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用于装备和训练剩下的军队。以后几年，有几个官员也同样提出了改组绿营
军的建议。1866年8月，总理衙门提出的关于从直隶省绿营军中产生一万五
千名“练军”的计划，得到清帝的批准。这支新军是用西方武器装备的，并
且一反原来绿营军的做法，只驻扎在少数几个中心城市，并派固定的军官来
率领这些部队。在1866年更晚的时期，左宗棠提出了有关福建浙江两省绿营
军的同样建议。1867年，江苏布政使丁日昌建议，为了节省经费以用于新武
器和新训练计划，各省绿营军应至少裁减一半；在1869年他任江苏省巡抚
时，获准把抚标建制下的一千六百名绿营军减少三分之一，并给以严格的训
练。①
那么，为什么这些建议没有获准在整个帝国推行，或至少在几个开始这
② 冯桂芬：《校邠庐抗议》，卷2 第10 页。冯桂芬在讨论荷兰和瑞典的福利制度和教育制度时作了这一论
述，他说他是从 《地球说略》一书中了解这些制度的。此书由宁波的美国长老会传教士祎理哲所写，1856
年用中文出版。在另一段文字中，他赞誉上海海关中的洋人职员为“彼之能实征实解者”；他评论说，孔
子虽言“忠信虽蛮貊可行”，但具有讽刺意义的是，正是这些在中国的夷人现在表现了这种美德。同上，
卷1 第43—44 页。
① 同前，卷2 第40—42 页。但吕实强认为，就连冯桂芬关于改革吏治的思想，也是因他对西方制度有了新
的了解而形成的。见吕实强：《冯桂芬的政治思想》，载《中华文化复兴月刊》，卷4 第2 期 （1971 年2
月），第1 — 8页。
② 冯桂芬：《校邠庐抗议》，卷2 第42 页。
① 刘广京： 《儒家爱国者和务实派李鸿章》，第35—36 页。王尔敏：《淮军志》，第103—104 页。《左
文襄公全集·奏稿》，卷19 第16—21 页。吕实强：《丁日昌与自强运动》，第186—187 页。
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样实行的省中贯彻呢？这回答应与当时总的学术气氛和根深蒂固的传统制度
的惰性有关。甚至在十九世纪六十年代动乱的十年中，深信需要西方技术的
士大夫毕竟不多；而传统的文化准则的控制力量仍象过去那样强大。象科举
考试和绿营军等制度不仅有广大既得利益集团支持，而且由于传统而获得了
神圣不可侵犯的性质。现代化显然需要冲破文化和制度的障碍。
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政治和财政结构
宫廷政治和总理衙门
自强运动在北京得到了总理衙门的支持，恭亲王任其领班大臣直到1884
年 （除了中间一段短暂的时期被名义上夺去全部职务外）。起初，总理衙门
负责有关通商事务的谈判，但到后来成为整个“洋务”的主要协调机构；“洋
务”是清政府的一种新型活动，它包括对外交、外贸收入以及与贸易商人和
传教士有关的一切事务的处理，也包括涉及西方事物的新计划，如外语学堂、
军队训练、兵工厂、造船厂、开矿、商船和海军等事宜的管理。总理衙门或
者直接制定这些计划，或者在朝廷上予以提倡。因而对于自强运动努力的成
败，至少是部分地取决于总理衙门的政治势力。
从1861年总理衙门创设以来的大约二十三年中，人们把它 与军机处紧
密地联系在一起；它确实可以被看作是军机处的一个机构。总署大臣的人数
不断增加：1861年为七人，1869年为十人，1876年为十二人。从1861年到
1868年，五名军机大臣中有三人兼领总署大臣；从1869年到1875年，五军
机中有四人兼领；1876年到1881年，全部兼领（从1880年起，军机大臣的
人数增至六人）；而从1882年到时局大变的1884年，其中仍有四人兼领总
①
署大臣。由于军机处是清帝在处理重大政策和关键性人事问题方面的主要谘
询机构，所以，总理衙门对实现清帝的政策和政纲就处于一种战略地位了。
当然，所有重要的提议仍然必须由清帝亲自批准。恭亲王和文祥（他在
1876年死之前一直在军机处和总理衙门两处兼职）享有权势的大小取决于这
时行使着君权的慈禧太后的喜怒。最迟是从十九世纪六十年代中期开始，慈
禧 （她的锋芒超过了与之共同摄政的慈安太后）靠在朝廷高级官员和皇族中
提拔对立派来设法削弱恭亲王的权力。
慈禧策划的1861年宫廷政变，当然应该感谢恭亲王的合作。在随后的年
代里，她作为一个仍然缺乏经验的统治者，不得不在外交和军事上大大地依
靠恭亲王。恭亲王的确享有相当大的权势，但在1865年，慈禧对他的地位给
了一次打击。4月初的一道朱谕，是由慈禧亲笔用带有别字的汉文起草并交
②
大学士们润饰后下颁的， 它列举了言官对恭亲王的一些指责，如目无君上，
挟制圣意，以及暗使离间。其他宗室及大臣都为之辩护。不过十日，慈禧决
定恢复他在军机处和总理衙门的职务。她担心恭亲王的去职可能会在地方以
及中央政府内部引起恐慌，也许更担心列强的态度，因为它们被认为对恭亲
王有着特殊的信任。慈禧怕欧洲人会再来找麻烦，从而失去对形势的控制。
虽然恭亲王在军机处和总理衙门复职了，但他的声望和权势并没有完全
恢复过来。他被永远地夺去了1861年所封赐的“议政王”头衔。朝廷的命官
们这时也都知道他并不总能邀得太后之宠眷，而且慈禧开始提拔那些以学识
高深驰名的官员，他们的清议能力可以抵销恭亲王无视祖训的倾向。在恭亲
王被剥夺权力的十天期间，慈禧专与谘询的是周祖培、倭仁，这两名大学士
一直在妒忌军机处的权势。1865年冬，内阁学士李鸿藻，由于担任侍讲，得
以经常觐见慈禧，被任命为军机大臣兼署户部右侍郎。李鸿藻的为人在思想
① 孟思明： 《总理衙门的机构和职能》，第53 页。
② 关于影印的慈禧手诏原件，见吴相湘的《晚清宫廷实纪》，图版10。
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上骄横傲慢，在政治上圆滑狡诈，所以不久就成为宫廷中一派的领袖：这一
派包括倭仁（直到他在1871年死去时为止）和后来十分出名的顽固派如徐桐
和翁同龢等人在内。李鸿藻派普遍地批评恭亲王对欧洲人的怀柔政策，特别
是仰仗倭仁为思想楷模的青年御史们，对采用西方技术的必要性持怀疑态
度。在1870年“天津教案”的余波中，李鸿藻及其朋友们保护了在天津曾经
助长暴乱的官员，并批驳了对法国采取象恭亲王和曾国藩所提倡的那种迁就
态度。①
在1865年以后新的宫廷联盟中，慈禧的妹夫，即恭亲王的弟弟醇亲王也
站到了反对恭亲王的一方。他在情绪上是敌视西方的，据说他在煽起“天津
教案”中曾起过作用；总之，他猛烈地攻击恭亲王在解决教案时所采取的态
度。在1871年3月呈递慈禧的密折中，他指责恭亲王和另一总署大臣董恂“一
味媚夷”。醇亲王对总署大臣又可以任军机大臣一事极为不满。“办夷之臣，
即秉政之臣……常有万不可行之事，诸臣先向夷人商妥，然后请旨集议。”②
慈禧认为这一密奏不宜公开，但她设法使以后的一切有 关外交和防务政策的
事项都要在醇亲王和与他意见相同的官员以及宗室诸王共同参加的宫廷会议
上商讨。总理衙门的决策权就这样被削弱了。
恭亲王很自负，并不掩饰自己的不满，他继续冒犯这位皇太后。1869年
他和其他军机大臣们进行策划，使慈禧别无选择地被迫授权山东巡抚丁宝桢
逮捕和处决了她宠幸的太监安得海，因为他违制私自离京南下，一路穷奢极
侈，极为招摇。安得海因向慈禧密告许多高级官员而臭名昭著；此时慈禧因
安得海之死而迁怒恭亲王。1873年同治帝到了成年并开始亲政后，恭亲王反
对这位年轻的君主为慈禧的享乐而重建圆明园的计划。恭亲王的奏疏慷慨陈
词，象一个大胆的御史那样刚正，它规劝清帝不要行为失慎（包括微服出游），
并力谏他少浪费国库财富，指出这首先要从停止重建圆明园工程开始。1874
年9月，清帝无疑是根据他母亲的示意，将恭亲王革职降级——至少达一天
之久。第二天的谕旨宣布按照皇太后的旨意，恭亲王的职务和爵禄都予以恢
复。这种既表明宽容又显示权威的两面三刀做法，为的是让恭亲王出丑。①
1875年1月，同治帝没留下一个继承人就死了。慈禧选择了醇亲王的儿
子载湉当新皇帝，以光绪为年号。向新统治的过渡显然进行得比较顺利，尽
管有少数官员确实提出过规谏，要求遵从祖制从下一代人中选出新皇帝，以
维护孝治的礼教。载湉只有四岁，他的母亲是慈禧的妹妹。两位太后 （慈安
和慈禧）第二次摄政；慈禧将长期不间断地成为实际的统治者。
新皇帝的父亲醇亲王暂时引退。但有关重大事务，他都以亲王的身份参
与廷议，而且他的主张比以前受到了更大的重视。1876年，靠着秉性和机
敏在宫廷中赢得各派尊重的文祥病死，恭亲王的处境进一步恶化。
通商大臣：李鸿章的兴起
在实际筹划和督办自强新政的过程中，分管南洋和北洋的两名通商大
① 见李宗桐和刘凤翰：《李鸿藻先生年谱》，卷1 第144—146、171—174 页。
② 吴相湘：《晚清宫廷实纪》，第121—124 页。
① 萧一山： 《清代通史》，第3 册第661—664、672—674 页。李宗桐和刘凤翰：《李鸿藻先生年谱》、卷
1 第164、214—216 页。
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臣，起了决定性的作用。五口通商大臣之职建置于鸦片战争之后，原任大臣
已于1859年调往上海。 1860年以后它被称为南洋通商大臣。原来的五个通
商口岸以及在长江和南方新开放的口岸都归这位大臣管辖。1860年，江苏巡
抚薛焕兼领该职，甚至在1862年4月他离任巡抚之职后仍继续担任此职；从
1863年初到1866年底，江苏巡抚李鸿章兼领南洋通商大臣之职。1866年底
曾国藩转任南京时，他就成为通商大臣。此后，该职始终由两江总督兼领。
北洋通商大臣之职最初设于1861年天津开放之时，由于直隶总督不能经
常在那里处理对外关系方面的各种问题，恭亲王的帮手崇厚被委派为通商大
臣（通常称为〔北〕三口通商大臣），驻在天津，处理在天津和牛庄、芝罘
发生的涉外事务。不象南洋通商大臣，崇厚没有钦差大臣的身份；重大事情
他都要会同直隶总督、山东巡抚，或者奉天府府尹，一起采取行动。然而，
当1870年李鸿章任直隶总督时，决定他以钦差大臣的全权地位负责有关对外
贸易和畿辅海防等事务。 〔北〕三口通商大臣的职衔被取消后，李鸿章的兼
职被总称为北洋通商大臣。李鸿章一年中的大部分时间住在大津，只有冬季
住在直隶首府保定。
由于两名通商大臣负责处理在各通商口岸与西方交往时发生的一切事
务，所以1862年的一道谕旨授予了他们监督其辖区内各分巡道员的权力，这
些分巡道员分管的地区包括各通商口岸——例如，福州道台和宁波道台要向
①
在南京的南洋通商大臣禀报“洋务”。南、北洋通商大臣的权限还扩大到
包括督办所有利用西方知识和人材的新兴事业。十九世纪六十年代初，薛焕
以及他之后的李鸿章，监督执行了雇佣外国教官的专门军事训练计划。1865
年李鸿章创办了江南制造总局，1867年崇厚创办了天津机器局。1866年末，
曾国藩转到南京任两江总督之职后，他就督管了李鸿章创办的各个兵工厂和
外语学堂。1870年曾国藩得到清帝的批准，设立了江南轮船操练局，并调给
它上海江南制造总局建造的军舰，甚至还有几艘福州船政局制造的军舰。南
洋通商大臣此时是大部分自强计划的实际协调者。然而福州是一个独立的中
心。闽浙总督左宗棠1866年底调任西北后，福州船政局就由他保举的沈葆桢
经办，为此沈葆桢被钦命为福州船政大臣。但是，沈葆桢在争取新任闽浙总
督和福建巡抚的合作方面存在着困难。
从1870年随着李鸿章成为北洋通商大臣以来，自强新政的领导权就被这
个强有力的人物所掌握。李鸿章取得了曾国藩的合作 （后者以前曾接受了李
鸿章关于考虑江南制造总局各项新计划的建议，并与李鸿章联名上奏，得到
敕准选派青年学生赴美受训）。李鸿章对华北以外的事务也有所干预，这在
行政管理方面有词可托，因为通商大臣的体制并无明确规定。由于北洋通商
大臣有保卫畿辅重地的职责，李鸿章可以直接同上海道台联系，商讨有关防
务乃至贸易事务，尽管上海不在李鸿章的管辖之下。还由于江南制造总局是
李鸿章1865年奏请批准创办的，所以他被公认为对这个兵工厂的事务有发言
权，虽然最后的决定权属于南洋通商大臣。还由于赴美留学使团是根据曾国
藩、李鸿章 1872年的联名上奏批准的，所以它就受南北洋通商大臣的共同
①
监管。 曾国藩死于1872年3月，其后不论谁被任命为两江总督和南洋通商
① 王尔敏：《南北洋大臣之建置及其权力之扩张》，载《大陆杂志》，卷20 第5 期 （1960 年3 月），第
15 页。关于这一要求被其他外港道台们所实际遵从的程度，还需要进行研究。
① 见肯尼迪：《李鸿章与江南造船厂的计划》，载《香港中文大学汉语研究所杂志》，卷4 第1 期 （1971
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大臣，李鸿章都尽可能设法与他们合作。两江衙门掌管着漕粮，而李鸿章的
轮船招商局（1873年初期成立）却依赖着它所享有的漕粮北运的特权。更为
重要的是，江苏省的厘金不断为淮军提供大部分的年度军费开支。尽管十九
世纪七十年代初淮军驻扎在五个省份（而且在直隶只有一万五千人），但建
立这支军队的李鸿章却被清帝视为它的协调者。
1872年1月，福州船政局以及江南制造总局的造船计划都遭到朝廷大臣
们的攻击。这时，李鸿章、曾国藩二人都出来为之辩护。李鸿章本人与福州
船政局的船政大臣沈葆桢联合起来，特地向军机大臣们呼吁继续对福州船政
局给以财力支持。在1874年与日本冲突而发生的台湾危机期间，李、沈二人
都上疏为自强运动提出了一个庞大的计划，其中包括一个新的海军规划，用
洋机器采矿，以及改革现行的人事制度 （沈重申他以前提出在考试中增设算
学新科的倡议；李则提议在沿海和长江各省会设立讲授西学的学堂，毕业生
②
授予文职官衔）。虽然最后的这些提议未受朝廷重视，但新的海军规划却得
到批准，并且有两项采矿工程被授权进行。最使李鸿章高兴的是，在他的保
举下，沈葆桢1875年5月被委任为两江总督和南洋通商大臣，同时李、沈二
人又分别被特加为北洋和南洋防务大臣。1876年9月，李鸿章保举的另一个
人丁日昌被委任为福州船政局 （此时划归在南京的通商大臣管辖）的督办船
政大臣。丁日昌不久又被任命为福建巡抚，并负责改进台湾的防务。李、沈
和丁三人合作得很好，而且在自强活动中——例如，在海军计划和派遣学员
到欧洲等方面——也取得了一定程度的协作。
虽然李鸿章和沈葆桢作为通商大臣享有相当大的权力，但显然他们对政
策的影响归根到底还要依靠北京的支持。总理衙门热心地支持了李、沈的某
些建议，但对他们的另一些建议要么不关心，要么感到办不到。例如关于资
助福州船政局的问题，李鸿章在1872年就已提出要一律停建军用驳船，并把
①
拨给传统水师�