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在大多数情况下，内阁的大学士从翰林院的侍读、侍讲学士、编修等人员中选用，天顺以后，“非进士不入翰林，非翰林不入内阁”已经成为制度。这是由于，翰林院上述职官多在各次科举考试上名次最高的一甲人员中选拔，翰林院被认为是集中了士人中的精英，又一向职司御前的重要文字工作，所以从翰林院中选拔人员进入内阁，就被认为是理所当然的。据统计，明代曾任内阁大学士的共有161人，其中经殿试中进士的有157人，占96。3％；157人中又有131人经翰林院入阁，占大学士总数的80。03％。足见科举高第，入翰林，乃为进入内阁的主要途径。当然，这些本来并无实际领导军政工作经验、久在翰苑舞文的人，进入内阁之后能否有所展布，就要看各人不同的主客观情况和条件了。
伴随内阁制度的建立和职权的提高，历史上君权和相权的矛盾又在新的条件下有所表现。皇帝所要求于内阁及其大学士的，是不折不扣地承旨办事，绝不允许皇权旁落。而在当时，能否被选择入阁和能否受到宠信重用，又在于是否能忠忱地维护皇权和恭顺迎合，是否能胜任皇帝专制独裁的工具。故此，碌碌充位、但求持盈保泰的多，勇于任事的少。皇帝常因本人的爱憎而决定大学士的进退。自洪熙、宣德时期开始，曾在皇帝未登极前任过东官僚佐、藩邸长史、讲官等职，即与皇帝本人有过一定人事渊源的人，在入阁人员中占相当高的比重，诸如陈以勤、高拱、张居正、赵贞吉、朱国祚、袁宗皋等人均是。另外，有些人则是以精心迎合作为进身之阶的。例如，因武宗朱厚照无子，以兴献王世子朱厚熄入继，是为明世宗。他登位后，要求将自己的亲父尊为皇统，受到廷臣的反对，当此廷议沸腾之时，张璁、桂萼、方献夫等人揣摩逢迎，上疏主张“继统不继嗣”，引发出一场所谓“议大礼”的争论，张、桂、方等便因议礼有功，相继被以特旨宣召入阁。朱厚熄中年以后迷信道教，大搞玄修斋蘸，李春芳、严油、郭朴、袁炜、夏言、严嵩、徐阶等人均因精于撰写用以焚告上帝的“青词”，“以青词结主知”而先后入阁。这些人中绝大多数都是唯唯诺诺，备员充位，但求保住高官厚爵。相反，其中有少数人在入阁后希图有所作为，要求对日趋颓败的政局进行有效的整顿，希望“起衰振隳”，却被认为“威柄之操，几于震主”，如果一旦被怀疑是对皇帝有不忠不顺之处，往往便会被贬革，甚至下狱处死。嘉靖时期的夏言，崇祯时期的周廷儒，是被处死的两个有名的大学士。张居正是万历时期积极主持改革改制的封建政治家，但也在身后惨遭抄家之祸。由此说明，明代在设相废相之后建立起来的内阁制度，并没有成为在封建社会晚期与高度中央集权君主专制政体完全适应的辅政体制。许多老矛盾正在新的历史条件下，以新的形式表现出来。中国封建制辅政制度仍处在一个发展演变的过程之中。
五、清代议政王大臣会议的建立及其演变
清代的议政王大臣会议，又称“国议”，它创建于皇太极崇德二年（公元1637年），撤销于乾隆五十七年（公元1792年），共存在过155年。
议政工大臣会议的出现，显然是受奴隶制末期军事民主合议制的影响，但它在存在的150余年中，其本身的地位和作用，却有着重大的演变。
议政制的雏形，早在努尔哈赤创建后全国之时就出现了。伴随着满族历史的发展和军政力量的扩张，亟需研讨和处理日趋复杂的事务，努尔哈赤乃在八大贝勒（旗主）会议的基础上，增设了若干名理政听讼大臣，或称议政大臣，责成他们与八旗旗主一同议政，并负责初步的鞫间工作，以供贝勒和汗参考。当时议政大臣的地位远在八旗主之下，吸收他们参加议政并处理一些事务，仅是作为一种襄助的力量。
努尔哈赤死，皇太极嗣位，他有意识地抑裁大贝勒们的权力，并逐步提高议政大臣们的地位，“设八议政大臣……总理一切事务，与诸贝勒偕坐共议”①，“协议国政，军国大事，均于此决之”②。当时奉谕参加议政王大臣会议的人，当然还仅限于满洲贵族，但其爵秩资格已经降低为可以委派贝子级的贵族充任。这显然是为了吸收较低级的贵族参与军国大政以削弱八和硕贝勒的势力，并便于控制。崇德二年（公元1637年），确定了议政王大臣会议是中央辅政机关。
满洲贵族入关，建立起统一的大清王朝以后，议政王大臣会议又有了进一步的扩大。顺治年间，非满族的范文程、安达礼、宁完我等也先后受命为议政大臣。这样以皇帝亲信关系，并着眼于国事政治需要，逐步代替狭隘的氏族血缘关系，有力地扩大了议政王大臣会议的基础并提高了它的效能，对稳定清初政局，奠定大清朝的统治，显然是有益的。
当然，议政王大臣会议的活动及其发展，是离不开各有关时期的政治形势的。康熙初年，发生过索尼、遏必隆、苏克萨哈、鳌拜四辅政大臣操纵议政王大臣会议以压抑皇权的事；随后，又爆发了以吴三桂、耿精忠、尚之信为首的三藩叛乱，康熙曾一度恢复主要由满洲亲王主持的议政王大臣会议，由它掌握核心机密，“凡军国重务不由阁臣票发者，皆交议政大臣会议”①，“凡令仪政王、贝勒、大臣会议之事，俱系国家重大机密事务，会议之时，理应极其慎密”②。这显然是一种非常时期的应变做法。而且，过分地将大权交付给议政王大臣会议，还必须防范到它对皇权的威胁③。康熙十六年（公元1677年）设立南书房，由皇帝亲自挑选某些经过精审确定的亲信文人入南书房办事，组成自己直接控制的机要秘书班子，许多重大政务已不再交付议政王大臣会议讨论，改为径由南书房传渝或遵旨起草上谕，甚至收纳来自各地的密奏小折，这样做的目的正是为了更直接地行使皇权。到雍正七年（公元1729年）设立了军机处，创建了朱批密折制度，一切都由皇帝“乾纲独断”，议政王大臣会议更是名存实亡，变成一些不当权的贵胄世爵挂靠之地，或者是给予一些大学士、尚书之类官僚例兼虚衔的部门。雍乾时期，皇帝专政集权体制已经发展到顶峰，作为军事民主合议制残留物的议政王大臣会议，当然已无存在的必要。它的趋于衰败以至最后披裁撤，乃是必然的。
六、清代辅政机关实行内阁与军机处双轨制
清朝从以内三院作为中央辅政部门发展到改用内阁制，其中亦经过一定的反复过程。早在入关定鼎之初，顺治元年（公元1644年）春季，先后降清并受任要职的明臣洪承畴、冯铨等人即向当时主政的满洲睿亲王多尔衷建议，认为应采用明朝内阁的体制，包括由内阁大学士拟旨票拟，分下六科封驳，再抄发各部院执行等做法，但朱被接受，这显然是由于当时的满洲亲贵宁肯保持地位较低的内三院，而不愿接受正式列为宰辅的内阁。刚入关时，满族亲贵大臣能胜任内阁大学士职任的亦少。但是，既经建立起强大的全国性封建大王朝，其政权内部的领导工作系统自必需要进一步加强和正规化，将明代遗留下来的内阁制移植过来并妥善利用，自是必然的趋势。顺治十五年（公元1658年），第一次宣布改内三院为内阁，规定由大学士、协办大学士、学士、侍读学士等组成，其成员多由新建立的翰林院官员兼充，大学士分兼殿阁衔（中和殿、保和殿、文华殿、武英殿、文渊阁、东阁，到乾隆时除去中和殿，增补体仁阁，以三殿三阁为大学士衔，遂为定制），还可兼任六部的尚书或侍郎，其工作内容和办事程序，大体上仿照明朝的制度。但公元1661年顺治刚死，辅政大臣鳌拜等又决定废除内阁，恢复内三院制。到康熙九年（公元1670年），才第二次宣布撤销内三院，另立翰林院，恢复内阁制。当时规定在内阁设置满、汉大学士各2人；协办大学士，满、汉各1人，学士，满人6人，汉人4人。其下还有人数众多的侍读学士、侍读、典籍、中书等工作人员，有满本房、汉本房、蒙古房、满票签处、汉票签处、诰敕房、稽察房、收发红本处、副本处、批本处等一系列办事机构，成为一个组织庞大的中央辅政机关。清朝的内阁制度当然鲜明地反映出以满族为主进行统治的特点，但它在沿袭明制的基础上也进行了不少取舍损益，在职、权、责等方面均较明朝为明确。一是名实比较相符。明中叶以后，大学士虽然实际上已起到丞相的作用，但在规章上仍然忌讳这个名称，形成有实无名。清制则明确规定，内阁大学士“掌钧国政，赞诏命，厘宪典，议大礼”①，“赞理机务，表率百僚”②。二是内阁内部各机构和人员职务分工清楚，规章具体，比较有效率。
当然，我们说清代内阁制度较明代为正规和完备，也是相对而言的。一方面，不过是对明中叶以后内阁实际职权事实上的承认并酌为改进，另一方面，也不过反映出清朝统治者要求内阁机关把组织文书运转、票拟及保管档案等工作安排得更条理一些，能够更好地辅佐皇帝办事而已，绝不是给予内阁和内阁大学士以什么独立的大权。清王朝一方面承认大学士们是所谓“秉钧大臣”，但又反复告诫他们切不可“居然以天下之治乱为己任，而目无其君”③，认为这是绝不允许的。意思很清楚，只要求这些“丞相”们“循规蹈距”，“恪奉官常”，而绝不容忍他们有任何的“潜操威福”。从君主绝对集权这一角度来看，明清两代对内阁的态度是没有多大区别的。
事实上，清朝的内阁一直只能办理一般性的日常公事（虽然工作量也是很大的），从来没有掌管过重大的机密重务。因为，清王朝一直就设置有由皇帝直接控制的机要办事部门和内阁同时存在，不容内阁插手。清初的机要事件都由议政王大臣议奏，内阁大学士不任议政大臣的根本无法与闻。康熙执政以后在官内设置南书房，又名南斋，抽调一些翰林官到南书房办事，重要的谕旨都直接命南书房撰拟，南书房实际上成为皇帝的机要秘书处。特别是，从康熙开始，推行了一种密议奏折制度。密议奏折是一种与由内阁、通政使司等正常途径递送上来的题本、奏本并行，但在内容上和处理程序上特别注意保密的文件。康熙谕令全国的重要大臣，如领侍卫大臣、内阁大学士、尚书、侍郎、正副都御史、正副都统、总兵、总督、巡抚等人，要求他们把职务内外，所知所闻，凡有关政治和社会经济、民间舆论、官员动态等等都写成密件报来，“凡有密奏，无或泄漏”①，“不可令人知道，倘有泄漏，甚有关系”②。这些密奏件可以直接送到宫门递进，也可以送到南书房，有时也由南书房将批件发回。康熙通过南书房的工作不但直接下达旨意，而且能够广泛地了解到全国各方面各级官吏的情况。南书房人员当然有责任上密奏，现存当时翰林院经筵讲官王鸿绪上给康熙的“密奏小折”和李煦、曹寅等人上的密奏，其反映的内容非常广泛、非常具体，目前均作为珍贵档案保存着，从这里也可以看到南书房的特殊性质。历史学家赵翼曾说，“是时南书房最为亲切地”，此说是符合历史实际的。
雍正帝进一步发展了康熙帝的做法，他在雍正初年用最秘密的形式命令怡亲王允祥、大将军岳钟琪等筹备对西北两路用兵，从雍正四年（公元1726年）开始，在户部内设立军需房，在宫内的隆宗门内办公，在内阁挑选谨密可靠的中书、笔帖式等参加工作。这个军需房办事高度保密而又有效率，直到雍正七年（公元1729年）正式发动大规模军事行动以前，内外机关官吏人等竟全不知情。雍正七年，军需房改名为军机处，十年（公元1732年），才正式颁发“办理军机处钤封印信”，宣布此一重要辅政机关的存在。可见，军机处是在议政工大臣会议和南书房的基础上，历经从雍正四年到十年的逐步扩大和正规化，然后才正式形成为固定部门的。自此以后，军机处便成为辅佐皇帝工作的主要办事部门，一直存在到清末改设内阁总理大臣时止，共存在了约180年，在中国封建社会晚期政治制度史上占有重要的一页，因为它是由内廷官扩展为中枢官的最后压轴，是君主独裁专制进入顶峰的产物。
一军机处的组织和工作制度有其特点，那就是冗散的人员较少，比较注意工作效率和保守机密，而且由皇帝直接指挥其全部重要活动。军机处设有军机大臣若干人，大多是在内阁大学士、六部尚书、侍郎中挑选那些得到皇帝信任而又熟悉政务的人来担任。以一人为首席军机大臣，其余按资历地位分别为军机大臣、军机大臣上行走、军机大臣上学习行走等。此外，又在内阁和各部院经考试录取一些中书、郎中等官到军机处担任满汉军机章京。军机章京当时亦被称为小军机，他们是军机处具体工作的主要承担者，负责协助军机大臣作文书处理、对一般奏章录副誊抄、起草上谕、保管档案等等，清朝规定，军机处一律不许使用书吏办事，以防止各种弊病，这在当时各级机关中，是很特殊的。
雍正皇帝进一步扩大密奏的范围，严密其制度，并充分发挥收阅密奏及其亲笔批示（朱批）的作用，以集中权力，推动工作。除康熙帝时所规定的允许上密奏的文武大臣外，他还扩大到允许各省的布政使和按察使，甚至经特许的道员、知府、个别知县以至通判等中下级官吏给他上奏折，还规定，在奏折中可以报告在通过内阁上报的题本、奏本中未便反映的多种情况和问题，同一部门和同一省区的官员彼此之间不许告知上奏及所得批示的情况，所得：“朱批”必须及时缴回，这实际上就是通过密奏以广泛收集情报，并驱使官吏们互相防范和戒备，可以收到钳制制衡的作用。皇帝收阅密奏并作批示后即交军机处录副保存，有时也命军机大臣参与研究处理，军机处保存的大量“朱批奏折”档案，证明它是比南书房的工作范围更为广泛，工作量更为繁重，其地位更为重要的部门。
能否认为，建立了军机处，内阁便完全沦为闲曹，属于可有可无呢？不能这样看，因为一般例行公事，正式奏章还是由内阁上报下达的，正因为有内阁来处理极其大量的公开性的政务，才能保证军机处不陷于一般公务中，可以更有效地辅佐皇帝处理好有关的机要性工作。这是当时适应封建大帝国处理繁重政务的需要的中央辅政部门双轨制。有些军机大臣由内阁大学士兼充，有些问题要知会内阁然后施行，正说明两者之间还需要配合。
军机大臣差不多每天都要朝见皇帝，报告和请示工作，诸如呈交遵照皇帝意图起草的各种“上谕”草稿和转达皇帝指示的“廷案”草稿、提出人事任免名单以及回答皇帝询问的各种问题等等。这是当时清王朝中央最重要的领导工作方式之一。《清史稿》卷176《军机大臣年表序》说军机处“丝纶出纳，职居密勿”，基本上是符合它当时的地位和作用的，但该书接着又说“厥后军国大计，罔不总揽，盖隐然执政之府矣”，此说则甚不准确，因为军机处从来没有过什么独立“执政”的大权，它的一切活动，无非都是为了更好地为皇权专制服务而已。
① 《明史纪事本末》卷13。
① 《明史》卷1《太祖本纪》。
② 《明史纪事本末》卷13。
① 《明史》卷137《安然传》。
②
③ 《明太祖实录》卷135。
① 《明太祖实录》卷133。
② 《皇明法传录》卷7。
③ 《国朝列卿纪》卷6《国初侍臣四辅官行实》。
④ 《皇明开国臣传》卷7。
⑤ 《本朝分省人物考》卷100。
⑥ 《阴史》卷48《职官一》。
① 赵翼：《廿二史劄记》卷32《胡蓝之狱》。
② 《明史》卷137《安然传》。
① 《明史》卷109《宰辅年表》。
① 何良俊：《四友斋从说》卷7《史三》。
① 蒋良骐：《东华录》卷1。
② 金梁：《满洲秘档》，《太祖行军琐记》。
① 昭梿：《啸亭杂录》卷2《五大臣》。
② 《清圣祖实录》卷31。
③ 谈迁在《北游录·纪闻》下说：“清朝大事，诸王大臣会议既定，虽至尊无如之间。”这一说法可能有夸大，但将军国大权过分交付给议政王大臣会议，是与皇权高涨的趋势相矛盾的。
① 《清史稿》卷114《职宫志一》。
② 《历代职宫志》卷2《内阁》上。
③ 《清高宗御制书程颐论经筵札子后》，引自《历代职官志》卷2