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政令，日久相仍，日处阽危，忧患迫切。非广求知识，更订法
制，上无以承祖宗缔造之心，下无以慰臣庶治平之望。是以前
筒派大臣分赴各国，考察政治。现载泽等回国陈奏，皆以国势
不振，实由于上下相暌，内外隔阂，官不知所以保民，民不知
所以护国。而各国之所以富强者，实由于实行宪法，取决公论，
君民一体，呼吸相通，博采众长，明定权限，以及筹备财用，
经划政务无不公之于黎庶。又兼各国相师，变通尽利，政通民
和，有由来矣。时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大
权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。但目前
规制未备，民智未开，若操切从事，徒饰空文，何以对国民而
昭大信？故廓清积弊，明定责成，必从官制入手。亟应先将官
制分别议定，次第更张，并将各项法律详慎厘订。而又广兴教
育，清理财政，整顿武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以预
备立宪基础。着内外臣工切实振兴，力求成效。俟数年后规模
粗具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣
布天下。视进步之迟速，定期限之远近。着各省将军督抚晓谕
士庶人等，发愤为学，各明忠君爱国之义，合群进化之理，勿
以私见害公益，勿以小忿败大谋。尊崇秩序，保守和平，以预
备立宪国民之资格，有厚望焉。将此通谕知之。钦此！
这一道明诏颁布之后，全国人民有欢忭的，有恐惧的，也
有发言讥刺的。欢忭的是庆幸从此后得为立宪国国民了；恐惧
的是怕人民程度不及，将来反多事故；发言讥刺的，是逆料政
府决不会有好事情干出来，立宪并无颁限，一纸空文，无非是
骗人勾当。人民虽是这个样子，朝廷上却把此事瞧得异常郑重。
颁发诏书的次日，即派镇国公载泽，大学士世续、那桐、荣庆，
贝子载振，尚书奎俊、铁良、张百熙；戴鸿慈、葛宝华、徐世
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清朝秘史 ·1109·
昌、陆润庠、寿耆，直隶总督袁世凯，公同编纂京朝官制。并
着外省总督端方、张之洞、升允、铁良、周馥、岑春萱各派司
道大员到京，随同参议。又派庆亲王奕劻，大学士瞿鸿机、孙
家鼐，总司核定。
各位编制大臣奉到旨意，即于十六日，在颐和园里头，开
第一次会议，议出了办法。于是就在恭王府朗润园里头，设立
编制馆，以府尹孙宝琦、京卿杨士琦为提调，金邦平、张一摩、
曹汝霖、汪荣宝为起草课委员，陆宗舆、邓邦述、熙彦为评议
课委员，吴廷燮、郭曾炘、黄端祖为考定课委员，周树模、钱
能训为审定课委员。此外京曹须议的，吏部衙门，有长顺、刘
元弼；户部衙门，有李经野、程利川、林景贤、傅兰泰；财政
处，有陈遹声；礼部衙门，有瑞绪、刘果、聂献琛；兵部衙门，
有王维翰、庆蕃；练兵处，有哈汉章、良弼、王士珍、朱彭寿；
刑部衙门，有曾鉴、胡彤恩；工部衙门，有郭庆华、潘慎修。
各疆臣所派，两江是荆光典，俞明震；两湖是陈夔麟、曾广熔；
两广是于式枚，四川是刘学廉、徐樾，陕甘是熙麟。
编制各大臣于未曾动手编制之前，先会衔奏陈厘定官制宗
旨，大略五条：第一，此次厘定官制，遵旨为立宪预备，应参
仿君主立宪国官制厘定，先就行政司法各官，以次编改。此外
凡与司法行政无甚关系各署，一律照旧。第二，此次立定官制，
总使官无尸位，事有专司，以期各有责成，尽心职守。第三，
现在议院遽难成立，先就行政、司法厘定，当采用君主立宪国
制度，以合大权统于朝廷之谕旨。第四，钦差官、阁部院大臣、
京卿以上各官，作为特简官，阁部院所属三四品人员，作为请
简官；阁部院五至七品人员，作为奏补官；八九品人员，作为
委用官。第五，厘定官制之后，原衙门人员，不无更动或至闲
散，拟在京另设集贤资政各院，妥筹位置，分别量移，优予俸
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清朝秘史 ·1110·
禄。
旨意下来，着即按照陆续筹集，详加编定。起草课各委员
奉到此旨，顿时就忙起来，终日伏案埋头，精心编撰。不多几
日，京朝官制草案，早都撰拟脱稿。由评议课委员评议过，再
由考定课委员加以考核。审定课委员悉心审定，才敢呈由编制
大臣，经各编制大臣一律署诺，然后送往总司核定处删改具奏。
总核官制大臣庆亲王奕劻，瞿中堂鸿机，孙中堂家鼐，三
个儿接到草案，不敢怠慢，打足精神，逐案逐案的瞧阅。见所
拟官制，大抵依据端方等原奏，斟酌而成。为首是内阁，设总
理大臣一人，左右副大臣二人。各部尚书，均为内阁政务大臣、
参知政事。下设提调一，副提调一，置五局，是制诰局，庸勋
局，编制局，统计局，印铸局。那武官考试处，就附设在庸勋
局里头。各部督设尚书、左右侍郎各一人。只外务部仍设管部
大臣一人，下设承政厅、参议厅、及参事、郎中主事、七品小
京官、录事等员。视各部事务之繁简，以定额缺之多寡，是为
各部通则。凡陆海军部、吏部以外各部，都是这么办法。各部
的名称次第，首为外务部；次为民政部，即以巡警部改设，并
将步军统领衙门所掌事务，及户礼工三部所掌有关民政各事并
人；次为财政部，以户部财政处改设；次为陆军部，以兵部练
兵处及太仆寺裁并改设；次为海军部，暂归陆军部办理；次为
法部，以刑部改设，并以户部现审处所掌事务并人；次为学部，
仍从旧制；次为农工商部，以商部工部归并设立；次为交通部；
次为理藩部，以理藩院改设；次为吏部。此外并改政务处为资
政院，升礼部为典礼院，改大理寺为大理院，都察院仍如旧制。
又设集贤院、审计院、行政裁判院，及军谘府等，共计十一部
七院一府。
三位总核大臣瞧过之后，互相筹议。孙家鼐道 ：“内阁本
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清朝秘史 ·1111·
是闲曹，经这么一改，冷署变成繁缺了 。”瞿鸿机道：“世变
沧桑，何常之有？我朝入关之始，官制虽缘明朝旧制，以六部
管行政，丙阁司票拟，且升大学士为正一品，但是彼时总枢机
参密，勿的大半是天潢亲贵，丰沛故人。政柄操在武夫手里，
虽有阁臣，不过黼黻承乎罢了。海宁陈之遴，溧阳陈名夏，且
为了弄权植党，死的死，窜的窜。号为硕甫名臣的杜文端、冯
文毅诸公，都不过仰亲贵鼻息，伴食中书过一辈子是了，天下
安危，与他一毫都不相涉。等到圣祖以冲龄嗣位，那时候满汉
之间，稍稍相习。辅政四贵臣，又皆因专横恣肆，不克令终。
三藩之变，天下几危，内发晁错之谋，外奏郭李之续的，又都
出于汉臣。为了这么，汉大臣渐获信作。圣祖又留意文学，高
江村、李昆山辈，皆以儒臣翰苑，与闻机密。世宗嗣服，承累
洽重熙之后，挟雷霆万钧之威，旋乾转坤，与天下更始，悉化
轸域之见。满汉才杰，并蒙委任。把内阁政柄，移入军机处。
鄂文端、张文和两公，并直枢府。那时候，一人独运于上，非
惟汉大臣无所短长，就是满洲亲贵，也孜孜救过不暇。植党弄
权，更非敢所设想了。高宗御极，强张两相，并受顾命，翊赞
枢廷。鄂以儒臣登宰辅，矢志公忠。当时承平日久，满洲世族，
渐流矜夸，鄂相深为恨嫉，所以引用的多是汉族寒素之士，一
时物望咸归。那不得志的满人，夸毗无实的汉人，便都趋向桐
城门下，朝士遂分为鄂张两党。鄂相早卒，鄂党遂归失败。张
相为人，小廉曲谨，内结主知，而时以微词马下，测人主喜怒，
以后于文襄和致斋，都承他的衣钵。嘉庆道光两朝，台阁风气，
以不办一事为持重，不听一言为老成，雍容揖攘，百事就此丛
脞了。本朝初制亲藩，不得与闻政事，雍正时光怡贤亲王辅政，
出自特典，又作别论。嘉庆亲政，成哲亲王领军机大臣，那是
为仁宗方在谅闇，仿古时冢宰听政之制。且当大奸初夷，籍以
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清朝秘史 ·1112·
镇定人心，所以甫及百日就出去的。自从文宗弃天下，穆宗方
在冲幼，恭亲王遂以议政王人领枢廷，政局为之一变。直到于
今，沿而未革 。”孙家鼐道：“不必说了，这不过都是用人行
政，微有出入，官制究未曾大改。现在这么，是把从前制度，
根本推翻了 。”奕劻道：“推翻也罢，不是推翻也罢，那都是
没要紧的事。我看这草案拟的还不很妥当，大家商量商量，怎
么改它一下子 ！”瞿孙两人齐说王爷所见极是。奕劻道：“依
我主见，好好的礼部，何必改称典礼院？那行政裁判院、集贤
院，添设得更没有道理。就是财政部、交通部，名儿题得也不
雅致，你们视是如何？”瞿相道 ：“这部名果然太不雅。”于
是公同筹议了一会于，改财政部为度支部，交通部为邮传部，
典礼院仍为礼部，删去行政裁判、集贤两院。次日会衔上奏，
其辞道：
窃臣等伏读七月十三日上谕，时处今日，惟有及时详晰甄
核，仿行宪政，廓清积弊，明定责成必从官制入手，亟应先将
官制，分别议定，次第更张等因。钦此。又伏读十四日上谕，
咋已有旨宣示为急为立宪之预备，饬令先行厘定官制。事关重
要，必当酌古准今，折衷至当，纤悉无遗。着派载泽等公同编
纂，悉加厘定，深仰吾皇太后、皇上变宜民之至意，率士臣庶
感颂同声，实中国转弱为强之关键。兹事体大，臣等仰禀圣谟，
总司核定，断不敢草率从事，亦不敢敷衍塞责。月余以来，准
厘定官制大臣载泽等陆续送到草案，臣等悉心详核，反复商确，
间有末协，次第更定，京内务官，现已竣事。
窃维此次改定官制，既为预备立宪之基，自以所定官制与
宪政相近为要义。为立宪国官制，立法、行政、司法三权并峙，
各有专属，相辅而行。其意、美法良，则谕旨所谓廓清积弊，
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清朝秘史 ·1113·
明定责成，两言尽之矣。盖今日积弊之难清，实由于责成之不
定，推究厥故，三端：一则权限之不分。以行政官而兼有立法
权则必有藉行政之名义，创为不平之法律，而末协舆情。以行
政官而兼有司法权，则必有徇平时之爱憎，变更一定之法律，
以意为出入。以司法官而有兼有立法权，则必有谋听断之便利，
制为严峻之法律，以肆行武健，而法律浸失其本意。举人民之
权利生命，遂妨害于无形。此权限不分责成之不能定者一也；
一则职任之不明。政以分职而理，谋以专任而成。今则一堂而
有六官，是数人共一职也，其半为冗员可知。一人而历官各部，
是一人更数职也，其必有专长可见。数人分一任，则筑室道谋，
弊在玩时。一人兼数差，则日不暇给，弊在废事。是故贤者累
于牵制，不肖者安于推诿。是职任不明责成之不能定者二也；
一则名实之不副。名为吏部，但司签掣以事，并有铨衡之权。
名为户部，但司出纳之事，并无统计之权。名为礼部，但司典
仪之事，并无礼教之权。名为兵部，但司录营兵籍武职升转之
事，并无统御之权。是名实不副，责成之不能定者三也。故臣
等厘定官制，谨遵谕旨，上稽本朝法度之精，旁参列邦规制之
善为主义。而尤以清积弊，定责成，渐图宪政成立为指归。
首分权以定限。立法、行政、司法三者，除立法当属议院，
今日尚难实行，拟暂设资政院以为预备外，行政之事，则专属
之。内阁、各部大臣，内阁有总理大臣，各部尚书亦为内阁政
务大臣，故分之为各部，合之皆为政府，而情无隔阂。入则参
阁议，出则各治部务，而事可贯通。如是则中央集权之势成，
政策统一之效著。司法之权，则专属之法部，以大理院任审判，
而法部监督之，均与行政官相对峙，而不为所节制。此三权分
立之梗概也。此外有资政院以持公论，有都察院以任纠弹，有
审计院以查滥费，亦皆独立，不为内阁所节制，而转能监督阁
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清朝秘史 ·1114·
臣，此分权定限之大要也。
次分职以专任。分职之法，凡用有各衙门，与行政无关系
者，自可切于事情。首外务部，次吏部，次民政部，次度支部，
次礼部，次学部，次陆军部，次法部，次农工商部，次邮传部，
次理藩部。专任之法，内阁各大臣同负责任。除外务部载在公
约，其余均不得兼充繁重差缺。各部尚书只设一人，侍郎只设
二人，皆归一律。至新设之丞参，事权不明，尚多窒碍，故特
设承政厅，使左右丞任一部总汇之事。设参议厅，使左右参议
任一部谋议之事。其郎中、员外郎、主事以下，视事务之繁筒，
定额缺之多寡。要使责有专归，官无滥设，此分职专任之大要
也。次正名以核实，巡警为民政之一端，氮正名为民政部。度
支部以财政处、税务处并入。兵部徒拥虚名，拟正名为陆军部，
以练兵处太仆寺并入，而海军部暂隶焉。既设陆军部，则练兵
处之军令司，宜正名为军谘府，以握全国军政之要枢。刑部为
司法之行政衙门，徒名曰刑，义有未尽，拟正名为法部。商部
本兼农工，拟正名为农工商部，理藩院拟正名为理藩部。太常、
光禄、鸿胪三寺，同为执礼之官，拟并入礼部。工部所掌，半
已分隶他部，拟改为邮传部，而以轮路邮电佐入。此正名核实
之大要也。若是则责成既已明定，积弊庶可廓清。宪政规模，
实肇于此。如以议院甫有萌芽，骤难成立，所以监行政者，尚
未完全。或改今日军机大臣为办理政务大臣，各部尚书均为参
预政务大臣，大学士仍留办内阁事务，虽名称略异，而规制则
同。行政机关，屹然已定。宪政官制，确有始基矣。抑臣等更
有请者，制法固求其尽善，徒法不能以自行，必能有办事之精
神，而后有改良之功效。要在大小臣工，顾名思义，视国如家，
无自私自利之心，有任劳任怨之实，各修职事，共济艰难。庶
仰副两宫孜孜图治之怀，下慰薄海喁喁向风之望。是则臣等与
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有责成，尤不胜惶悚执幸者也。是否有当，伏候圣明裁择，乾
断施行。谨将官制清单二十四件，缮呈御览，恭候训示。谨奏。
欲知官制草案奏上之后，是否批准，且听下回分解。
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清朝秘史 ·1116·
第一百二十四回
张尚书反对新宫制 南昌令身戕天主堂
话说庆亲王奕劻等，把核定新拟京朝官制呈上之后，不到
几天，就奉到两道上谕。第一道是宜示官制，比较原案，已经
大有变动。那最要紧的内阁，竟然作为罢谕。次第先后，也都
大大移动。朝臣见了，无不诧为怪事。只见那道上谕的文是：
朕钦奉慈禧端佑康颐昭豫庄诚寿恭钦献崇熙皇太后懿旨，
前经降旨宣示立宪之预备，饬令先行厘定官制，特派载泽等公
同编纂，悉心妥订；并派庆亲王奕劻等总司核定，候旨遵行。
兹据该王大臣等将编纂原案详核定拟，一并缮单具奏。披览之
余，权衡裁择，因特明白宣谕。仰惟列圣成宪昭垂，法良意美，
设官分职，莫不因时制宜。今昔情形既有不同，自应变通，尽
利其要旨，惟在专责成清积弊，求实事，去浮文，期于厘百工
而熙庶绩。军机处为行政总