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杨炎上台时，摆在他面前的就是这样一个腐烂的局面。
他知道，如果不从国库的整顿和监管入手，治理国家财政根本无从谈起。
大历十四年年底，杨炎向德宗李适郑重提出：“财赋者，国家之大本，民生之命脉。社稷兴亡、朝廷安危的关键之一，就在于如何管理国家的财政收入，所以历朝历代，都委派重臣进行掌管，但尽管如此，仍然无法彻底避免物资损耗和账目不清的情况。如今，国库被宦官把持，每年的收入多少，开支多少，盈余或亏空的情况如何，朝中大臣全都一无所知，政治上的弊端，没有比这更严重的了！臣建议，自即日起，将国库的管理和监管之权交回相关部门。至于宫中所需，每年可列出预算，由国库如数划拨，保证宫中用度不致匮乏。只有这么做，才谈得上财政的治理。”
德宗欣然采纳了杨炎的建议，当天便颁布诏书，宣布从今往后，所有财政收入全部划归左藏库，每年只需精选三五千匹上好绸缎，作为宫廷用度送交大盈库。
建中元年（公元780年）正月，杨炎又提出了一项重大的财政改革措施，彻底废除了已经在唐朝实施了一百多年的“租庸调法”，代之以一项全新的赋税制度。
这就是中国经济史上著名的“两税法”。
旧有的租庸调法是建立在均田制基础上的，“租”是指田赋，“庸”是指劳役，“调”是指捐税，正所谓“有田则有租，有身则有庸，有户则有调”。自唐朝开国以迄高宗时期，这项赋税制度一直运行得还算正常，但是从武周时代起，地主豪强兼并之风大起，失去土地的农民开始大量逃亡，到开元年间，逃户现象日趋严重，至玄宗末年，均田制实际上已经遭到严重破坏。在此情况下，各级政府的户籍、田亩档案就变得混乱不堪，与实际情况极不相符了。安史之乱爆发后，根据户籍、田亩档案进行赋税征收更是变成一句空话。各级官员为了交差，往往采用非常手段，在短时间内强制征收、加重摊派，令辖境内登记在籍的百姓苦不堪言。
由于战乱频仍、开支激增，李唐中央入不敷出，只好在各级政府中拼命增设财税部门，以致各部门职能重叠，权限交叉，到最后谁也管不着谁，财政状况一片混乱。此外，各地的军政长官又巧立名目，任意摊派，不断增设法令，对百姓横征暴敛，于是旧法未除、新令已行，社会矛盾日益加剧。
在这样的混乱局面中，富裕阶层和贫困群体的命运却大不相同。因为富人有很多逃避劳役和赋税的手段，比如入仕为官和削发为僧，就是当时普遍采用的逃税办法。而对于社会底层的老百姓来讲，当官一途基本上是难于上青天的，甚至连和尚也不是你想当就能当的。因为当时出家必须有主管部门颁发的资格证书（度牒），富人只要找找关系塞塞红包就到手了，可穷人就算把自己卖了，也不见得能换来那份度牒。所以，穷人们上天无路、入地无门，只能乖乖让各级衙门和贪官污吏把他们身上的血汗榨干。
职是之故，整个社会就陷入了富者愈富、贫者愈贫的状况之中。在战乱和苛政的双重迫害下，贫苦的老百姓没有活路，唯一的办法只能是逃——从户籍所在地逃到没人认识你的地方，让天天逼你交税的官府见鬼去吧！
到了安史之乱后，各地官府统计了一下，结果令人触目惊心：对照从前的户籍档案，仍然留在本乡本土的原住民还不到过去的15％（根据《通典》卷七“历代户口盛衰”记载，唐朝天宝年间的户数将近九百万，至代宗大历中期仅余一百三十万），其他的85％以上，要么死于战乱和饥荒，要么就是逃往异地他乡了。
形势发展到这一步，如果还按照原来的“租庸调法”派发徭役和征收赋税，那各级官府的大爷们就只能自己去修水渠、建大坝了，而朝廷和天子到头来恐怕也得去喝西北风。
所以，废除旧法，出台新法，就成了德宗朝廷的当务之急和势在必行之举。
“两税法”就是在这种情况下出笼的。
这项赋税改革的重点，可以用一句话概括：“户无主客，以见居为簿；人无丁中，以贫富为差。”意思是不管原住民还是外来户，只要在当地拥有土地和资产，一律要登记入籍，依法纳税；同时，不再以“丁身为本”征敛租庸调，而是根据拥有的土地面积和资产额度划分贫富等级，再按照不同等级缴纳相应的土地税和财产税。
具体的实施细则是：
一、将建中以前各种名目的正税、杂税及杂徭全部取消，只征收两税：以谷物方式征收地税（土地税），以现金方式征收户税（财产税）。
二、重新进行人口普查、户籍登记和土地、资产评估，根据贫富程度划分缴税等级，富者多交，贫者少交。
三、唐朝中央对各州府作出规定，以大历十四年的赋税收入为准，确定需要收缴的固定总额，再参照上面两条，将应缴的土地税额平均分摊到每亩，将财产税额按贫富等级分摊到每户。可事实上在执行过程中，各州府均以大历年间当地赋税收入最高的那一年为准，因此各地额度参差不齐，全国也没有形成统一的税额。
四、另有一条特别规定：凡异地经商者都要和当地居民一样承担纳税义务，按其利润的三十分之一（不久就改为十分之一）缴纳税收。
五、规定交税的时间为每年夏（六月之前）、秋（十一月之前）两季，所以此项赋税制度就定名为“两税法”（一说是根据“地、户两税”而得名）。
建中元年正月，德宗李适下诏，正式颁行两税法。
毫无疑问，这个新税制拯救了危机重重的帝国财政。
作为中国土地制度史和赋税制度史上的一次重大变革，两税法统一了此前混乱不堪的税制，把过去“以人丁为准”的征收原则进一步合理化，改变为“以贫富为准”，从而减轻了贫困阶层的负担，在一定程度上缓解了社会矛盾。更重要的是，德宗朝廷通过两税法的实施，把安史之乱以来被地方军政长官把持的财政大权重新收回到了中央手中，“自是轻重之权，始归于朝廷”。（《旧唐书·杨炎传》）
然而，在后来实行的过程中，这项新税法并没有从实际上减轻老百姓的负担，并且还产生了许多流弊：一，长期没有调整贫富等级，致使“以贫富为准”的征收原则得不到贯彻；二，由于两税中的户税（财产税）部分是以货币形式征收的，而中唐以后，民间货币的流通量严重不足，于是产生了“钱重物轻”的通货紧缩现象，老百姓不得不贱卖绢帛、谷物或其他产品，换取钱币缴纳赋税，无形中增加了经济负担；三，在两税制下，土地的自由买卖被政府允许，所以土地兼并之风更加盛行，富人迫使穷人卖地，而土地依旧在穷人名下，其结果就是土地的实际拥有者不用缴税，而无地的穷人仍然要承担纳税义务，最后只能逃亡。于是“富者愈富、贫者愈贫”的恶性循环再度成为普遍的社会现象。尽管如此，李唐朝廷和以后历朝历代的统治者也找不到更好的制度取代它，所以，两税法还是成了此后一千多年历代王朝的基本税制。
两税法的成功实施让杨炎赢得了广泛的赞誉，也使得德宗李适对他更为倚重。恰好在这个时候，首席宰相崔祐甫患病，多数时候都在家里休养，而当初与杨炎一同提拔的另一个宰相乔琳则因为碌碌无为被德宗罢免，所以从建中元年春天开始，杨炎就顺理成章地成了“独任大政”的首席宰相。
事业，名望，地位，权力，该有的都有了。接下来，杨炎终于可以做他最想做的一件事情了——算账。
算什么账？
有恩的报恩，有仇的报仇。
【一个宰相的快意恩仇】
杨炎要报谁的恩？
答案是：元载。
虽然世人普遍认为这个弄权宰相恶贯满盈、死有余辜，但杨炎并不这么认为。
因为元载当年提携了他。
在杨炎看来，滴水之恩当涌泉相报。不管元载如何罪大恶极、臭名昭著，永远都是他生命中最值得怀念的恩人。
因此，杨炎要报仇的对象，就是当初整垮元载的人。
这个人就是刘晏。
尽管当时元载一案的幕后主使是代宗李豫，可刘晏却是该案的主审官。元载被定罪诛杀后，杨炎惨遭株连，被贬到了穷乡僻壤。这笔账，杨炎当然要记在刘晏头上。更何况，代宗死了，刘晏还活着，杨炎想要发泄心头之恨的话，当然不能找死人，只能找刘晏。
除此之外，还有一个比较私密的原因是——杨炎担心这家伙会对他的宰相之位构成威胁。
因为刘晏和他一样，也是一个理财高手，从某种程度上说，甚至还高他一筹。
如果说杨炎是在宏观政策的层面上拯救了帝国财政的话，那么首先必须归功于这个刘晏。因为许多年来，刘晏一直总揽朝廷的财政工作，长期兼领度支使、转运使、盐铁使、租庸使、青苗使等财政职务，在第一线上做了许多扎实有效的工作，“既有材力，视事敏速，乘机无滞……军国之用，皆仰于晏”。（《旧唐书·刘晏传》）
刘晏掌管财政之前，李唐朝廷每年的财政收入只有四百万缗，刘晏上任后，一年的财政收入就高达一千余万缗。“后来言财利者皆莫能及之”。（《资治通鉴》卷二二六）
如果没有刘晏，从肃宗时代起便已千疮百孔的帝国财政也许早就轰然崩溃了。换言之，假如没有微观层面上点点滴滴的改善和集腋成裘的积累，杨炎后来创设的两税法就没有了施行的基础和成功的条件，最多也只能是个画饼充饥的东西。
因此，像刘晏这种“任事十余年，权势之重，邻于宰相”的人，随时都有可能一步跨到相位上来，分享杨炎的权力。
面对如此强势的威胁，杨炎不能不感到极大的忧虑和恐慌。
所以，就算不提当年那笔旧账，杨炎也必须对刘晏下手。
就在两税法颁布的几天后，德宗召两位宰相议事。杨炎奏事完毕，忽然涕泗横流地对德宗说：“陛下可知道，刘晏此人，很早就与黎幹、刘忠翼同谋，臣身为宰相，没有尽到讨逆之责，罪当万死啊！”
客观地说，杨炎指控刘晏与黎、刘二人同谋，并不能算是诬告。因为京城早有传言，说当年黎幹和刘忠翼怂恿代宗立独孤贵妃为皇后之事，刘晏也曾参与其中。至于这个传言是否属实，那就没人知道了。
对此传言，德宗实际上也早有耳闻，只是当朝宰相如此煞有其事地向他提出来，这还是第一次。
德宗没有说话，脸上是一种若有所思的表情。
这时候，崔祐甫发话了。他说：“像这种暧昧不明的传言，不可随便采信，况且陛下刚刚颁布了大赦令（朝廷于正月初一改元，同时大赦天下），更不应该追究这种风言风语。”
杨炎一看皇帝的脸色，又听了崔祐甫的话，知道凭这则谣言八成是搞不定刘晏的，随即转移方向，说：“尚书省及其六部，是国家的政治中枢，这些年来增设了很多使职，大大分割了尚书省的行政权力，臣建议最好是裁撤诸使，恢复旧制。”
裁撤诸使，首当其冲者当然就是刘晏。
对德宗来说，关于刘晏参与阴谋的传言是无法证实也无法证伪的。所以，仅凭传言将刘晏定罪固然不妥，但完全不理会谣言似乎又让人不太放心。毕竟这则谣言传得这么凶，不会纯属空穴来风。德宗想来想去，觉得最妥当的处理方式还是像杨炎暗示的那样——可以不杀，但不能不贬。
这一年正月底，德宗下诏，宣布自即日起，将国家财税的管辖权（天下钱谷）收归户部的财务司（金部）和粮食司（仓部），同时罢免刘晏兼任的转运、租庸、青苗、盐铁等使。
二月，杨炎又怂恿德宗将刘晏贬出朝廷，理由是刘晏不久前呈上的一道奏章中有许多虚假不实之词，隐然有欺君之嫌。
欲加之罪，何患无辞！
德宗最害怕的事情就是大臣对他的欺瞒，而杨炎的话则一下子触痛了这根敏感神经。于是德宗不分青红皂白，马上将刘晏贬为忠州（今四川忠县）刺史。
事情到这里并没有结束。
因为杨炎的目的绝不仅仅是将刘晏贬官，而是将他置于死地！
这年六月，宰相崔祐甫病逝。杨炎顿时心中窃喜。因为崔祐甫一死，就再也没人替刘晏说话了。
不久，杨炎就暗中授意自己的死党、时任荆南节度使的庾准上疏指控刘晏，说他自从被贬到忠州后就满腹牢骚，经常埋怨天子，而且还与附近藩镇暗通款曲，此外又在本州大肆招兵买马，颇有起兵反抗朝廷的迹象。
庾准是刘晏的顶头上司，德宗很容易就采信了他的控辞，加上杨炎又在他耳边拼命煽风点火，德宗遂痛下决心，于这年七月派遣宦官前往忠州，秘密将刘晏缢杀，并将其妻儿老小全部流放岭南。事后，为了掩人耳目，杨炎又建议德宗发布了一道赐刘晏自尽的诏书。
然而，若要人不知，除非己莫为。杨炎疯狂复仇的行径还是被天下人看在了眼里。
刘晏无辜被诛后，朝野舆论一片哗然，纷纷替他鸣冤叫屈。
最先作出反应的是淄青节度使李正己。
去年，他卑躬屈膝地向朝廷献钱三十万缗，不料却热脸贴上了冷屁股，心里一直愤愤不平，总想找机会出出这口恶气。如今，朝廷在刘晏这件事上做得这么不地道，李正己当然要挺身而出，充当一回路见不平一声吼的正义之士了。
他旋即上疏德宗，对朝廷的做法提出了严正的抗议和强烈的谴责，同时要求德宗公布事实真相，严惩杀人凶手。
对李正己这一声吼，德宗置若罔闻，可做贼心虚的杨炎却吓得差点尿了裤子。
这就好比某梁上君子夜入暗室，盗得宝贝在手，转身欲走之际，忽然灯火大亮，满屋子站满了围观群众，这贼不活活吓死才怪。
杨炎自以为整死一个刘晏，不关别人鸟事，没想到却一下子触犯了众怒。
怪只怪他太低估刘晏的影响力了——这些年刘晏兢兢业业为国理财，其成绩实在引人注目，所以积累了相当高的威望。
现在，朝野舆论的矛头都不约而同地指向了杨炎，不管他走到哪里都有人在背后戳脊梁骨，这滋味实在是不太好受。
怎么办？
事情都做下了，人也已经杀了，难不成叫杨炎公开忏悔主动辞官，或者挥刀自刎以谢天下？
不，这是不可能的。
唯一推卸责任的办法，就是找个人来背这口黑锅。
但是，人们无论如何也不会想到——杨炎情急之下抓来消灾避祸的这块挡箭牌，居然是当今圣上李适！
建中二年（公元781年）二月，为了转移舆论的矛头，杨炎派遣了一批心腹前往各地，向诸镇的头头脑脑们解释说：“刘晏之所以获罪被诛，完全是因为他当年依附奸臣、谋立独孤氏为后的结果，皇上对他深恶痛绝，才会把他除掉，实在没有别的原因。”毫无疑问，杨炎在这里犯了一个低级错误，一个绝对不可饶恕的错误！
普天之下，他找谁来背这口黑锅都没问题，可他偏偏脑子进水，把皇帝拉出来挡枪子儿，这不是在找死吗？
马上就有人向德宗密奏，说：“炎遣五使往诸镇者，恐天下以杀刘晏之罪归己，推过于上耳。”（《旧唐书·杨炎传》）杨炎之所以派遣五路使者前往诸镇，就是担心天下人把杀刘晏的罪名归到他头上，所以才把罪过全推给了皇上。
这下麻烦大了。
德宗刚开始还不太相信，赶紧派宦官到淄青找李正己求证，结果很遗憾——反馈回来的消息和密奏内容一模一样。
德宗李适勃然大怒。
自古以来，只有皇帝抓人来当替罪羊，哪有臣子抓皇帝来当挡箭牌的？这该死的杨炎真是活腻了！
皇帝很生气，后果很严重。
从这一刻开始，德宗就已经下定了除掉杨炎的决心。只是由于这一年春，河北诸镇因继承人问题屡屡跟朝廷叫板，德宗分身乏术，才不得不暂时搁置了这件事。
虽然暂时还留着杨炎，但必须马上找一个人来制约他的权力。
德宗随后找到的这个人，就是中唐时期赫赫有名的奸相——卢杞。
建中二年二月六日，德宗改任杨炎为中书侍郎，同时任命卢杞为门下侍郎、同平章事。
从此，德宗日渐倚重卢杞，基本上把杨炎给冷冻了。
此时的德宗当然不会知道，重用卢杞将成为他帝王生涯中最大的一道分水岭。
——在过去的两年中，德宗李适凭借自己盛年即位的一腔热情赢得了一个漂亮的开局，但是自从卢杞上台以后，那些令人鼓舞、令人欣慰的大好局面就一去不复返了，取而代之的，将是一连串令他刻骨铭心的痛苦和失败。
【杨炎之死】
说起这个卢杞，还是颇有些来头的。
他的祖父就是开元初年与姚崇搭档的宰相卢怀慎，一生清廉，家无余财，据说死后连个棺材都买不起；他父亲卢奕也官至御史中丞，在东都任职，安禄山叛军攻入洛阳时，其他官吏纷纷逃跑，唯独卢奕坚