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宰相府秘书处的总务主任。这十三个机关，合成一个宰相直辖的办公厅。我们只根据
这十三曹名称，便可想见当时政务都要汇集到宰相，而并不归属于皇帝。因为皇帝只
有一个笼统的尚书处，只有一个书房。最先的尚书也仅有四人，而宰相府下就有十三
个机关。这相府十三曹，此诸皇室尚书的范围大得多，而且此十三曹的权位也很重，
也竟俨如后代之专部大臣。可见汉代一切实际事权，照法理，该在相府，不在皇室，
宰相才是政府的真领袖。以上单据一例来讲皇室和政府的区别。从中国传统政治的大
趋势看，一般意见一向是看重这区别的。
乙、中央政府的组织
现在说到汉代中央政府的组织。当时有所谓三公、九卿，这是政府里的最高官。
丞相太尉御史大夫称三公，丞相管行政，是文官首长；太尉管军事，是武官首长；御
史大夫管监察，辅助丞相来监察一切政治设施。它是副丞相。按照汉代习惯，用现代
语说，这里有一种不成文法的规定，须做了御史大夫，才得升任为丞相。太尉虽与丞
相尊位相等，实际除却军事外，不预闻其他政事。因此当时最高行政长官实在是丞相
。依照文字学原义，丞是副贰之意。所谓相，也是副。就如现俗称嫔相，这是新郎新
娘的副，新郎新娘不能做的事，由嫔相代理来做。所以丞是副，相也是副，正名定义
，丞相就是一个副官。是什么人的副官呢？他该就是皇帝的副官。皇帝实际上不能管
理一切事，所以由宰相来代理，皇帝可以不负责任。为什么又叫宰相呢？在封建时代
，贵族家庭最重要事在祭祀。祭祀是最重要事在宰杀牲牛。象征这一意义，当时替天
子诸侯乃及一切贵族公卿管家的都称宰。到了秦、汉统一，由封建转为郡县，古人称
“化家为国”，一切贵族家庭都倒下了，只有一个家却变成了国家。于是他家里的家
宰，也就变成了国家的政治领袖。本来封建时代，在内管家称宰，出外作副官称相，
所以照历史传统讲，宰相本来只是封建时代贵族私官之遗蜕。但正因如此，所以秦汉
时代的宰相，他不但要管国家政务，还要管及皇帝的家务。这在周官书里的天官冢宰
的职权，便是如此的。但现在的宰相，他既要掌管国家政府的一切事情，他再没有工
夫管皇帝的家事，于是在御史大夫，即副丞相之下，设有一个御史中丞，他便是御史
大夫的副，这个人就住在皇宫里。那时凡具中字的官，都是指是住在皇宫的。皇室的
一切事，照例都归御史中丞管。御史中丞属于御史大夫，御史大夫隶属于宰相，如实
则皇室一切事仍得由宰相管。从另一方面讲，宰相的来历，本只是皇帝的私臣，是皇
帝的管家，自该管皇宫里的事。那是封建旧制遗蜕未尽。但从另一方面看，只好说，
皇帝也不过市政府下面的一部分。所以宫廷事，也归宰相来统治。那时，皇帝有什么
事，交待御史中丞，御史中丞报告御史大夫，御史大夫再转报宰相。宰相有什么事，
也照这个手续，由御史大夫转中丞，再转入内廷，这是当时皇帝与政府关系之大概。
再说汉代的九卿，那是：太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大
司农、少府。他们的官位都是二千石，又称中二千石。因他们都是中央政府里的二千
石，以示别于郡太守地方行政首长之亦是二千石而名。若讲到这些九卿职名的来历，
却很有趣味：太常在秦代叫泰常，这个常字，本当作尝。他是管祭祀祖先鬼神的。依
四时奉献时物，让祖先鬼神时时尝新，故称泰尝。在古代，宗教意味犹在政治意味之
上。古代的住宅，东偏是祠堂，即庙，西偏是家屋，即寝。生宅死宅，连在一起。后
代民间此制虽废，皇宫仍沿旧轨。直到清代，太庙不是紧贴在皇宫的东边吗？古代的
家庭，最重要的，可说不是活人而是死人，祭祖自属大事。宰就是掌管杀牛祭祖的。
所以汉廷九卿的第一卿，也是管祭祀的。这个官，正名定义，该属于皇家，管皇家的
庙，管皇家祭祖的一个家务官。不好算是朝廷公职。其次是光禄勋。这个官名，直到
清代还有，但这三字的原义，却早就忘失了。依文义讲，勋该就是阍，古音相同，这
是皇家的门房。光是大义，光禄该即是大麓，禄麓音同相借。为什么门房称大麓呢？
此因古时代的皇帝，多半靠山住家，好像宋江在梁山泊，朱贵在山脚下开设酒店，好
通报消息。所以皇帝居山，房门就设在山麓。尚书上说舜管尧的大麓，那便是舜做了
尧的宰相。换言之，乃是当了尧的门房。因此光禄与勋是古今语，都指门房言。卫尉
是一个武职，掌门卫屯兵，这是皇宫的卫兵司令。当时凡属军事方面的官都称尉。太
仆犹之是皇帝的车夫，《论语》：“子适卫，冉有仆”，仆是赶车的。皇帝出去，太
扑就替他赶车。那是皇帝的汽车司机。廷尉是掌法的，犯了皇帝的法，都归他管。如
此看来，太常管皇家太庙，光禄卫尉，一是门房头儿，一是卫兵头儿。这都是在里面
的。皇帝出门，随带的是太仆，在外面有人犯法，就是廷尉的事。大鸿胪，一直相沿
到清代，就等于外交部。也如现在之礼宾司，是管交际的。胪是传呼义。古礼主宾交
接，由主传到主身边的相，再由主身边的相传到宾边的相，由是而再传达到宾之自身
。鸿即大义。大胪是传达官。宗正是管皇帝的家族，其同姓本家及异姓亲戚的。以上
七个卿，照名义，都官的皇家私事，不是政府的公务。由这七卿，我们可以看出汉代
政治，还有很多是古代封建制度下遗留的陈迹，然而那时已是化家为国了，原来管皇
帝家务的，现在也管到国家大事了。譬如太常就兼管教育，因为古代学术都是在宗庙
的。西方也一样，直到现在，在他们，教育和宗教还是分不开。光禄勋原是皇帝的总
门房，现在皇宫里一切侍卫都要他管。那时皇宫里的侍从，还不完全是太监，而且太
监很少，大部分还是普通人。当时一般要跑入政府做官的人，第一步就得现进入皇宫
里，充侍卫，奉侍皇帝，让皇帝认识，然后得机会再派出去当官。这些在皇宫里服务
的，多半是年轻人，当时称作郎官，都归光禄勋管。孔子十二世孙孔安国，也就做过
郎官。太仆呢？因管车马，所以国家一切武装，好像“坦克车、飞机”之类，他也连
带管了。廷尉就变成司法，大鸿胪就变成外交。这是历史演变。我们推寻出这一演变
，却并不是说汉代的中央政府还是一个封建政府，而当时的九卿还是皇帝之私臣。因
此等卿都隶属于宰相，而所管亦全是国家公事。此外还有两个卿，就是大司农和少府
，都是管财政经济的。大司农管的是政府经济，少府管的是皇室经济。大司农的收入
支销国家公费，少府收入充当皇室私用。皇室不能用大司农的钱。所以我们说当时皇
室和政府在法理上是鲜明划分的。当时全国田赋收入是大宗，由大司农管。工商业的
税收，譬如海边的盐，山里的矿，原来收入很少，由少府管。这九卿，全都隶属于宰
相。我们上面讲九卿，照名义来历，都是皇帝的家务官，是宫职，而系统属于宰相，
岂不是宰相本是皇帝的总管家吗？但换句话说，便是当时政府的首长，宰相，可以管
到皇宫里的一切。举例来说，少府掌管皇室经费，而少府属于宰相，宰相可以支配少
府，即是皇室经济也由宰相支配。这样一讲，岂不是皇室反而在政府之下了吗？本来
封建时代的宰相，就是皇帝的管家，但到了郡县时代，化家为国，宰相管的，已经是
国家了，不是私家了，所以他成了政府正式的首长。从前私家家庭中的各部门，也就
变成公家政府的各部门。封建时代，以家为国，周天子是一个家，齐国也是一个家，
鲁国又是一个家，这样的贵族家庭很多，天下为此许多家庭所分割。那时在大体上说
，则只有家务，没有政务。现在中国已经只剩了一家，就是当时的皇室。这一家为天
下共同所戴，于是家务转变成政务了。这个大家庭也转变成了政府。原先宰相是这个
家庭的管家，现在则是这个政府的领袖。
以上对汉代的三公九卿，已经讲了一个大概。这是当时中央政府的组织情形。
丙、汉代地方政府
汉代的地方政府，共分两级：即郡与县。中国历史上的地方政府以县为单位，直
到现在还没有变。汉时县的上面是郡，郡县数当然也随时有变动。大体说，汉代有一
百多个郡，一个郡管辖十个到二十个县。大概汉代县数，总在一千一百到一千四百之
间。中国历史上讲到地方行政，一向推崇汉朝，所谓两汉吏治，永为后世称美，这一
点值得我们的注意。若以近代相比，今天的地方行政区域，最高为省。一省之大，等
于一国，或者还大过一国。一省所辖县，有六七十个以至一二百个，实在太多了。但
就行政区域之划分而论，汉制是值得称道的。汉代郡长官叫太守，地位和九卿平等，
也是二千石。不过九卿称为中二千石，郡太守是地方上的二千石。郡太守调到中央可
以做九卿，再进一级就可当三公，九卿放出来也做郡太守。汉代官级分得少，升转极
灵活，这又是汉制和后来极大的不同。九卿放出来当太守，并不是降级。地方二千石
来做中二千石，也不是升级，名义上还是差不多。当时全国一百多个郡，太守的名位
，都和九卿差不多，因此虽是中央政府大一统的局面，虽是地方行政区域划分得比较
小，却不感觉得这个中央政府高高在上。
丁、中央与地方之关系
说到中央与地方的关系。每郡每年要向中央上计簿，计簿就是各项统计表册，也
就是地方的行政成绩。一切财政、经济、教育、刑事、民事、 贼 ⒃只模 每年有一
个簿子，分项分类，在九十月间呈报到中央，这叫做上计。中央特派专员到地方来调
查的叫刺史。全国分为十三个调查区，每一区派一个刺史，平均每一刺史的调查区域
，不会超过九个郡。他的调查项目也有限制，政府规定根据六条考察，六条以外，也
就不多管。地方实际行政责任，是由太守负责的。政府派刺史来调查，不过当一个耳
目。所以太守官俸二千石，而刺史原始只是俸给六百石的小官。根据政府规定项目调
查，纵是小官也能称任。而且惟其官小。所以敢说敢讲，无所避忌。这些刺史，上属
于御史丞。皇宫里还有十五个侍御史，专事劾奏中央乃及皇宫里的一切事情的。部刺
史和侍御史的意见，都报告到副宰相御史大夫，副宰相再报告到宰相。副宰相所辅助
宰相的，便是这一个监察的责任。
二、汉代选举制度
上面讲了汉代中央和地方的许多官，但这许多官从哪里来的呢？什么人才可以做
宰相御史大夫乃至这个部门的长官呢？这是讲中国政治制度上一个最主要的大题目。
在古代封建世袭，天子之子为天子，公之子为公，卿之子为卿，大夫之子为大府，做
官人有一定的血统，自然不会发生有此问题。但到秦汉时期便不同了。封建世袭制度
已推翻，谁该从政，谁不该从政呢？除却贵族世袭外，首先令人想到军人政治，谁握
有兵权，谁九掌握政权，支配仕途，但汉代又并不然。其次令人想到富人政治，谁有
财富，谁便易于入仕，易于握权，但汉代也不然。我们讲汉代关于此一方面的制度，
要到汉武帝以后，才渐趋于定型。那时已有了太学，好入现在的国立大学。当时国立
大学，只有一个，这里面的学生，考试毕业分两等，当时称科。甲科出身的为郎；乙
科出身的为吏。郎官是属于光禄勋下面的皇宫里的侍卫，依旧例，凡做二千石官的，
（汉朝这样的管很多，中央虽只有三公九卿十多个，地方上的太守就有一百多个。）
他们的子侄后辈，都得照例请求，送进皇宫当侍卫。待他在皇帝面前服务几年，遇政
府需要人，就在这里面挑选分发。这已制度，虽非贵族世袭，但贵族集团，同时便是
官僚集团，仕途仍为贵族团体所垄断。这在西方，直到近代还见此制。中国则自汉武
帝以后便变了。当时定制，太学毕业考试甲等的就得为郎，如是则朗官里面，便羼进
了许多知识分子，知识分子却不就是贵族子弟。至考乙等的，回到其本乡地方政府充
当吏职。吏是地方长官的掾属。汉代官吏任用，有一限制，地方长官定要由中央派，
太守如是，县令也如是。但郡县掾属，必得本地人充当。譬如台北市的人，不能当台
北市的市长；但台北市政府从市长以下的一切官，在汉代称为掾属的，那就绝对要用
台北市的本地人。不过辟用掾属的权，则在长官手里，这叫做辟属。三公、九卿、郡
太守、县令，这些是由皇帝由中央政府任命的。宰相下面的十三曹，就由再想自己辟
用。此外各卫门首长以下，全是吏，全由各衙门首长自己任用。现在这个太学生考了
乙等，譬如他是会稽郡人，他便回到会稽，指定由郡县政府试用，这所谓补吏。补郎
与补吏，是太学生毕业后应有的待遇。
再说到汉代的选举制度，历史上称之谓乡举里选。当时各地方时时可以选举人才
到中央。他们的选举，大体可分为两种，也可说是三种：一种是无定期的，譬如老皇
帝死了，新皇帝即位，往往就下一道诏书，希望全国各地选举人才到朝廷；或是碰着
大荒年，大水灾，或是大瘟疫，这表示政府行政失职，遭受天遣，也常下诏希望地方
推举贤人，来向政府说话，或替国家做事。这些选举是无定期的。这样选举来的人，
多半称为贤良。贤良选到了政府以后，照例由政府提出几个政治上重大的问题，向他
们请教。这叫做策问。策即是一种竹片。问题写在竹简上，故称策问。一道道的策问
，请教贤良们大家发表意见，这叫对策。政府看了他们的意见，再分别挑选任用，这
是一个方式。这一种选举，既不定期，也无一定的选举机关。地方民意也可举，三公
九卿，政府大僚，也可举。所举则称为贤良，贤良是指有特出才能的人。第二种是特
殊的选举，譬如政府今年要派人出使匈奴，出使西域，需要通外国语，能吃苦，能应
变，所谓出使绝域的人，政府常常下诏征求，只要自问自己有此才干，可以自己报选
。又如军队里要用军事人才，或如黄河决口，需要晓习治水的人，大家知道有这种人
才，大家可以举，自己觉得有把握，自己也可直接来应选。这是一种特殊的选举。后
来又有一种有定期的选举，那就是选举孝廉。汉代一向有诏令地方察举孝子廉吏的。
但地方政府有时并不注意这件事，应选人也不 辉尽：何 帝时，曾下了一次诏书，大
意说：你们偌大一个郡，若说竟没有一个孝子一个廉吏可以察举到朝廷，那是太说不
过去的事。而且地方长官的职责，不仅在管理行政，还该替国家物色人才；若一年之
内，连一个孝子一个廉吏都选不出，可见是没有尽到长官的责任。与时汉武帝就下令
叫大家公议，不举孝子廉吏的地方长官应如何处罚。这一来，就无形中形成了一种有
定期的选举。无论如何，每郡每年都要举出一个两个孝子廉吏来塞责。汉代一百多个
郡，至少每年要优良百多孝廉举上朝廷。这些人到了朝廷，并不能像贤良般有较好较
快的出身，他们大地还是安插在皇宫里做一个郎官。如是则一个太学生，当他分发到
地方政府充当吏属之后，他仍还有希望被察举到皇宫里做一个郎。待他在郎署服务几
年，再分发出去。自从武帝以后，汉代逐渐形成了一种一年一举的郡国孝廉，至少每
年各郡要新进两百多个孝廉入郎署，十几年就要有两千个。从前皇宫里的郎官侍卫本
也只有二千左右。自此制度形成，二三十年后，皇宫里的郎官，就全都变成郡国孝廉
，而那些郡国孝廉，又多半是由太学毕业生补吏出身的。如是则皇帝的侍卫集团，无
形中也变质了。全变成大学毕业的青年知识分子了。于是从武帝以后，汉代的做官人
渐渐变成都是读书出身了。后来郎署充斥，要待分发任用的人才尽多，于是就把无定
期选举，特殊选举都无形搁下，仕途只有孝廉察举的一条路，这是到东汉时代的事了
。这一制度，又由分区察举，演进到按照户口数比例分配，制为定额。那时是郡国满
二十万户的得察举一孝廉，由是孝廉只成为一个参政资格的名称，把原来孝子廉吏的
原义都失去了。最后又由郡国察举之后，中央再加上一番考试。这一制度，于是会合
有教育、行政实习�