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农业税的恢复
虽然曾国藩力图继续相信贤人的影响，但他偶尔也考虑到制度调整之
事，即在受战争创伤的省份恢复征收田赋的同时，减收课税和浮收。幸亏有
佃农和自耕农等黎民的勤劳，所以有一些地方的农业恢复得比预料的要快。
官绅进行了一定的帮助；已经知道他们分配过家具和纺织工具，甚至鼓励从
其他省份移民到被破坏的土地上重新安家。曾国藩估计，江西1862年的秋收
①
可能达到正常年景的七成，而在安徽，大约不到五成。清帝一般会批准一名
总督如下的意见：在新收复区至少在一年内全部或部分免征田赋和漕粮。但
北京要立刻在长江流域诸省恢复征收漕粮。虽然用船沿运河北运漕粮证实已
行不通了，但朝廷希望至少把应缴的稻米折钱征收，以便在上海购米海运至
② 同上，《杂著》，卷2 第50—51、53—54 页。
① 《曾文正公全集·书札》，卷8 第3 页；《杂著》，卷2 第54—55 页；《书札》，卷7 第7 页。
② 《曾文正公全集·书札》，卷8 第25 页；卷10 第11—12 页；卷12 第5 页。
① 《曾文正公全集·书札》，卷11 第12 页。
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天津。征收漕粮的需要自隋朝（589—618年）以来早有先例，可是因长江下
游诸省本身紧急的军事需要而受到了挑战。不可能全部放弃征收农业税。但
对太平天国以前若干年的抗租暴动所留存的记忆，以及太平军在一些地方的
田赋问题上采取的开明态度，都表明必须减轻农民的负担。②
在1855年至1863年期间，长江各省的官员对田赋问题考虑采取三种办
法。 （一）由于农业税中最重要的部分并不是根据法定税率征收的田赋和漕
粮，而是所加的浮收，所以要减轻赋税必然要涉及到削减这些不合规定的浮
收。北京预期收到的那部分赋税不会受到影响，因为浮收除了少数事例外都
由省的或地方的政府使用，并由地方官员及其下属得益。（二）必须禁止区
别对待大户和小户这种长期以来视为惯例但仍是不合法的偏袒，这不仅是为
了公平，而且也为了安抚大部分纳税人。（三）江苏东部和浙江北部这两处
较小的地区深受战争之害，但每年负担的漕粮份额却特别重。自道光以来，
这两个地区的税额实际上只上缴了一 部分，清帝也不得不年复一年地批准免
征。所以大量减轻这两个地区分担的税额不会使北京真正受到损失。
省级官员按照这三种办法主动采取了行动。在湖南，经左宗棠建议，巡
抚骆秉章早在1855年初秋决定对田赋和“折征漕粮”作新的估算。新税率各
县不同，是经过知县和推选的地方绅士共同商定的。新统一规定的田赋税率
加上浮收约比原来总税率低二成，而折征漕粮加上浮收不到原来的五成。为
了能够减低税率，骆巡抚取消了许多归地方各级官员所有的津贴。他还要县
令与德高望重的绅士讨论节制包揽 （即包征）之法。“许地方公正晓事士绅
①
条陈积弊，设局稽查。”衙门的吏役以及衿棍从此不得包揽完纳。从 1855
年起的几年中，湖南每年征收田赋和漕粮的总收入 （包括浮收在内），与战
前相较，据推测减少了四分之一。幸亏有了厘金税，该省仍能支援曾国藩进
行战争。
胡林翼在1857年秋季着手搞减税，作为他整顿湖北省的活动的一部分。
由于战争和洪水造成的破坏，他要求让一批县暂时免除田赋和漕粮的份额。
但对三十三个应照常征缴漕粮的县，他争取清帝的批准进行一次大改革——
大量削减极重的浮收和取消名义上有数十种他称之为“浮费”的收入。这里
面包括过去巡抚本人、布政使、督粮道以及府道都享受的津贴。他还认为，
只有官僚机关和基层机关的弊病得到纠正，“刁绅劣监”才不会再要求分润
从包揽完纳中取得的好处。这些无耻的权贵也真能以揭发县衙腐败为手段来
进行威胁，从而迫使知县及其下级默认他们包揽赋税的作法。在太平军叛乱
之前，湖北省大户用米缴纳漕粮，小户则按过高而不合理的米折银和钱折银
的折算率缴现钱。现在所有的户都按照以钱计算的统一税率用现钱来缴纳，
但胡林翼却不得不依靠知县们来约束吏役以使新税率真正得到贯彻。湖北省
的督粮道及其助手到各个县，先与知县和地方“绅耆”协商，把每地米价和
银…钱折换率以及州县衙门的财政需要等因素考虑在内，才能决定一项新的当
地划一税率。大部分县每担米应缴的新税率在铜钱四、五千文之间，而在以
前，各种税款合计有时高达一万二千甚至两万文。
①
胡林翼完全相信这种“中饱”之款可以为政府所有或留在百姓手中。
② 夏鼐： 《太平天国前后长江各省之田赋问题》，载《清华学报》，卷10 第2 期 （1935 年4 月）。
① 骆秉章： 《骆文忠公奏议》，卷12 第19—21 页。又《骆公年谱》，第38—39 页。
① 《胡文忠公遗集》，卷23 第3、5 — 8 页；卷26 第1 — 6页；卷31 第8—10、14—17 页。又卷23 第6 — 7
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他有时采取有力措施来推行新规定。在 1858年初，他解除了一名容许征收浮
收的知州的职务。但看来他更多的只是严词训诫地方官员，要他们保持警惕
和严惩违法的吏役。他说过一段有代表性的话：“州县亲民之官，一吏胥之
不能制，即不免于率兽以食人，尚何能与民众分忧耶？”在此期间，湖北的
许多地方恢复了正规的田赋。胡林翼之信写于他在1861年9月末死去之前不
②
久，这说明“陋规”仍在该省地方行政中盛行。
1860年后期，曾国藩向江西当局建议，田赋和折征漕粮都应当在次年恢
复。代理布政使李桓因此开始与地方官员协商；1861年9月，他起草的章程
被曾国藩批准。该省与湖南湖北一样，许多上级向县摊派的费用都被取消了；
但全省的田赋和漕粮却被订成统一的新划一税率，这又是与湖南湖北不同
的。当曾国藩写信给李桓和江西巡抚时正对胡林翼之死深为悲痛，他似乎已
决定在江西省进行田赋改革。他希望新税率会在百姓之间产生新的印象，从
而使他们能“踊跃输捐”。但他担心由于这项计划“不利于官”，官府会多
方加以阻挠。他决心要弹劾那些“违抗新章”的州县官员。①
虽然曾国藩作出这种告诫以纪念胡林翼，但江西省地方官员德才俱劣，
所以他怀疑浮收是否真能大量削减。但在1862年，当为人非常谨慎负责的江
西知县丁日昌提出了减轻地方官员负担的具体措施以答复曾国藩的问题时，
曾十分高兴。他与新任巡抚沈葆桢联名上疏并得到清帝的批准，取消江西州
县亏空的高达二百余万两的巨额应缴税款 （此款的大部分事实上在出现亏空
时每年已由江西省府向北京垫交）。曾国藩和沈葆桢还为该省在1861年遭太
平军侵袭的地区争取到了削减田赋和漕粮的负担。
尽管这些措施能使江西的知县们办事更加方便，但曾国藩发现在以后两
年中他们的负担并未大大减轻，其中有些人为了完成任务还陷入困境。这部
分是由于白银贬值，而在1864年的规定中改铜钱为征税单位前，白银是江西
省征收农业税的法定通货。1863年6月，曾国藩在描述江西局势时说：“州
县之入款顿绌，而出款则不少减。牧令深以为不便，而绅民于大减之后仍尔
②
催征不前。” 1863年期间湘军军费增加，此事使曾国藩越加后悔不该把江
西省田赋税率定得偏低。
这时曾国藩考虑的一个重大问题是关于减少江苏省漕粮份额 （还有法定
税率）以及把一个浮收份额特重地区的负担予以减轻的建议。他支持这个主
张，不过鉴于最近江西省税制改革的经验，他对诸如浮收等有关问题仍然犹
豫不决。
当淮军在1863年春季已经巩固了松江区并迫近太仓时，对许多达官显绅
来说，早就需要进行的财政改革的可能已经在望了。自从明初以来，苏松太
道分担帝国漕粮数量之大很不成比例。这里面积约四千平方英里，在十九世
纪五十年代人口大致为一千万，分布于三十一个县，它得天独厚，盛产米棉，
虽然它每年米的收成很可能超不过湖北湖南两省中的同类地区。但在十九世
纪初期，根据漕粮税制，苏松太被规定要提供年征大米总数的32。7％，即全
页；卷31 第9—13 页；卷60 第23—24 页。
② 同上，卷26 第1 — 3页；卷31 第15 页；卷60 第27—29 页；卷61 第9—10、12、21—22 页；卷63 第
18—19 页；卷64 第19—20 页；卷89 第5、15—17、23—24 页，以及其他各处。
① 《曾文正公全集·书札》，卷9 第8、16—17 页；卷9 第8—10 页。
② 王定安：《求阙斋弟子记》，卷28 第35—44 页；《曾文正公全集·书札》，卷11 第33 页。
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①
国法定总数五百二十万担中的一百七十万担。这种不正常的状况是由于从南
宋到明代这段时期中不幸的历史发展变化造成的——向在国有土地上耕种的
佃户征收的租，在土地转到私人手时转变成税；明代开国皇帝根据租率向江
南几个府开征实物税，但遭到那里激烈的顽抗。虽然向苏松太开征以白银缴
纳的税在清初已经稍减，但漕粮份额的严重不公平的现象从没有改正；它们
的负担至少是近邻常州府的三倍，而后者也盛产大米，并且同样靠近运河。
从明代到清初，苏松太道规定的漕粮份额甚至很少缴足一部分。只是从十八
世纪六十年代至十九世纪二十年代当长江流域特别繁荣时，它应缴的漕粮才
相当及时地全部上缴了。但自从1833年的大水灾和大饥荒以来，江苏省不得
不以天灾和歉收为由，每年请求清帝部分豁免负担的漕粮。
很明显，到十九世纪中期，这种税制不能再长期推行了。这时，苏松太
道已成战争的关键地区，最后说服北京改变这种不现实的税额的时机到来
了。早在1863年2月，松江知府方传书要求李鸿章奏请大量削减苏松太的税
②
额。 苏州人冯桂芬在1862年4月就进了李鸿章的幕府并且长期以来主张改
革苏松太的财政，他实际上一直就此事在给李鸿章出主意。减低过高的赋额
显然是可取的。各方许多人都表示支持。1863年6月，北京的两名官员在同
一星期奏请减赋，但回避了与漕粮一起开征的浮收（合法的和不合法的）这
一有分岐的问题。这两人就是潘祖荫和丁寿 昌，前者是苏州人，任光禄寺卿，
其祖父当过军机大臣；后者是苏北人，任御史之职。同时曾国藩和李鸿章就
苏松太负担的份额问题于6月27日联名上疏。新任江苏省督粮道的郭嵩焘以
及该省巡抚李鸿章本人都推测，清帝可能在太仓和苏州尚待收复和需要民众
支持之时批准减赋，而不会拖到战后的将来。
但在上海进行的讨论实际上超出了负担份额的问题。冯桂芬和郭嵩焘曾
请教过的前苏州知府吴云也强调同时减收浮收的必要性。浮收项目在苏松太
地区为数极多，其中既有为“耗米”和漕运征收的合法浮收，也有一些违法
项目，它们或入衙门吏役 （这些人负责征收漕米及其折征的现钱）之手，或
入仓吏、船户或旗丁等人的私囊。在大户中较正派的人最多只缴纳规定的浮
收，那些狡猾的大户则与衙役串通，使其地“注荒”而逃避一切完纳（甚至
连漕粮也不缴）。“以江苏大户之众多，其力足以陵压州县，州县不敢校也。
一切浮费皆取给于小户。”①
冯桂芬和吴云生动地描述了小户的苦难。有些小户认为明智之举是向包
揽税赋的人——如衙役或“刁生劣监”——行贿，这些人能把小户重新划分
为大户，使他们免缴赋税。“于是大户日益增，小户之困日益甚。”而孤立
无援的农民土地所有者则倍蓰加算沉重的浮收，并以折磨和拷打迫使他们缴
纳。有人弃地外逃，有人则可能聚众抗税。
吴云和冯桂芬都认为这种局势不能容忍，至于怎样补救，两人则不一其
说。吴云认为，规定的沉重份额一旦被减轻，一切就会顺利。在战后的恢复
时期，“每邑延请公正绅士出为襄理，官绅合力，可期弊绝风清”。换句话
说，他希望派地方上流绅士中较正派的人来抵销“巨室土豪”和衙门吏役的
影响。
① 欣顿： 《中国的漕粮税制》，第92 页。
② 《江苏减赋全案》，卷5 第25 页。
① 引自郭廷以等编《郭嵩焘先生年谱》（上册第246 页）中郭嵩焘之信。
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冯桂芬则坚持，衙门吏役在浮收中有着巨大的既得利益，所 以他们必然
要进行勒索。他认为，实际从漕粮中贪污的所得，绝大部分落到了他们之手，
其数十倍于州县官员，三至五倍于地方绅士。他还坚持，只有清帝批准的浮
①
收才应予保留；而如果漕米改由海运，连这些浮收也可以减轻。他为李鸿章
和曾国藩起草的奏议的第一稿，强调了一切非法浮收应予取消，“大小户名
目”应予禁止。冯稿从李鸿章转到曾国藩那里，但郭嵩焘私下警告曾总督说，
要完全平均征税可能是不切实际的。他很现实地承认了衙门吏役的实际存
在，而清朝的官僚机器也正是靠了这些人的歪门斜道才得以维系于不坠。“无
君子莫治小人，无小人莫养君子；今将立法制，垂久远，而必取州县之吏，
束缚之，困苦之，亦非与民求安之道也。”②
曾国藩很快把郭嵩焘和冯桂芬二人的观点加以折衷，主张把主要力量放
在减轻规定的赋额方面。曾国藩也持郭嵩焘的现实态度。他在6月2日复信
郭嵩焘时提到了江西的经验，那里由于大量减征浮收，致使“州县穷苦异常，
而民仍征输不前”。经验迫使曾国藩实际上放弃了桐城学派的基本信仰（即
适当的领导和学者的努力可以移风易俗）。他这时承认，吏治中的一些倾向
确实已不能纠正。他说：“大抵风俗既成，如江河之不可使之逆流。虽尧舜
生今，不能举斯世而还之唐虞。贤者办事贵在因俗而立制。所谓‘除去泰甚’
③
者耳。”曾国藩感到冯桂芬的奏稿“陈义过多”，其中建议裁减浮收一节“断
不可遽奏”。他劝李鸿章，即使苏松太地区的浮收在将来得到核减，“浮收
竟可不必入奏，不必出示”。他还建议各县征收浮收可按该县风俗人情而为
之制。“大户名目可革则革，办法不必一律，减法不必一价，但使小户实有
所减而已。”①
曾国藩的这些折衷说明了联名奏议的最后内容。奏议的唯一提议是把苏
松太道的“浮赋”减到该道在十九世纪五十年代实际缴纳漕米数量较大的七
年的平均数字，即定额的一半左右。据说，核减不但公平，而且有助于医治
松江和太仓的战争创伤和鼓励民众支持清廷即将进攻苏州之战。显然出于冯
桂芬的劝告，李鸿章决定在联名奏议后加一“附片”，建议如果裁核苏松太
的赋额，还应“裁减陋规为禁止浮收之委”，同时还要“革除大小户名目”。
李鸿章与曾国藩还有不同之点，他建议设局来为苏松太的漕粮定出适当的浮
②
收额，由“绅衿平民一律完纳”。
使许多人惊奇的是，清帝分别在7月9�