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肮褚逦褚阅伤拔笞冢衷诓普眩傩行抡我徊蛔拭窳Γ粑奘柰ㄓ呗壑兀凇 蹲梢榫终鲁獭罚使┪镌好髑宓蛋覆勘啵骸肚迥┏锉噶⑾艿蛋甘妨稀废虏幔�677、681 页。① 《各省咨议局议案纪略》，《东方杂志》第6 年第13 号。
① 《资政院院章》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立案档案史料》下册，第630 页。则抗粮闹捐之风，何自而绝？”可见，成立资政院的真实目的并不在于“预立上下议院基础”，而在于扩大财政收入，弥补亏空，疏通上下舆论，制止抗粮抗捐风潮，维持封建统治秩序。在院的组成上，除议员外，设正副总裁、秘书长、秘书官，内置秘书厅，厅下设机要、议事、速记、庶务四科及附设图书馆。但《院章》规定，总裁“以王大臣著有勋劳通达治体者”，副总裁“以三品以上大员著有才望学识者”，由皇帝特旨简充；秘书长由正副总裁“遴保相当人员，请旨简放”；秘书官由正副总裁“遴员奏补”，分管各科事务。在议员产生上，《院章》规定，分为“钦选”和“民选”两种，各100名。“钦选”100 名中，宗室王公世爵为16 名，满汉世爵为12 名，外藩王公世爵为14 名，宗室觉罗为6 名，各部院衙门官为32 名，硕学通儒为10名，纳税多额者为10 名。“民选”10O 名中，由各省咨议局议员中按10∶1比例互选产生，经督抚核准后，方能有效。在职权上，《院章》规定，主要讨论奉旨特交事件，国家岁出岁入预算事件，税法及公债事件，新定法律及嗣后修改（宪法不在此限）事件，人民陈请（但必须瓞具说帖，并取具同乡议员保结）事件。在行政关系上，行政部门不对资政院负责，资政院对行政长官的质问须经正副总裁同意才能行使。行政部门若有侵夺资政院权限或违背法律，资政院亦无直接纠弹或更有效的加以阻止，只能请旨裁夺。在立法上，资政院无权制定或修改宪法等。
从上述规定看，资政院还不是正式的议院，只是作为议院成立前的雏形。这个雏形名义上是清廷的“舆论”、“民意”机构，实际上是皇族统治者玩弄立宪的装饰品。但它的成立，毕竟扩大了立宪派和要求实施宪政的人们的活动地盘。
3。国会请愿活动。
各省立宪派在清廷预备立宪期间先后多次发动速开国会请愿活动，以促成宪政的实现。随着各省咨议局的成立，他们利用咨议局这个合法机构的名义，首先由江苏咨议局议长张謇带头联合13 省咨议局议员组成“国会请愿联合会”，又同各省政团、商会、海外华侨代表组织“国会请愿代表团”，于宣统元年十二月、二年五月（1910 年1 月、6 月）两次向清廷请愿，并以孙洪伊为代表向都察院递交请愿书，要求“速开国会，组织责任内阁”，“颁布议院法及选举法，以期一年内召集国会”①。清廷以“财政困难，灾情遍地”为由加以拒绝。宣统二年九月（1910 年10 月），资政院在京开幕。他们又上书资政院，提议设立责任内阁，召开国会，同时呼吁各省当政大员给予支持。为了壮大声势，又在许多城市发起请愿运动。各省督抚鉴于实权逐渐削弱，且召开国会呼声愈来愈高，由云贵总督李经羲串通程德全、锡良等人，取得18 省督抚的同意，也联电清廷，主张召开国会，速组责任内阁。资政院在立宪党人的活动和哀求下，先后通过“请开国会案”和“陈请速开国会具奏案”，请求清廷在宣统三年（1911）召开国会。清廷慑于各地请愿和资政院以及地方督抚的压力，被迫于十月三日（11 月14 日）宣布将预备立宪期限缩短为五年，并声称：“此次缩定期限，系采取各督抚等奏草，又由王室大臣等悉心谋议，请旨定夺，洵属斟酌妥协折衷所当。缓之固无可缓，急亦无可再急，应即作为确定年限，一经宣布，乃不能再议更。”同时下令：“现经降旨以宣统五年（1913）为开设议院之期，所有各省代表人等，著民政部① 《东方杂志》第7 年第1 号《文件一》，第15—17 页。
及各省督抚剀切晓谕，令其即日散归，各安职业，静候朝廷详定一切，次弟施行”①。企图以此来缓和内外矛盾，维持封建统治秩序。
对清廷宣布缩短预备期限，立宪派以为立宪有了指望，纷纷返回本省，但湖北的汤化龙、湖南的谭延辏А⑺拇ǖ钠训羁〉热醇岢旨纯岬闹髡牛⑹酝荚诰┰俅谓星朐浮６∫灿行矶啻淼酱锉本Ｇ逋⒚罱〈硌航饣卦纸酝荚俅吻朐傅奶旖蜓Ы缜朐竿净峄岢の率懒亍胺⑹陆坏胤焦傺霞庸苁薄Ｖ链耍崆朐富疃料氯ァ�
4。《重大信条十九条》的颁布。
清廷发布缩短预备立宪期限谕旨后，宣统三年四月（1911 年5 月）首先公布《新内阁官制》。按照新官制组成的内阁，是以皇族为主导地位的内阁，人们称之为“皇族内阁”。
“皇族内阁”的成立，表明清廷无意实行君主立宪政治，从而暴露了皇族集权的用心，引起立宪派的强烈不满。但他们还没有绝望，又以各省咨议局联合会名义上书力争，说：“以皇族组织内阁，不合君主立宪公例，请另简大员，组织内阁”①。但得到回答是：“黜陟百司，系皇上大权，议员不得妄加干涉。”②立宪派纷纷感到失望，一部分人开始转向革命阵营。
辛亥革命爆发，以摄政王载沣为首的清朝统治集团慌了手脚，赶忙下“罪己诏”，取消现行内阁章程，改组内阁，颁布《重大信条十九条》（简称《十九信条》）。
《十九信条》按其内容来说，比《宪法大纲》有很大变化。（1）对皇帝权力作了较大的限制。其中虽仍称“大清帝国皇统万世不易”，“皇帝神圣不可侵犯”，但对实际权力作了种种限制，如规定：“皇帝之权，以宪法所规定者为限”，而宪法则由资政院制定；“皇帝继承顺序，于宪法规定之”；“皇族不得为总理大臣及其他国务大臣并各省行政长官”；“皇室经费之制定及增减，由国会议决”；“皇室大典不得与宪法相抵触”等。从而限制了皇帝的立法权和行政权，使皇帝权力较《宪法大纲》大为缩小。（2）大大提高了未来国会的权力。《十九信条》规定立法权属于国会，“宪法由资政院起草议决，由皇帝颁布之”；“宪法改正提案权属于国会”。同时规定国会有监督行政权，“官制官规以法律定之”，“总理大臣由国会公举，皇帝任命”，如果“总理大臣受国会弹劾时，非解散国会，即内阁辞职”。国会有权决定国家预决算和皇室经费制定及增减，并规定国会对国家军事和外交活动有参与权；对陆海军调动“须依国会议决之特别条件，此外不得调遣”；对国际条约“非经国会议决，不得缔结”，“但宣战、媾和，不在国会期中者，由国会追认”①。根据这些规定，国会权力大为扩大，皇帝权力大为缩小。《十九信条》与《宪法大纲》相比，两者之间有较大的差异。第一，两者所处情况不同。《宪法大纲》草于君权未衰、民权未张之日，而《十九信条》成于革命兴起、民气横溢之秋。前者充分体现君主至上，后者贬抑君权，伸张民权。第二，两者实行的政体不同。《宪法大纲》采取日本式的二元君主立宪模式，君主在立法和行政上拥有极大的权力，而《十九信条》则采取① 《宣统政纪》卷45。
① 《咨议局联合会第二次呈请代奏皇族不宜总理内阁折》，《时报》宣统三年六月初三日。② 《宣统政纪》卷36。
① 《重大信条十九条》，《清朝续文献通考》卷400，《宪政》八。
英国式的虚君共和制，实行议会政治，责任内阁。第三，两者所起作用不同。《宪法大纲》仅作为将来制宪的原则，其本身并无法律效力，制定时也未经过一定的法律程序，而《十九信条》则不然，它是在国会未开前，由代行国会职权的资政院经过一定程序制定，然后由皇帝公布，具有一种法律效力，可以说具有临时宪法的性质。但在人民权利上，《十九信条》与《宪法大纲》一样只字未提，这就清楚地反映出两者在本质上是一样的。
《十九信条》的颁布，是清末阶级斗争激化的产物。它充分证明“革命无疑是天下最权威的东西”②，能够夺得和平请愿所得不到的东西，能够迫使敌人作出让步。清廷正是慑于武昌起义后迅速汇合的革命洪流，不得不抛出《十九信条》，以求免于灭顶之灾。
《十九信条》颁布后，资政院规定代行国会权力，选出袁世凯为内阁总理大臣，组成新内阁代替“皇族内阁”，企图以此来挽救清朝的命运。然而，革命的洪流势不可挡，1912 年2 月12 日，清帝被迫宣布退位。中国二千多年的封建专制制度也随之告终。
② 《论权威》，《马克思恩格斯全集》第18 卷，第344 页。
第二节民国初年的宪政武昌起义与《鄂州约法》的颁布武昌起义胜利后，迫切需要组织新政权来领导革命斗争。八月二十日（10月11 日），起义的第二天，缺乏政治经验的革命党人邀请湖北咨议局议员和地方绅商举行会议，决定成立军政府，推举军政府都督。会上，领导起义的“各军领袖，佥以资望浅，谦让未遑”①，咨议局议员刘赓藻趁机提出：“统领黎元洪现在城内，若合适，当寻觅之。”结果，推出与革命无关的原湖北新军协统黎元洪为都督、咨议局议长汤化龙为民政部长。
湖北军政府成立后，宣布改国号为中华民国，改年号为黄帝纪元4609年，发布《告全国父老书》，号召推翻清朝统治。八月二十六日（10 月17日），公布由汤化龙起草的《中华民国军政府条例》。条例共六章二十条，基本内容为：（1）军政府下设军令、军务、参谋、政事四部，直接“受都督之指挥命令”；（2）军政府发布命令，任免文武官员，“均属都督大权”；（3）一切军政要务，“由都督召集临时参议会或顾问会议决施行”；（4）都督兼总司令，握有绝对军事指挥权；（5）将政务部权限扩大，改为政事部，下设外交、内务、司法、交通、文书、财政、编制等七局。
按照这个条例规定，完全把革命党人和发动起义人员排挤出政权以外，因而遭到革命党人的强烈反对。九月初四日（10 月25 日），军政府不得不再次开会，重新《改订暂行条例》，增加军事参议会来限制都督的权力，设立稽查员稽查各部门，取消政事部，改原来的各局为部，直辖都督。这样，汤化龙得到一个没有实权的闲职，从而加强了革命党人的力量，初步改变了旧官僚、立宪派把持政权的局面。
湖北军政府成立不久，同盟会领导人宋教仁从上海到达武昌。居正、孙武、刘公等人立即同宋教仁商议制定约法，作为中华民国中央政府成立前的临时根本办法。于是，由宋教仁连夜起草，经过讨论后，由军政府颁布，取名《鄂州约法》。
《鄂州约法》分总纲、人民、都督、政务委员、议会、法司、补则七章六十条①。它以资产阶级民主、自由、平等思想和三权分立学说为指导原则，描绘了一幅以总统制为蓝本的资产阶级共和国方案。其主要内容为：（1）规定政权体制由都督及任命的政务委员会、议会（约法施行三个月建立）、法司三者构成，即采取行政、立法、司法三权分立的原则。（2）规定都督由人民公举，任期三年，连选连任，一次为限。其职权包括：总揽政务，制定并公布法律（在议会未开以前），对外宣战、讲和，统治水陆军，依法任命官员，宣布戒严、大赦、特赦、减刑及复权，并对议会负责。但发布命令、条例，须经国务员副署，方能生效。（3）规定议会由人民选举议员组成。其主要职责为：制定法律，议定条约，审理预决算，向政务委员提出条件、质询和弹劾等权力。（4）规定人民享有言论、集会、结社、信教、通讯、迁徙等自由，以及选举都督、议员、任官、考试、选举与被选举、保有财产、著作等权利，同时还有纳税、当兵的义务。
① 张难先：《湖北革命知之录》，第266 页。
① 见杨玉如编：《辛亥革命先著记》，科学出版社1957 年版，第232—236 页。《鄂州约法》是中国资产阶级拟定的第一部带有宪法性质的法律，是我国法制史上第一次公开承认人民权利的文件，它以基本法的形式从根本上否定了清朝封建君主专制制度和立宪派主张的君主立宪制度，确定了资产阶级的民主共和制度。虽然这部约法在当时急剧变化形势下未能实施，但它的制定充分表明，资产阶级革命派要在中国建立资产阶级民主政治的强烈愿望。“各省都督代表联合会”的召开与《临时政府组织大纲》的制订武昌起义和湖北军政府的成立，推动了全国革命形势迅速发展，湖南、陕西、山西、云南、贵州、江苏、浙江、安徽、山东、四川等省先后宣布独立，并相继成立军政府（或都督府），清皇朝开始全面崩溃。形势的发展，迫切需要建立一个统一的中央政府作为领导全国革命斗争的中心。建立全国性政权的活动，分别在武汉和上海两地进行。
11 月9 日，黎元洪以首义都督的名义致电各省，请派代表赴鄂共商组织临时中央政府。11 日，同盟会中部总会所在地上海也以苏督程德全、浙督汤寿潜、沪督陈其美的名义通电各省，提出由“各省旧咨议局”和“各省现时都督府”各派代表一人到沪讨论筹组临时中央政府。15 日，上海、江苏、浙江、福建等省代表在上海举行第一次会议，为“各省都督代表联合会”。由于武汉方面坚持代表会应在武汉召开，上海方面只好决定代表联合会迁往武昌开会。11 月30 日，11 省共23 位代表在汉口英租界举行第一次会议，推谭人凤为议长，决定先行起草《临时政府组织大纲》，选举雷奋、马君武、王正廷为起草员。会议开到12 月4 日，传来了江浙联军在12 月2 日攻克南京，于是代表会决定以南京为中央临时政府所在地，各省代表即日动身去南京继续开会。
《临时政府组织大纲》是宣统三年十月十二日（1911 年12 月2 日）起草，十三日各省都督代表联合会在武汉通过，1912 年1 月2 日在南京重订。这是辛亥革命后颁布的成立中央政府的第一部法规。
《临时政府组织大纲》共二十一条，它的基本精神是以国家共和体制为基调，采取总统制为政权制度原则，以参议院为立法机构。在参议院未成立前由各省都督代表联合会代行职权，并选举临时大总统。但其具体内容缺乏民主精神，主要表现在：（1）对于普通国民的权利与义务，《大纲》未作任何规定；（2）对立法机关参议院的组成，《大纲》规定议员不是由人民选举产生，而是由各省都督派遣。
上述规定，显然存在很大的缺陷。造成缺陷的主要原因是：（1）由于当时处在战争环境，迫切需要成立临时中央政府以作号召，很难做到让人民自由选举；（2）当时把重点放在改变国体，推翻封建专制，建立民主共和之上，加之代表会的代表虽以革命派为主，毕竟鱼龙混杂，很少考虑到人民的权利与义务。因此，它很不完备，故名《组织大纲》，而且还是“临时”的。所以，它是一部权宜性的重要临时法规，未称作宪法。
临时参议院的成立和《中华民国临时约法》的公布1911 年11 月25 日，远在海外的孙中山回到上海。12 月29 日，孙中山被迁往南京继续开会的各省都督代表联合会选为临时大总统。1912 年1 月1日，孙中山从上海到南京就职，宣告中华民国正式成立，改纪年为民国元年。根据《修订大纲》的规定，3 日，增补黎元洪为副总统，组成临时政府。南京临时政府的成立，标志着资产阶级民主共和制度的诞生，封建帝制的终结。正如孙中山所说：这是“我国有史以来所未有之变局，吾民破天荒之创举也”①。
南京临时政府成立后，按照《组织大纲》规定，1 月3 日通电各省都督府派人来南京组织临时参议院，代替各省都督代表联合会。到28 日开第一次会议时，实际到达的计有江西、湖北、湖南、福建、安徽、江苏、浙江、四川、广东、云南各3 人，山西、广西、贵州、山东、河南各2 人，陕西、奉天、直隶各1 人，共计43 人②。其中同盟会33 人，立宪派8 人，其他2 人。会议选举林森、王正廷为正副议长，李肇甫为全院委员会委员长，宣告临时参议院正式成立。临时参议院的职权，主要有议决暂行法律，临时政府预决算、税法、币制、公债发行，临时大总统交议事件，以及答复临时大总统咨询事件，检查临时政府出纳，对临时大总统行使宣战、媾和、缔�