再次冲突。日军损失惨重。第二次北进受挫后，南进政策上升为主要地位。１９３９年２月，日军占领了海南岛。３月，占领南沙群岛，夺取了南中国海的制空权和制海权，对法属印度支那和美属菲律宾构成了严重威胁。不久，日军狂炸重庆。
美国国内对日本的不满和敌视情绪也日益增长。１９３８年６月的一次民意测验表明，公众中有８４％的人反对继续向日本出口军用物资，一些诸如〃反对干预日本侵略委员会〃这样的组织，则敦促政府采取经济制裁措施。另外，日本侵华政策的调整也引起罗斯福政府的高度警觉，并进而担心蒋介石政府屈辱地接受日本的政治诱降。
上述几种因素的综合作用，促使罗斯福政府在１９３９年春季以后加大了干预中日战争的力度。霍恩贝克在这方面带了头，他的备忘录让美国政府更加明晰地认识到：中国和东南亚对美国的经济安全都是绝对重要的地位，而中国对东南亚来说又是真正的关键地区，因为它是在战略上控制整个区域的基地。由于重要的原料如石油、橡胶和锡大量集中在东南亚，美国必将同〃任何可能会切断我们同世界这一部分的贸易线的国家〃进行战斗。霍恩贝克的观点有些类似于多米诺骨牌理论，保持西方对亚洲资源的控制以及阻止日本步步为营地挺进这个双重目标构成了其理论基础。在此之前，他已经多次强烈要求美国的公司和银行停止与日本的贸易。这年春夏两季的民意测验都表明，绝大多数美国人赞成对日本实行武器禁运并抵制日货。政府当局行动的迟缓已遭到抨击。国会也已被迫提出若干决议案，迫使总统限制与破坏《九国公约》的国家进行贸易。在这样的情势下，罗斯福终于在７月２６日决定通知日本：美国将在６个月后废除１９１１年《美日通商条约》。
罗斯福担心突然的经济制裁会导致日美间的直接对抗，而以提前６个月给予通知的方式，将给可能绷紧的双边关系来一个缓冲。此举还可以减轻人们由于搁置修改中立法而形成的一种观念，即华盛顿无力就国际问题采取任何有意义的行动。果然，罗斯福此举收到了预期效果：它促使英国对日本的态度由不久前的软弱而变得强硬起来；它提高了中国方面继续抗战的信心；在一定程度上满足了公众要求反对日本的鼎沸呼声，并赢得各界人士的广泛好评；它也在日本国内造成了一定震动，日本商务省和外务省的官员们对条约废止可能产生的后果忧心忡忡，日本国民则对当局紧逼美国的作法焦虑不安。但是，罗斯福和赫尔仍然不愿在夏季批准新的对华援助。赫尔害怕此举会刺激日本，罗斯福则抱怨说，国会内的孤立主义分子会利用这一点大做文章。
１９３９年９月，欧战爆发。无暇东顾的英法为保护自己在远东的地位，准备牺牲中国利益而同日本妥协。这时，美国国务院向英驻美大使洛德·洛西恩指出，美国政府不能也不愿做任何对中国施加压力的事情，要它缔结一项不公平的或给予日本在中国优先地位的和平条约。赫尔表示美国政府不能考虑日本吞并整个中国的扩张政策，美国政府同时也不愿背离自日本开始征服亚洲以来它所捍卫的立场和原则。这种表态带有很大的含糊性和弹性，它只是表明了与英法的差异而已。总的来说，此后两年多一点的时间里，由于欧洲形势吃紧，美国的备战又需要一个过程。美国因而对日本采取的是一种拖延的、态度模糊的政策：既避免采用会触发日美战争的制裁手段，又不就美国今后的行动向日本提出任何保证。而对中国，既没有如蒋介石等政权所期望的那样，在罗斯福第二任〃期满以前来压制日本〃，也没有对蒋介石政权的求助置若罔闻，而是有�