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第六部分 国家政治能力的度量第29节 制度年龄（2）
正如许多人指出的，对在两个方面都很年轻的国家来说，问题是它们必须同时面对国家建设（statebuilding）和政治制度建立的进程问题（请参Rustow，1967；Linz，1978）。用韦纳的话来说（Weiner，1965），这一进程包括领土统一和政治整合两方面的任务，这两大问题的同时并存降低了成功完成任何一个任务的可能性。1947年巴基斯坦的建立和次撒哈拉非洲的许多国家独立后发生的事情，常常被用来解释这一进程必须同时解决两大任务这一问题。
相反，在早期的发达国家里，它们作为法律单位的国家早在政治整合问题出现和解决之前就遇到了领土统一问题，并且领土问题已大部分得到解决（但永远不会是完全、彻底地解决）。这两大问题的分离使得问题解决的可能性得到增加。与此同时，法律国家的巩固有助于该民族形成一种共同的民族历史的认同感，而这种共同的认同感在政治合法性的产生中是一个关键的象征性的要素，这一点，我在第五章中已经有所论述。
我还要不厌其烦地指出，随着法律意义上国家的建立，官僚秩序也慢慢地、逐渐地出现了，这种官僚秩序可能坚持采用某种形式，即使国家明显面临着重大的政治转型。这为那些法律意义上历史较为悠久的国家的政治行动提供了适当的连续性，而这种连续性在新兴国家里是缺乏的。这样，包括暂时取消和取代宪政在内的动乱对老的国家的影响要比对法律意义上最为年轻的国家的影响轻微得多。
韦伯在早先就指出了这一点，他坚持认为，“官僚制度一旦充分地建立起来，那它就是所有社会结构里头最难摧毁的东西”（Weber，1946，p228）。但是官僚制度即使没有充分地建立起来，它也会持续存在。韦伯继续论述道：
第一帝国后，在法国不管领导人发生什么改变，但权力机器一直以基本相同的形式保留下去。在新出现的权威强有力地建立起来这一意义上，这一权力机器使得“革命”越来越不可能……法国以一种典范式的形式，来展示如何以军事政变代替“革命”：这就等于是说，法国所有成功的转型都是通过军事政变来达成的（Weber，1946，p230）。
西格弗雷德（Siegfried，1956）在描述法兰西第四共和国的“不稳定中
的稳定”（stableinstability）时，有着类似的观点。这一标签不是要用来指代某种悖论，毋宁说是要表明，即便内阁政治明显不稳定，象走马灯似的换来换去，但是保留着相当程度的人事连续性，无论是在内阁层次上还是在公共服务的层次上都是如此。因此说动荡中有稳定。维利茨（Veliz）在对拉丁美洲进行研究时发现了同样的问题。尽管对于拉美国家来说，政治长期动荡不安，军事政变和取消宪政是家常便饭，但是中央集权的官僚制度得以存活下来，并得到不断发展，即使在人们普遍认为应该尽可能地降低国家的作用的时期里，也是如此。“也许除了古巴是个有争议性的例外，建立了官僚制度的任何地区都没有消灭官僚制度，从而能证明韦伯的观点是错误的”（Veliz，1980，p288）。
但是，这里没有任何一点可以用来说明，政治动乱和宪政秩序的取缔对政治秩序的能力问题无关紧要。相反我认为，在那些经历过那种动荡的国家里，对法律意义上历史较为悠久的国家而言，那些经历对它们的行动能力的影响要小些。与此同时，那些动荡对所有的国家来说都会产生重要后果。这表明，对民族国家实际年龄的度量应该包含两个反映它们的年龄的组成部分，即法律实体意义上的实际年龄和宪政政治意义上的实际年龄。
测量法律实体意义上的国家的实际年龄，我采用拉斯托的新颖的观点（Rustow，1967，p292…293）。如果按照他的观点，那些在1775年之前就已取得政治主权的国家被单独看成是一个团体，并且好象1775年就是它们取得独立的时间。这种做法建立在“前头的几年（或几十年）对于评估制度的寿命是最为重要的时间段”这一假设的基础上，这一点我在第四章后面的内容里已经讨论过。现在我要回到下面的这一问题。 对那些在1776年到1966年（拉斯托研究期限的最后一年）之间取得独立的国家，我一般采用拉斯托的数据。第二次世界大战后主权中断的几个西欧国家不在考虑之列。巴尔干地区的几个主权遭到更长中断的国家却在考虑之列。对在1967年至1985年间获得主权的前殖民地国家的度量弥补了拉斯托研究的不足。
正如许多人注意到的，法律意义上历史较长的国家相对稳定，而且在当今都得到明确地界定。连同我对它们时下的主权中断加以忽略这一事实一起，这意味着，多数情况下，准确地确定那些国家的年龄是较为容易的。但是还有一些令人烦恼的例子。例如，拉斯托认为德国和意大利在1775年之前就已获得独立。在一定意义上，这种观点是合理的，但是它们的统一却是此后很久的事情。即使我的修正没有处理好德国在1949年和1990年间分裂提出的问题，我仍然从它们完成统一的时间开始算起。
这带来了这样一个更具一般性的问题，即如何最佳地处理分析单位的变化。按照正常做法，我应把巴基斯坦的独立日期确定为1947年。但是孟加拉国在1972年的建立，使得巴基斯坦的领土界定经历了一个根本的变化，而且巴基斯坦国失去了一大半人口。类似，越南的实际年龄也多少有点不明确。人们可以把越南作为法国印度支那殖民地的时期和接下来的美国对它的军事干预时期作为当今越南主权的中断计算在内，但是，这样又不可接受地扩大了“当今”一词的通常含义。另外，人们可以把当今的越南追溯到胡志明建立的北越。这等于是承认北越的军事胜利，但是也因而忽略了越南在1975年它的人口和领土几乎增加了一倍这一因素。
最后，正如我在第四章开头提到的，国家的法律地位意味着，它至少得到大部分的国际共同体的承认。出于对1980年创立并为它国承认的津巴布韦的偏爱，我没有考虑1965年罗得西亚 白人少数政权摆脱英国殖民统治的“单边独立宣言”。如果考虑到台湾在1949年前得到大多数国家的承认这点，那么台湾的问题更为复杂。这里的麻烦在于在中国和美国的外交对话之后，台湾就没有得到法律上的承认。
这些充满着领土和主权的争端的例子提醒我们，尽管法律意义上的国家（我们的分析单位）在近年来轮廓相对清晰，但依然保留有定义上的不确定性问题。此外，这些国家得到广泛的承认，是因为它们的争端是显而易见的。但是我们不应该过分夸大这个问题。对于大多数现代民族国家来说，估测它们取得主权的时间要相对简单些。
我对当前的政治秩序年龄的数值——或者用杰克逊和罗斯伯格的话来说，经验上的国家的年龄（Jackson，Rosberg，1982a）——是指在1985年年底前宪政形式被有效推行的那个年份。这个变量的意义和哈德森推测的在1970年之前推行宪政的年龄数据的意义相似（TaylorandHudson，1972）。在那些没有任何宪政形式被正式地采纳的事例中，先前的宪法就已被明确地中断，这时，它的年龄数值是指，在1985年年底前，有效采用不受宪法控制的统治形式的年份。
在多数情况下用第一个变量来确定当前的制度何时开始具有效率，这并不是复杂的事情，但是对有些情况而言，则需要更多的判断力。毕竟它们体现出来的程序和体制是在不断修正的过程中得到发展的。问题是，要把支配政治行为的规则的根本变化和次要的调整区别开来，是要明确最后的一项根本变化在什么时候开始变得有效。
我采用的一般性的规则能够区分出那些——比如，一个新的法律意义上的国家建立了，或者早先的政治规则被推翻或中断——根本性的变化。在第一种情况下，法律意义上的国家的年龄和现实意义上的国家年龄是一致的。在第二种情况下，对宪政秩序的废除常常是经由成功的革命或军事政变体现出来的（请记住军事政变的准确所指是指对现状的打击）。这种变化之所以是根本性的变化，是因为与通过对宪政的不断调整而达到的渐进的、正常的演化相比，在中断旧有政治秩序上，它们具有相对的突然性。这里使用的分类规则在下面的事例中明显地体现出来了。
中华人民共和国是在1949年建立起来的，它的第一部宪法是在1954年实行的。在此后的岁月里，先后颁布了三部新宪法（分别是在1975，1978，1983年宪法）。尽管最近的宪法有了几个主要的变化，但是没有一个宪法能象1954年宪法那样被看成是对过去的根本性的变化和对过去的突然决裂。这样，当今（到1985年为止）中国的政治制度的起点就被确定在1954年。1983年南非共和国的一部新宪法得到通过。然而，新宪法的不同并不能看成是对1961年宪法的根本性的修正。反过来，1961年宪法也只是体现了南非脱离英联邦后的一些细微的变化。因此我把1910年作为南非新的政治秩序的起点。最后，铁托政府下的南斯拉夫共和国宪法在1946年生效。此后先后制定了三部新的宪法（即1953，1963，1974年的宪法），但是既然南斯拉夫的根本性的变化通过1946年的宪法体现出来，那么南斯拉夫在1985年前的新政治的起点就是1946年。
相反，希腊是在1967…1974年间的军人政权倒台后才采用新的宪法，即1975年宪法。既然1967年的军事政变是对1952年宪法的明确中断，那么当今希腊的宪政形式就应该从1975年开始算起。由于类似的原因，阿根廷和西班牙实行宪政的时间分别应该从1983年和1978年开始算起。在1961年朴正熙在韩国成功地进行了一场军事政变。在他的统治结束之后（1979年他被暗杀时始），韩国在1980年颁布了一部新的宪法，1980年也被当成是韩国采用当前政治形式的起点。在1985年六月，乌干达政府的一些人成功地策划了一场政变。尽管在同年年底之前没有正式采用新的宪法，但是1985年仍然被看成是在1985年之前（在此后的前面几年里，乌干达政府又推行了一些更新的做法）乌干达新的政治制度生效的起点。
这一一般性的标准能够根据它们的渊源来区分政治剧变。由于外部力量或内战引发的主权的暂时中断，在计算宪政年龄的时候不在考虑之列。但是内部因素导致的政治秩序的暴力性中断却是将政治钟表重新拨到了一个新的起点，并因而被看成是新的政治时代的开始。
我在附录中对国家实际年龄和在1985年之前作为民族国家的年龄作出了评估。我把对这两种年龄的测量放在对代际更替年龄的分析之后。
第六部分 国家政治能力的度量第30节 国家政治领袖的代际更替年龄（1）
我在前面已经提到过，实际年龄只是给我们展示了一部分图景，对组织年龄的度量还应该包括对最高领袖职位的实质进行分析。这里的特定的问题是，领导职位是否是个人第一、制度第二，或者是制度程序是否居于首位的问题？要评估这一进程，我们需要对领袖职位的继承问题——由于某种原因（这些原因，我在第四章中已经分析过），这一问题在新兴国家尤为重要——进行集中研究。
让我们来看看两个在当今有着相同或相似的实际年龄但代际更替年龄又不同的国家。在例A（比如古巴）中，没有出现过领袖职位继承的情况，国家的建立者一直执政，而在例B（比如牙买加）中，它已经历了几次相对有序的领袖职位（包括一系列的领袖个人的转变）的转变。我们的观点就是尽管两个国家都有着相同的实际年龄，但是仅仅因为它显示出来的成功的领袖职位的换届，例B就具有更高的政治能力（或制度体系）。从操作的层次上说，这提出了三个问题：领袖职位的换届次数的估测是指哪个时期的事情；哪些领袖应该计算在内；如何计算多次连任的公职人员？
第一个问题，对领袖职位换届次数的计算应该限定在宪政时期范围内。如果我们关心的是宪政时期内的领袖换届，那么相关的数字是从宪政时期开始时到最近阶段的领袖职位继承的次数。如果我们对此前的领袖职位继承问题感兴趣，那么我们应该把那个时期内的领袖换届的次数也计算在内。换言之，我们必须把不符宪法的革命或政变的领袖换届排除在外，因为这些情况体现的是政治剧变和制度崩溃，而它意味着领袖继承的时钟重新拨到了一个新的起点。在这一剧变之后，重要的问题是那些推翻了旧秩序的领袖个人能否缔造一个新的政治秩序。我们是在领袖职位继承必须相对有序这一意义基础上来对代际更替年龄进行判断。
第二个问题是哪些领袖应该计算在内？大体来说，答案是直观明了的：我们应该把掌管最高权力的单一的个人包括进去。这一标准使我们的分析对准在许多情况下尤其是总统制下的国家首脑个人。但是还有一些情况，国家首脑只不过是个有名无实的“傀儡”。比如说，到1985年底，葛罗米柯（Gromyko）作为前苏联国家首脑（部长会议主席）的政治地位和政治影响远远不及作为苏共中央总书记的戈尔巴乔夫的政治地位和政治影响，这种情况还在其他许多国家存在。与此相似，在议会制国家，首相（总理）比国家元首（总统或国王）就更具影响力。很明显，最高政治领袖（国家元首）这一职位的称号从一个国家到另一个国家都有不同。因此在测量领袖职位换届的次数时，首先对相关的职位进行区分，然后对担任这一职位的个人加以确定，就变得非常重要。
最后，我已经对担任领袖职位的个人的数量作过强调，而没有对担任这一职位的任期进行强调。担任这一职位超过一届任期的领袖个人只计算一次，不管任期是否属于连任。在其他的情况下，不管内阁是否变动，这种程序在制度上体现了最高政治领袖职位的连续性，比如战后的意大利就是这样。
在附录里，我对各国国家领袖的代际更替年龄评估情况进行了陈列。这些数字确定了每个国家在当今的宪政时期里——它是指从当前的宪政安排（或宪政外的安排）开始到1985年底这段时间——担任最高政治职位的领袖个人的数量。
制度年龄数据的特征
表6。2是对附录中的国家评估的总结概括，它展现了三种标准的每一种的测量范围和方式。 这些数字明显有两个相互联系的特点。
表6。2对1985年前民族国家年龄度量的简要的统计数字
到1985年止获得独立的时间（年） 到1985年止颁行宪法的时间（年） 从颁行宪法开始的国家领袖的数字（人）
最小值 6 1 1
最大值 211 199 61
平均值 83。2 31。3 5。1
中位数 43。0 20。5 2。0
偏斜度 0。76 2。49 3。39
国家数 134 134 133
首先，大多数民族国家是非常年轻的。几乎在所有的例子中，法律年龄都超过了它的宪政形式的制度年龄，但是即便如此，那些民族国家是年轻的，这点都毫无疑问。从某一意义上来说，战后非殖民化步伐的加大和与之相伴生的主权国家绝对数字的扩大，这非常正常。但是它们宪政年龄年轻也是惊人的，即使对上一世纪就获得独立的许多国家而言，也是如此。既然对最高政治领袖的代际更替年龄的度量限定在当前的宪政时期，那么大多数国家的代际更替年龄也应该是同样非常年轻的，而且，它们确实如此。领袖的数目在1到61的范围之间，而中位数仅仅是2。0。
表6。3根据财富确定的到1985年止的124个民族国家的年龄的中位数
从独立开始计算的时间（年） 从颁行宪法开始算起的时间（年） 国家领袖的数量
低收入经济数量：36 26 11。0 1。0
中下收入经济数量：36 43 11。5 1。0
中上收入的经济数量：21 76 16。0 2。0
东欧非市场经济数量：10 76 38。0 2。5
工业化市场经济数量：21 155 112。0 19。0
注：我除了把高收入的石油输出国划归到“中上收入经济”中去之外，这些国家的这种组合都是按照世界银行对收入水平的划分得来的。
第六部分 国家政治能力的度量第31节 国家政治领袖的代际更替年龄（2）
第二，对三个度量标准而言，国家评估的布局严重地