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第六，议处蒙藏等少数民族问题。清极重视与蒙古的关系，早期特设蒙古衙门，崇德三年（1638）改为理藩院，专管“外藩”事务，处理蒙、藏等民族事务，但遇有重大问题，仍交议政王贝勒大臣集议。顺治十年达赖五世入京朝贡后，奏称水土不服，请回西藏。因对达赖的安排，关系到喀尔喀蒙① 《清世祖实录》卷52，页11。
② 《清世祖实录》卷87，页4、6；卷108，页19、20；卷109，页3、4。
③ 《清世祖实录》卷124，页14、15。
① 《清世祖实录》卷86，页18。
② 《清世祖实录》卷84，页3、7；卷85，页17。
③ 《清世祖实录》卷86，页5—9。
古与清廷的关系，经议政王贝勒大臣议定，厚赐达赖财帛，册封名号，盛情挽留，召漠南蒙古各部王贝勒会见达赖。不久清帝赐以金册敕文，册封达赖为“天下大善自在佛所领天下释教普通瓦赤喇怛达赖喇嘛”。顺治帝曾降旨召外藩蒙古王所尚五公主及额驸来京，科尔沁部亲王吴克善、郡王满珠习礼以公主有病，奏请免朝，理藩院劾其不恭，应催令来京，严加议处。皇帝下谕：二王不闻命即至，借端推诿，“尔衙门会同议政王贝勒大臣议奏”。因满珠习礼星夜赶来，免议。议政王、议政贝勒会同上三旗大臣遵旨议奏：应夺吴克善亲王爵，降为贝勒，罚马千匹，皇帝命从宽免革爵，罚马千匹①。喀尔喀三部土谢图汗之下索诺额尔德尼遣使进岁贡驼马，理藩院因喀尔喀部曾掠外藩漠南蒙古巴林部人畜，不敢收受，请旨定夺。帝命议政王贝勒大臣集议。王大臣议奏：应遣使往视，若已全还巴林之人，则可令来使入口进贡，否则逐之。帝从其议②。
第七，惩治渎职大臣。帝谕吏都，原大学士今任刑部尚书图海，专擅恣肆，“负恩溺职，殊为可恶”，业已革职，议政王贝勒大臣、九卿、科道会同从重议罪具奏。王贝勒大臣议拟论绞，帝命免图海之死，革职籍没家产③。第八，议定典章制度，改革、完善行政制度。顺治十年正月，皇帝召集议政王大臣、内三院大学士、满汉九卿，谕告诸臣：各部院奏事，经朕面谕者，部臣回署录口谕票签，送内院照票批红发科，这样作，错误必多，朕日理万机，焉能记忆而一一予以改正。前都察院参吏部侍郎孙承泽双耳重听，通政使司参议董复年老，朕原谕交吏部议覆，乃传旨错误，致将二人革职。此尚易于改正，至于罪人生死，性命攸关，倘一时误杀，悔之何及！今后如何详明无误，合于大体，著定议具奏。王大臣等议奏：今后部臣照常面奏，候上览毕，退，上批满汉字旨，发内院，转发该科。帝允其议④。顺治十八年三月，辅政大臣传旨，谕吏部等大小各衙门：国家纪纲法度，因革损益，各代不同，必开创之初筹画精详，贻谋弘远，所定典例，可以永行无弊，“今应将大小各衙门见行事务，如铨法、兵制、钱谷、财用、刑名律例、内外文武各官一应恩恤荫赠谕祭造葬，款项繁多，难以枚举”，“著议政王贝勒大臣、九卿、科道，会同详考太祖、太宗成宪，斟酌更定，汇集成书，勒为一代典章，永远遵行”①。
第十，议处特殊大事。顺治十年八月，皇帝以皇后博尔济吉特氏系科尔沁亲王吴克善之女，为多尔衮所聘定，相处不协，谕将其降为静妃，改居侧宫。礼部奏谏，皇帝命“议政诸王、贝勒及大臣、内三院、九卿、詹事、六① 《清世祖实录》卷125，页17、18；卷126，页9。
② 《清世祖实录》卷78，页6。
③ 《清世祖实录》卷125，页14。
④ 《清世祖实录》卷71，页8、9。
① 《清圣祖实录》卷2，页5、6。
科都给事中、各掌道御史会议具奏”②。
顺治年间的议政王大臣会议，对扩大、巩固清皇朝的统治，维护满族贵族的利益，提高皇权，削弱王权，起了相当大的作用。
议政王大臣会议的消失顺治后期，十名议政王病故，五名议政贝勒贝子公中两名病逝，两名被处死，一人削职。其子嗣袭爵者，仅三人奉旨议政，议政的宗室王公已显著减少。三藩之乱时，郡王勒尔锦、贝勒洞鄂、察尼、尚善，贝子温齐，以贻误军机削爵罢议政，其后，亲王岳乐、福全、常宁又罢，亲王杰书病故，就很少见到王贝勒贝子参预议政了。这一机构也常写为“议政大臣会议”，有时也袭用“议政王大臣会议”旧词。
议政大臣的成员也减少了很多。康熙元年（1662），裁去八旗所设固定的二十四名议政大臣，八年又因人员繁杂泄漏机密，停止王府长史及闲散议政大臣议政。此后，议政大臣主要由满蒙八旗都统、尚书左都御史和内大臣三种官员充任了。
康熙年间，议政王大臣会议除一般事务外，主要议处用兵、民族关系、边界和重大案件等四个方面的问题。从平定三藩之乱、取台湾、雅克萨之战、三征噶尔丹，到征讨策妄阿喇布坦与罗卜藏丹津等等重大战争，其决策、军事方略、调遣兵将，等等，都由议政王大臣会议或参与处理。
三征噶尔丹前后，对漠北喀尔喀三部蒙古的安置，对青海蒙古各部的争取，派官入藏协助拉藏汗，册封六世达赖，等事，亦经议政王大臣商议处理。议政王大臣会议对中俄边界的签定，也作了大量工作，如议定《尼布楚条约》签定后应行事宜。
平定三藩之乱后，对靖南王耿精忠等叛逆的处理，对贻误军机之王贝勒贝子公和大臣的处治，皆经议政王大臣会议审讯议处。
议政王大臣会议虽然仍在议处一些军国要务，但是由于南书房的设立及康熙帝对入值书房大臣的倚任，索额图、明珠、高士奇、熊赐履、马齐、张廷玉等先后参赞机密，代拟诏稿，裁处部务，成了真正的宰相，议政王大臣会议的最高权力机构之地位和影响，受到了相当的限制和削弱。
雍正初期，胤禛充分利用议政王大巨会议来惩治反对派和威胁皇权的大臣，谕命王大臣议处廉亲王允禩、敦郡王允■、抚远大将军川陕总督年羹尧等人，分别将他们处死、削爵或监禁。
雍正帝为了加强和巩固绝对君权，在革除下五旗王贝勒对该旗之旗主权力的同时，于雍正七年设立军机处，将用兵及与此相关的蒙藏等少数民族事务归军机处办理，从根本上动摇了议政王大臣会议的基础，不叫议政王大臣② 《清世祖实录》卷77，页10。
经理政务。
乾隆前期，满蒙尚书、左都御史福敏、纳彦泰（蒙）、鄂善等人，仍按旧例列为议政大臣，称“议政处行走”，但已未见满蒙都统担任此职。议政大臣对一些具体事务尚在集议，如祭堂子典礼，出师告捷典礼，乾隆十几年用兵金川之时，它也有所活动，但军国大政已由军机处商议报乾隆帝批准，议政大臣会议已名存实亡，“议政大臣”成为虚衔，因此，乾隆五十六年十月二十四日，弘历下谕将其革除，谕旨称“国初以来，设立议政王大臣，彼时因有议政处，是以特派王大臣承充办理。自雍正年间设立军机处之后，皆系军机大臣每日召对，承旨遵办，而满洲大学士尚书，向例俱兼议政虚衔，无应办之事，殊属有名无实。朕向来办事，祇崇实政，所有议政空衔，著不必兼充，嗣后该部亦毋庸奏请。”①议政王大臣会议终于在成立一百五十六年之后正式消失了。
① 《清高宗实录》卷1389，页26、27。
第三节财政管理清初财政之重建明清之际的社会动乱，曾使清初财政濒于崩溃的边缘。据顺治九年（1652）的统计：“钱粮每岁入数一千四百八十五万九千余两，出数一千五百七十三万四千余两，现在不敷银八十七万五千余两”①。实际上，入不敷出的财政困境已难以维持封建国家机构的正常运转。为此，清初采取了一系列加强财政管理，整顿与改善财政状况的措施。
第一，建立与完善财政管理机构。清初继承与仿效明代制度，中央则政的主管部门为户部，首席长官是尚书，其职责是“掌天下之地政与其版籍，以赞上养万民，凡赋税征课之则，俸饷颁给之制，仓库出纳之数，川陆转运之宜，百司以达于部”②，户部之下设有十四个清吏司，各按省区命名，对口考核与管理各种财政的收入与支出事项。在地方，以藩司主管一省财政机构，上受中央户部管辖、下管道、府（州），分管税粮运输、储存；设盐法道主管盐税征收；设关司道，分管关税征纳。道一级的财政长官为分守道，掌钱谷征纳与会计，府一级由同知掌税征、会计、出纳诸事。州县是地方财政的基层组织，除知县负有理财职责外，县丞掌粮马、征税、户籍诸职，县的属官巡检、课税大使等也为经征赋税、办理财政收支事务官员。这样随着中央到地方各级财政机构的建立与官员的配置，就形成了由皇帝严密控制全国财政收支的组织体系。
第二，编订《赋役全书》。从稳定统治出发，清朝廷通过清理赋役簿籍，编订《赋役全书》，以整顿赋役制度，增加财政收入。顺治三年（1646），“谕户部稽核钱粮原额，汇为赋役全书”③，此书系以明万历旧籍赋役原额为准编定的。顺治十一年（1654）又“命侍郎王宏祚订正赋役全书”①。在书中，“先列地丁原额，次荒亡，次实征，次起运存留。起运分别部寺仓口，存留详列款项细数”②。顺治十四年（1657），正式按修订后的《赋役全书》执行。由于《赋役全书》详列地丁原额、逃亡丁数、田亩开垦数、赋役的实征数及留存等内容，分别按旧管、新收、开除、实在四栏汇编，这就使各地在征收赋税时有章可循，从而稳定了国家的财政收入。为使各地赋役的征收完纳落到实处，清朝还同时编立鱼鳞册与黄册，使之与《赋役全书》相互配套，利于执行。鱼鳞册即土地丈量册，详载田地的形状、大小，以及上、中、① 《皇清奏议》卷4，刘余谟：《敬陈开垦方略疏》。
② 《大清会典》卷13《户部》。
③ 《清史稿》卷120《食货》一。
① 《清史稿》卷121《食货》二。
② 《清史稿》卷121《食货》二。
下田则等内容。黄册也系清初斟酌明制而定，顺治三年（1646）规定三年一编审，后又改为五年一编审。黄册不仅详载人丁数，而且详列各项赋税预征数。鱼鳞册与黄册都与《赋役全书》互为表里，在一定程度上有利于防止地方官吏的私征滥派，保证了国家的田赋收入。
第三，清查田亩户口，均平负担。为了保证财政收入，清朝还把清丈田亩、查核户口、均平负担作为改善财政状况的重要措施。顺治十五年（1658）派御史赴河南、山东等地去督率州县官吏“履亩清丈，分别荒熟实数，凡直省田土，悉登十一年新编《赋役全书》，其与前明万历年间《赋役全书》数符者不丈。又以山东明藩田产相沿以五百四十步为一亩，照民田例概以二百四十步为一亩。顺治十八年（1661）巡按河南御史刘源濬请以开垦荒地之初，免其杂项差役，并令地方官先给帖文，详载姓名、地址、年月，以杜争讼。”③康熙八年（1669），特令“将前明废藩田产给予原种之人，改为民户，号为更名地，承为世业。。与民田一例输粮，免纳租银”①。由于各地田亩资料详载于鱼鳞图册，因而各地在清丈田亩的同时，还不断核实与修订鱼鳞图册。此外，从计丁授役的目的出发，又不断进行查核户口，强化对户籍（主要是人丁）的控制。“悉令州县，编置牌甲，于是制编审户口之法”②，并规定“州县城乡十户立一牌头，十牌立一甲头。十保立一保长。户给印牌，书其姓名丁口，出则注其所往，入则稽其所来”③，也就是要控制人口流动和掌握人丁的确切数。
第四，改进赋税征收办法。《赋役全书》颁行后，各地虽以此为征收钱粮的依据，但又有胥吏巧立名目，进行私派。顺治十二年（1655）都察院左副都御史孙建宗指出：“大抵今日之为百姓，不苦于额赋而苦于赋役额外之征求，苦乐不均之摊派也”④。为了免除奸吏中饱苛征，清初多次改进赋税征收方法。先是采用易知由单和截票法，征收前先将列有税率、应纳钱粮数及见交钱粮数等栏的易知由单发给花户（民户），花户按限完纳后，发给截票，官府在钱粮入库时还要填入印簿，岁末缴司报部。同时，各官府还要造粮册及奏销清册，以防偷漏贪污。其后在执行过程中又发现“截票”仍有漏洞，一些奸吏往往“借称磨对”将纳户的“截票”扣留不给，因而遂有已完作未完、多征作少征者。对此清朝又改为三联单法和滚单法。三联单分为票根、纳户执照、比限查截三联，各记载钱粮应征实数。票根给予催征差役，纳户执照给与税户，比限查截存于官，民户依次纳税。如三联单不载应征税额或不将单给予民户，准由民告官论罪。滚单法则以每里5 户至10 户为一③ 《清朝通典》卷1《食货·田制》。
① 《清朝通典》卷1《食货·田制》。
② 《清朝通志·食货略》。
③ 《清朝通志·食货略》。
④ 中国第一历史档案馆：《顺治朝题本》敷陈类10 函20 号。
单位，只用一单，上注明纳税人姓名及应纳税额及各限应完纳数，依户滚催，不许里长柜役等征收。
第五，恢复农业，屯田垦荒，培养财源。顺治十年（1653）清朝下令设立兴屯道厅，诏令规定：“民愿耕而财不足”者，官贷给耕牛、种籽，三年还清后，“永为民业”；对于一度抗清而接受招抚的“自首投诚者”，也悉隶兴屯道厅，“授以无主荒田，听其挈家耕种为业”①。其后，还颁谕积极奖励乡绅、富户招民垦荒，并规定“各省屯田荒地，已行归并有司，即照三年起科事例，广行招垦，如有殷实人户，能开至二千亩以上者”，“量为录用”②。同时还颁布《官员垦荒考成则例》，以官员的垦荒实绩，对他们分别予以奖惩，从而加速了兴屯垦荒措施更大规模地推行。随着农业的恢复，增加了税源，在一定程度上使清朝收到了“不烦帑金之费，而坐收额课之盈”③的效益，从而大大缓解了清初严重的财政危机，促进了社会局势的安定。以上一系列财政措施的执行，有力地促进了清初社会经济的恢复和财政状况的好转。以顺治十六年（1659）和顺治八年（1651）相比，耕地面积增加了将近一倍，各地区出现了“流亡渐集，户口渐蕃，草莱渐辟”④的局面。国家的财政有了明显好转，国库征收的银两以及米、麦、豆等都相应有了较大的增长。据《清实录》的记载，顺治八年征银二千一百一十万一百四十二两，米豆麦等五十七万三千九万四十二石⑤，但至顺治十六年已上升为征银二千五百五十八万五千八百二十三两，米豆麦等六百二十万一千七百二十石①。这就是说，白银收入增加四百四十八万五千六百八十一两，米、豆、麦等收入增加四十七万二千二百九十六石。财政收入的增加不仅使清朝的国库日趋充盈，有利于封建国家机器的运转，使清皇朝的统治日趋稳定和巩固，同时也为进一步开展财政改革和常规财政收支制度的确立准备了条件。
清前期的财政收入和税制清初恢复财政的措施虽然收到了效果，但是随着全国性大规模军事战争的结束和进入经济稳定发展新时期的到来，原来战时财政的措施已适应不了新形势的需要。作为清初财政收入主要来源的赋役制度的弊端已日益突出。顺治年间颁布与修订的《赋役全书》，由于按丁征银税制的缺陷和胥吏的作弊，不仅使封建国家的财政收入大量流失，而且也不能有效地防止官吏的营① 《清世祖实录》卷76。
② 《清世祖实录》卷102。
③ 《清世祖实录》卷121。
④ 王命岳：《耻躬堂文集》卷3。
⑤ 《清世祖实录》卷61，页16。
① 《清世祖实录》卷130，页17。
私舞弊和贪污自肥。为此，清朝对财政赋役制度作重大改革。康熙、雍正时期，实行固定丁银，摊丁入地，完成了自唐中期以来的赋役合一的改革。经此重大财政改革，终于清除了清初地丁两税分征积弊，确立并完善了清前期的常规财政收入与税制，从而为开创康乾盛世奠定了一定的财政基础。
在“摊丁入地”税制改革的基础上，还产生了以“耗羡”、“平余”和“漕项”为名目的田赋附加新税种。耗羡又名火耗，原