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如果有人说这个问题只是一个政治道德问题，那也并不减少它的重要性。有关宪政道德的问题，其实际重要性并不亚于有关宪法本身的问题。某些政府的存在本身，以及使其他政府能持久存在的一切，都有赖于对宪政道德原则的实际遵守。某些当局所信守的传统观念，限制着它们行使其权力。在不平衡的政府——纯粹君主制、纯粹贵族制、纯粹民主制——这样一些准则是防止政府在其特有的倾向方面趋于极端的唯一障碍。在不完全平衡的政府，虽在对最强大力量的冲动设置宪法上的界限方面作了某些努力，但这种力量强大到至少能暂时不受惩罚地越过这种界限，只有靠得到舆论公认和支持的宪政道德的原则，才多少保持住对宪法中设立的制约和限制的尊重。在保持平衡的政府中，最高权力是分散的，每个掌握权力的部门在唯一可能的方式上——即用其他权力部门能用于攻击的同样强大的武器武装起来进行防御——不被其他权力部门篡夺权力。这样的政府只有在所有各方除了受到他方同样极端行为的挑衅外都自行克制不行使极端的权力，才能继续维持下去；在这种情形下，我们可以说，只有靠对宪政道德原则的尊重，宪法才真正能保持其存在。保证的问题不是和代议制政府的存在有重大关系的一件事情，但对代议制政府的有益作用说来是颇为重要的。法律不能为选民规定他们应根据什么原则来进行选择；但是选民认为他们应当根据什么原则来指导他们的选择，则在实际上是有很大不同的。整个重大问题归结到一点，就是：他们是否应该把议员遵守选民为他规定的某些意见作为一项条件。
本文的读者一定很清楚，在这件事情上，本文所表明的一般原则将导致什么样的结论。我们从一开始就确认，并且一直记住政府的两大条件的同等重要性，就是：对于人们即政治权力应当并经常声言为其利益服务的人们的责任，并与此相关联，为了履行政府职能在最大程度上获得高超智力的好处，必须经过长期的深思熟虑和对该特殊业务的实际锻炼的训练。如果这第二个目的是值得达到的，它就值得付出必要的代价。高超的智力和深邃的研究如果不是有时引导一个人达到不同于缺乏研究的普通智力所作出的结论，它们就无用处了；如果目的是要选出在任何智识方面高于普通选民的代表，就应期待代表有时在意见上和选民的多数有所不同，而且他的意见往往是正确的。由此可以得出这样的结论：如果选民坚持以绝对符合他们的意见作为代表保持其席位的条件，他们这样做是不明智的。
讲到这里为止，这个原则是明显的；但是在原则的适用上则存在有真正的困难。我们将开始来叙述这种困难的充分含义。如果选民应当选择比他们自己更有教养的人充当代表这一点是重要的话，这个较有智慧的人应当对选民负责就是同样必要的了。换句话说，选民是对他履行委托的方式的裁判者。然而除了按照他们自己意见这个标准外，他们又应该怎样裁判呢？除了按照这同一标准外他们应该怎样甚至在最初选择他呢？按照单纯的才气——炫耀才能的本领去选择是不行的。普通人所能据以预先判断一个人的单纯能力的那些检验标准是极不完全的。这种检验标准几乎只是有关表达的艺术，而很少是或完全不是有关所表达的事物的价值。不能从前者推论出后者；如果选民须把他们自己的意见搁在一边，那他们还有什么可用以判断治国能力的标准呢？即使他们能有把握确定最有能力的人，他们也不应当让他代替他们作判断而完全不考虑他们自己的意见。最有能力的候选人也许是一个保守党员，而选民是自由党员；或者候选人是个自由党员而他们也许是保守党员。当前的政治问题也许是个教会问题，候选人也许是个高教会派或信奉唯理派教义的人，而他们也许是不信奉国教的或低教会派；反过来也是一样。在这些情况下，他的能力也许只不过是使他能在他们真心相信是错误的道路上走得更远或行动得更有效。选民由于自己的真诚信念也许不得不认为更重要的是使他们的代表在这些点上遵守他们认为是责任所在的事情，而不是应当由一个高于一般能力的人作代表。他们还可能不仅必须考虑到怎样才能由最有能力的人作代表，而且须考虑到怎样才能在议会中有人代表他们的特定的道德立场和内心信仰。每一种为多数人所共有的思想方法都应当在议会中得到反映。既然假定宪法对其他的和互相冲突的思想方法应同样有人代表作了相应的规定，那么为他们自己的思想方法取得适当的代表就可能是选民在特定场合必须留意的最重要的事情了。在有些情况下，代表束缚住自己的手脚，以便能忠实于选民的利益，或者不如说忠实于选民所认为的公共利益，可能也是必要的。在保证选民能随意选择诚实而公正的候选人的政治制度下，这会是不必要的；但是在现行制度下，由于选举费用和社会的一般情况，选民几乎总是不得不从地位和他们极不相同，阶级利益也不相同的人们中选择他们的代表，在这种情形下，谁敢肯定说他们应当听任代表去自由决断呢？我们怎能责怪一个只能在两三个富人中选择一个代表的贫苦阶级的选民要求他所投票赞成的代表对他认为是试图摆脱了富人的阶级利益的那些措施提供保证呢？而且经常发生的情况是，选举团体的某些成员不得不接受他们自己一方的多数所选择的代表。尽管他们自己选择的候选人没有被选上的可能，但他们的选票也许对多数为他们选择的那个候选人的成功是必要的；因而他们对那个候选人今后的行为发挥他们的一份影响的唯一办法，也许就是要他保证遵守某些条件才给他以支持。
以上两方面的考虑是彼此紧密地交织在一起的。选民应该选择比他们自己更有智慧的人作他们的代表，并且应该同意按照那个较高智慧来统治自己，这是很重要的；而另一方面，在他们对谁具有这种智慧，以及对假定具有这种智慧的人用他的行为证实这种假定到如何程度作出判断时，又不可能不多半要考虑到和他们自己的意见（当他们有意见时）是否一致。为选民规定任何绝对的义务规则看来是很不实际的；结果将是根据有关尊重智力上的优越性这一重要条件方面的选民团体的一般思想状态来决定，而不是根据任何严格规定或权威性的政治道德原则来决定。对卓越智慧的价值感觉敏锐的人们和民族，只要这种智慧存在，就可能认出来，不是根据和他们想的完全一样，而是根据其它的迹象，即使在意见上有很大不同也在所不计。而且当他们认出它时，他们将不惜任何代价地极希望得到它，因而不会动辄把他们自己的意见当作一项法律强加给他们尊之为比他们更有智慧的人们。但另一方面，存在着一种不尊敬任何人的品性；有这种品性的人认为任何人的意见也不会比他自己的好多少，或者和象他自己那样的一百个或一千个人的意见差不多一样好。当一个地方的选民具有这种性格时，他们将不选择任何不是或至少不表白是和他们自己的思想感情一模一样的人，并且只有当他在行动中反映那些思想感情时才继续选他。这样一来，一切企求政治荣誉的人，如柏拉图在《高尔吉亚》中所说的，将努力按照民众的样式去做，越象越好。不能否认，完全的民主政治倾向于把选民的思想感情塑造成这种样子。民主政治对尊敬的精神是不利的。它打破对单纯社会地位的尊敬应该算是它的影响的好的方面而不是坏的方面；虽则这样一来它关闭了社会中培养尊敬精神的主要·学·校（仅就人类关系而言）。此外，民主政治在其本质上极力坚持的是一切人有权被看作是平等的那些事情，而不是一个人有权得到比别人更多考虑的那些事情，甚至对个人优越性的尊重也似乎是不够标准的。正是由于这个原故，除其他理由外，我认为国家的制度把受过较多教育的人们的意见看作比受教育较少的人们的意见有较大的分量就是很重要的。因而我将仍然坚决主张给予经过鉴定证明的较高程度的教育以复数选票，即使只是为把这种论调提交公众舆情，而不问有无任何直接的政治后果也罢。
当选举团体确实恰当地意识到人和人之间在价值上存在着极大差别的时候，他们将会从种种迹象判别出对他们的目的说来具有最大价值的人们。实际的公共服务自然是主要迹象：担任重要职位，并在任职中做了重要工作，这些工作的结果证明了这种智慧；创议了一些方案，从其效果来看是经过明智的拟定的；作了一些预言经后来的事件证明往往是正确的，很少或从未证明是不正确的；提出过意见，采纳以后产生好的结果，不采纳就产生了坏的结果。在这些智慧的迹象中无疑存在很大部分的不确定性；但是我们寻求的是可由具有通常辩别力的人运用的迹象。他们将最好不过分依靠任何一种迹象，除非经其他迹象所证实；并且在他们估价任何实际努力的成功或优点时会重视熟悉问题的公正人士的一般意见。我所说的这些检验方法只适用于经过考验的人，其中包括虽未经实际考验但在理论上受过考验的人，他们在公开演说或出版物中讨论过公共事务，证明他们对公共事务作过认真的研究。这些人，以其单纯政治思想家的地位，可能显示出相当有资格得到和在实际政治家的地位上受过考验的人同样的信任。当有必要挑选完全未经考验的人时，最好的标准是他在知道他的人们当中以其才能闻名，以及已经受到尊敬的人们对他的信任和推荐。靠着这样一些检验标准，足够重视并热心寻求智识能力的选民，一般地是能得到超出常人水平的人的，他往往能得到信任并按照他自己的不受拘束的判断以进行公共事务；对他来说，要求他按照在知识上不如他的人的命令放弃他自己的判断，将会是一种侮辱。如果真正找不到这样的人，那么选民的确有理由采取其他预防办法；因为不能指望他们把自己的特定意见放在一边，除非为了让比他们有更多知识的人可以为他们服务。的确，甚至在那时他们最好记住，当代表一旦被选出后，如果他是献身于他的职务的，就应有更多机会纠正原来的错误判断，而不由他的多数选民事先决定他应该怎么做。这种考虑一般说来当能使选民不致要求代表作出不改变他的意见，或者如果改变就辞职的保证（除非是这种情况，即选民由于必要而不得不选择一个他们并不充分信任其公正无私的人）。但是当一个不出名的人在未经某个大权威的明确保证的情况下第一次被选出当代表时，就不能指望选民不把和他自己的意见一致作为首要的条件。只要他不把后来用坦率说明的理由改变那些经诚实声明过的意见看作是一种断然撤回信任的理由就够了。
甚至在假定代表具有久经考验的才能和公认的卓越品质时也不应把选民的个人意见完全撇开不管。尊重智力上的优越不须达到自我否定即否认任何个人意见的程度。但是当分歧不是涉及到政治原则的时候，不论选民在他自己的意见上是怎样坚定，他应当考虑到一个有能力的人和他意见不同，至少有很大可能他自己是错了，即使不然，为了得到有能力的人在他自己不适于作判断的许多事情上为他服务这种不可估量的好处，也值得在非绝对根本性问题上放弃他自己的意见。在这种情况下，他常常用来调和这两种愿望的办法是，劝使有能力的人在分歧之点上牺牲他自己意见。但是，对有能力的人说来，致力于这种妥协乃是对他的特殊职责的背叛，是放弃智力的优越所负有的特殊责任，其中最为神圣的就是不在舆论叫嚣反对的情况下放弃正当的主张，不使那些最需要用来服务的他的意见得不到服务的机会。一个有良心和公认有才能的人应该坚持按照他根据自己的判断认为是最好的那样去行动的充分自由，而不应该同意按照任何其他条件服务。但是选民有权知道他打算怎样做，在所有关系到他的公职的事情上他打算用什么意见指导他的行动。如果有些意见是他们所不能接受的，他就要使他们确信他仍然值得当他们的代表。如果他们是明智的话，他们将为了他的一般价值而不去计较他和他们的意见之间许多巨大分歧。然而有些分歧他们是不能忽视的。凡是对他的国家裨益于自由人的那种治理感到很关心的人，都具有对国家事务的某些象他的鲜血一样珍贵的信念。他强烈地相信这些信念是真理，认为它们十分重要，因而不可能作任何妥协，或把它们摆在次于任何人的意见的地位，不管这个人比他地位高多少。当这样的信念存在于一个民族或民族的相当大部分中的时候，它们靠着本身的单纯存在，而不仅仅是由于它们可能建立在真理之上，就足够发挥影响。一个民族不能在违反他们主要的权利观念的情况下得到很好的治理，即使这些观念在某些点上也许是错误的。如果对统治者与被统治者之间应有的关系作出正确的评价，就不会要求选民同意由一个打算在违反他们的根本信念的情况下统治他们的人来作他们的代表。如果他们利用他在其他方面提供有益服务的能力是在他同他们之间的重大分歧之点不大可能被提出讨论的时候，他们就有理由在包含这些分歧之点的问题开始产生，而且在这问题上就他们认为正确的意见来说，还没有形成肯定的多数足使该特定个人的不同意见变成不足取的时候其就将他免职。例如（我提到人名来说明我的意思，而不是对哪个人有所褒贬）被认为是科布登先生和布赖特先生关于抵抗外国侵略的意见在克里米亚战争（Ｃｒｉｍｅａｎｗａｒ）期间就可能被忽略掉，当时存在着与之相反的压倒一切的民族感情，并且在和中国的争吵（尽管其本身是更可怀疑的问题）中这种意见还可能理所当然地导致选民对他们的排斥，当时他们对这问题的看法是否就不占优势还是个有争论的问题。
作为以上所述的一般结论，我们可以肯定说：除非由于不利的社会情况或不完善的制度，选民的选择范围被缩小到不得不选择一个假定是受敌视他们的利益的偏见所影响的人，就不应该要求作实际的保证；他们有权充分了解候选人的政治见解和感情，并且不仅有权而且往往有责任拒绝一个在作为他们政治信仰的基础的少数信条上和他们意见分歧的人；他们越是欣赏候选人智力上的优越，他们就越是应当容忍候选人在他们的根本信条以外的不论多少事情上表达不同于他们的意见和采取相应的行动；他们应当努力不懈地寻求具有才干能被委托以充分权力照他自己的判断行事的代表；他们应该把尽一切努力将具有这种品质的人送进议会看作是他们对同胞所负的责任；由这样的人作代表较之由声言在许多问题上和他们意见一致的人作代表对他们来说是有着大得多的意义的，因为他的才能所带来的好处是确实可靠的，而在分歧之点上假定他是错的而他们是对的则是很可怀疑的事情。
我是在这样一个假定下讨论了这个问题的：选举制度在一切以实体制度为依据的问题上符合以上各章所述的原则。即使在这个假设下，认为代表是使节的学说在我看来也是错误的，其实际运用是有害的，尽管在那种情况下危害会被局限在一定的范围以内。但是，如果我努力用来卫护代议制原则的保证得不到宪法的承认，如果对少数的代表权不作规定，也不容许按照选民的教育程度在选票数量上有任何差别，在那种情况下让代表有自由裁量权的原则其重要性就不管怎样强调也不为过，因为那样一来将是在普遍选举制下让多数的意见以外的任何意见能在议会表达出来的唯一机会了。在那虚假地称为民主实则是起实际作用的阶级进行独占统治的制度下，所有其他的人既无代表也得不到表达意见的机会，逃避最狭隘的阶级立法和最危险的政治无知的唯一可能将存在于这样一种倾向之中，即：无教养的人可能必须选择有教养的人当代表并尊重他们的意见。也许可以合理地指望有这样做的某种意愿，但一切取决于把这种意愿培养到最高度。但是，如果实际起作用的阶级在一旦取得政治上的无限权力之后，自愿地同意以这样或那样的方式对他们自己的见解和意志加以相当大的限制的话，他们将证明自己比在专权的腐败影响下出现过的，或者我们可以冒昧地说，可能出现的任何握有绝对权力的阶级都更聪明。
第十三章 关于第二院
在关于代议制政府理论的所有论题中，特别是在欧洲大陆上