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2007年《申论》基础理论辅导讲座
公务员考试研究中心研究员李祖华
第一专题：基础理论
一、申论的含义
从字面上理解，〃申〃可以理解成申述、申辩、申明，〃论〃则是议论、论说、论证。所谓申论也就是对某个问题阐述观点、论述理由，合理地推论材料与材料以及观点与材料之间的逻辑关系。
〃申论〃有着明显区别于其他诸论的特点。它不是那种凭主观好恶选材、尽情张扬个性的放言宏论，而是要求准确把握住一定的客观事实，作出必要的说明、申述，然后在此基础上发表中肯见解，提出方略，进行论证。它的功能，与社会交际中广泛使用的议论文完全不同。
作为一种专用于选拔录用国家公务员的应试文体，申论适当地借鉴了我国古代科举应试中〃策论〃的一些经验与做法。〃策论〃和〃申论〃都是选拔人才的一种方法，都要求考生表现出出众的文字表达能力、分析判断能力，提出的对策（方案）都要有可行性。但〃申论〃在内容上比〃策论〃更具有现实针对性，在形式上比〃策论〃更加灵活多变。〃策论〃大多要求考生就一些重大问题展开论述，即论证某项国家政策或对策的可行性与合理性，侧重于考查考生解决问题的能力。申论则要求考生从一大堆反映日常问题的现实材料中去发现问题并解决问题，全面考查考生搜集和处理各类日常信息的素质与潜能，充分体现了信息时代的特征，也适应当今国家公务员实际工作的需要。
从考试大纲规定及历年实际出题情况来看，申论考试为考生提供了一系列反映特定实际问题的文字材料，要求考生仔细阅读这些材料，概括出它们反映的主要问题，并提出解决此问题的实际方案，最后再对自己的观点进行较详细的阐述和论证。〃申论〃的写作，避开了传统〃作文〃中那些未必适合于考查公务员的因素，使必须考查的能力得到了突出。
二、申论测试的要求
以往的命题作文只是要求考生根据给定的题目展开写作，侧重于考核考生的文字功底和写作水平，考生的答卷也只能反映其〃纸上谈兵〃的能力，而难以体现考生的综合素质，尤其是解决实际问题的能力。而申论测试不仅可以考核考生的阅读理解能力和文字表达能力，更重要的是，它还可以考核考生结合当前社会实际和路线、方针、政策，发现问题和解决问题的能力，具有较强的综合性和现实针对性，其难度大于命题作文。
现摘录《2002年中央、国家机关公务员录用考试试题（卷）》申论要求如下：
三、申论测试的目的
申论与作文有些类似，但又与传统的作文不同，从一定程度上来说，它应比作文难度更大一些。但申论的载体还是文字，考生在反复阅读试卷上所给出的约1 500字的材料和提出的有关问题后，应对此用心分析，然后根据涉及的主要线索、主要问题进行阐述和论证。相对于传统作文来说，申论要求考生摒弃那些套话、闲话，分析、解决问题要更加透彻、全面、清晰，因此也更利于考生发挥自己的潜能。
增加申论部分，是公务员考试所做的一种尝试。这种考试是根据目前机关工作的需要，对考生实际分析、解决问题能力的一种考查方法。在市场经济条件下，机关工作人员更需要具备搜集、分析、概括、解决问题的能力，而通常的写作考试基本上已形成固定的模式，难以真实地表现出考生的实际能力。
由于申论主要考查考生的实际能力，因此从某种意义上说，考生做申论时不用做更多的复习准备，只要你肚子里有东西，你就能应付自如。但实际上，正如其他考试一样，事前有一定程度的了解和准备，对于应考是大有好处的。
申论考试总目的自然是为国家选拔人才，而具体落实到对人的素质的审评，则是检测考生的分析、概括、提炼、加工能力；检测其运用马克思主义哲学、邓小平理论、法律、行政管理等理论知识解决实际问题的能力，以及检测其阅读理解、综合分析、提出问题和文字表达的能力。
四、申论测试的性质
申论测试，是模拟公务员处理日常工作性质的能力测试。
申论考试所提供的，一般都是社会性较强的背景材料，对政治、经济、法律、文化问题均有所涉及；申论考试的试题，一般也都是现实性问题。但是由于考试时间以及其他条件的限制，申论所给的背景材料不是原始的信息，而是经过加工的半成品材料。这些半成品的背景材料，头绪不很清楚，条理也较为混乱，究竟反映了什么问题，需要考生研究、梳理、归纳。
申论测试只是公务员选拔考核的初选，考生来自方方面面，专业也不尽相同，所以不会对某一专业特别倾斜，而是要求考生具备较为丰富的常识。
公务员处理日常工作，依据的是党的方针、政策、法规，所提出的解决问题的方案要有针对性，要切实可行。申论考试作答也要如此，不要说套话、假话，不能漫无边际、无的放矢。
申论考试所给的材料，可能涉及面很广，但试题具有较强的针对性、合理性，也就是说，问题的解决方案一般是具有可行性的。比如，2000年试卷的问题，可以通过城市建设合理规划获得根本性解决，当然必要的赔偿也应有所考虑。又如，2001年试卷的PPA问题，是当时社会热点之一，但完全可以通过舆论的正确引导来化解百姓心理的不安。又如，2006年试卷公共安全问题，是影响社会和谐稳定的难题，可以通过建立公共安全应对机制来解决。
申论考试不会引导考生漫无边际地遐想，不管问题多复杂，涉及面多广，人们的见解多么的莫衷一是，都是可以解决也能够解决的。这样的命题思路，是由公务员考试性质决定的。
五、申论测试的特征
从2000年至2006年上半年的考试情况分析，申论考试对考生提出的要求通常包括五个方面：一是对所提供的材料进行阅读、理解、分析、归纳，用简短文字概括出材料的主题或主要内容；二是给出部分观点，找出与给定资料观点不相符的或错误的观点，一般为六个观点，不相符的或错误的观点一般为两个，对不相符的或错误的观点加以论证；三，对主题或主要事实进行思考，提出自己的对策、方案或见解；四，以调查报告、起草讲话稿等形式提出自己的对策、方案或见解；五是对自己提出的对策、方案或见解进行论证。
申论中，〃申〃是〃论〃的前提和基础，〃论〃是〃申〃的目的和归结。先有〃申〃后有〃论〃，〃申〃不清则〃论〃不明，〃申〃不足则〃论〃无立。〃申〃字当头，〃论〃字为纲。在论说过程中，〃申〃与〃论〃应该相互映照，〃论〃从〃申〃出发，〃申〃为〃论〃保驾护航。
从这几年来中央、国家机关公务员录用考试《申论》试题和之后人事部对这几次考试的总结来看，申论这种考试形式主要有以下几个特点：
1、考试内容的广泛性
申论测试的目的是为了选拔国家公务员，因此十分注重对考生的分析、判断、解决问题的能力等综合素质的测评。为反映这一要求，申论所给定背景材料涵盖了政治、经济、法律、教育等诸多方面的内容，涉及范围极其广泛，且表述比较准确，一般不会出现偏差。
申论测试所提供的背景材料范围广，内容多为人们所熟知，所反映的问题大部分已有定论；也有一些问题尚无定论或存在争议，需要考生自己去理解、分析和判断，并做出结论。例如目前人们关注的网络、留学教育低龄化、保护环境与经济发展的关系、干部与群众关系、彩票热销、〃民告官〃的行政诉讼、宪法修正案、行政许可法等多种问题，都可以作为申论考试试题的选题范围。一般说来，选择〃中观〃的而不选用〃宏观〃和〃微观〃的材料。
2、测试具有较强针对性
虽然申论测试具有相对的不确定性，但测试考查的目标是明确的，针对性很强，即主要考查考生阅读、分析、概括、解决问题的能力。这些能力主要通过对背景材料的分析、概括、论述体现出来，从所提出的方案对策是否具有针对性和可行性体现出来。因此，考生应认真地阅读给定资料，仔细梳理出材料中预设的环境和条件，在充分把握资料本质内容的基础上，抓住重点，条分缕析，才能有针对性地、有的放矢地回答和论证问题。
3、测试答案的不确定性
从材料背景来看，申论材料都是有关当前政治、经济、法律、教育等的社会问题，所以无论是提出对策或是对对策进行论证，都不会有一个确切、固定、惟一的标准答案。如提出对策部分，这部分是要提出解决问题的办法，这个办法要具有针对性和可行性。但是针对性和可行性是相对的，在不同地区以及发展中的不同阶段，解决问题的办法就可能不一样，更何况有的目前还没有一个确切的合理的方案，因此哪一种更为合理、针对性与可行性更强，要对若干方案比较论证后方能确定。又比如论证部分，抓住什么问题、从什么角度论证、采取什么方法与结构，要适合自己的特长，因而也绝不会有一个具体惟一的标准。因此论证（作文）部分的评定，也只能是综合的、全面的、等级式的，不可能有确切的惟一的标准。
必须指出的是，在应考申论时，考生不要把申论要求的几部分割裂开来、分别作答，而应当统筹考虑、前后衔接。概括的过程既是熟悉材料的过程，也是分析判断的过程；提出方案的过程，既是解决问题的过程，也是进行思辨的过程。几个部分要协调一致，相互配合和印证。
4、内容的非专业性
申论考试是一种素质测试，要求考生具有比较丰富的常识，这些常识来源于考生日常的积累，不是突击性地死记硬背某一专业知识就可以圆满完成试卷的。除按类别进行申论考试的情况之外，申论考试试题不会向某种专业性知识特别倾斜。因为考生来自各个方面，所学专业或所从事工作的内容和特点有很大差异，所以要求考生处理加工的材料必须具有普遍性、非专业性。比如2000年试卷，粗看所给材料，可能以为学法律专业的考生会占便宜，从法律角度去讨论应如何去打这场官司，这就与测试目标相差甚远，其实红星新村居民状告印刷总公司的事并不是从法律角度就能解决的问题；2001年的试卷，看似医药卫生问题，其实问题的解答与医药卫生专业知识水平高低并无关系。可见，申论考试的试题一般涉及的内容和观点都不会有所偏颇或有太大争议，这样对学不同专业或从事不同工作的考生才是公平的。
5、回答问题知识的综合性
随着申论考试命题经验的积累，近两年来，在命题中资料反映方式、反映内容和答题要求也在不断的变化。比如2006年试卷给定的资料以记者采访和网络交流形式出现，涉及问题是公共安全问题，但问题回答要综合运用科学发展观、和谐社会、政府职能转变、法制建设等内容。
六、申论测试的命题结构
申论测试的结构比较规范，总体上分为三大部分：首先是注意事项，在这一部分给出了答卷的要求、时间，提出指导性建议；接着是申论写作的背景资料；最后提出申论要求，要求考生在弄清背景资料的基础上完成题目。
背景资料一般为2000～4000字。根据考试对象和所给时间的不同，资料字数会有所变化。例如处级、司局级公务员竞争上岗的考试，背景资料可能增加到3 000字以上，而且内容更复杂。申论要求部分有三到四个方面的内容：
第一，对给定材料的理解、分析、整理、归纳、概括、综合，概括出所给定背景材料的主题或主要内容，字数一般在150~200字之间。。
第二，对主要问题提出见解，提出对策，提出具有可操作性的解决方案，体现针对性与可行性；字数一般在300~400字之间。
第三，给出部分观点，找出与给定资料观点不相符的或错误的观点，一般为六个观点，不相符的或错误的观点一般为两个，对不相符的或错误的观点加以论证；字数一般在500字左右。
第四，以调查报告、起草讲话稿等形式提出自己的对策、方案或见解；
第五，对见解、方案的论证。这部分内容要用1 200字左右，标题自拟，中心明确，论述深刻，有说服力。
这五方面的要求，一般是通过三到四个题目来体现的。具体到层次较高的考试，题目数量也可能更灵活，可以是三个题，也可以是四个题；题目的样式也许要求概述事件，也许要求概括主要问题，也许会在不同层面上对解决什么问题或怎样解决问题提出不同要求。
七、申论测试的测评要素
申论考试作为对公务员的能力测试，主要考查考生的以下四种能力：
1、阅读理解能力
阅读理解能力，是指分析事物和概括问题的敏捷性和准确度。阅读理解能力强，就是善于把握事物的本质，而不是简单地就事论事，要善于从各类材料中把握事物之间的联系，区分问题的类别、性质、主次、轻重、缓急，发现同中之异，捕捉异中之同，正确分析问题、研究问题，并恰当地解决问题。
阅读理解能力是申论中对考生最基本的首要的考核。考生首先要读懂所给材料的意思，这是解决后面题目的基础。由于试卷中提供的材料在排列顺序和内容上往往是杂乱的，没有清晰的线条，所以要求考生能够通过阅读材料，理解并概括提炼出材料背后所反映的主旨。
第一个问题的回答决定阅读理解能力的准确性；第二至第五个问题决定阅读理解能力的浓度和广度。
2、综合分析能力
综合分析能力，是指在正确理解给定材料的基础上，运用概念、判断、推理、分析、综合等逻辑思维的方法进行分门别类地筛选、加工，梳理出逻辑思路，提炼出材料所反映的主题思想。这种能力是公务员完成日常管理工作必备的，在论证时，分析问题存在的原因，可以比较成功地测试出考生的这种能力。
3、提出和解决问题的能力
提出和解决问题的能力，是指针对问题能够提出行之有效的措施、方法和方案，这是考生能力测试的关键方面。公务员在管理活动中总会遇到各种各样的问题，而许多问题是没有现成的解决方法的，必须由管理人员针对随机出现的现实问题及时快捷地解决。因此在申论考试中测试考生提出问题与解决问题的能力就成为其核心的目标。在论证时，提出对策和进行论证的过程中这种能力将得到集中全面的体现。
4、语言表达能力
语言表达能力，是指借助于语言文字将考生的思想、意见和看法等表达出来。语言表达能力是阅读理解能力、综合分析能力和提出问题与解决问题能力的综合表现。没有语言表达能力，即使前面三种能力再强，也无法让阅卷者了解和知晓。所以良好的语言表达能力（侧重于书面语言表达能力）能够将考生的思维活动过程再现出来，使之逻辑清楚、层次分明、用语准确、结构严谨，并能够深入浅出说明问题，及时中肯地提出问题和解决问题。这种能力始终贯穿在整个申论试卷的答卷过程中。
5、文体写作能力
申论考试中，文体写作应用能力，在各个部分都有不同的体现。概括主题或内容一般运用说明文；解决问题措施一般运用应用文；给出部分观点，找出与给定资料观点不相符的或错误的观点，对不相符的或错误的观点加以论证，一般运用说明文和议论文；以调查报告、起草讲话稿等形式提出自己的对策、方案或见解，一般运用实用公文；对见解、方案、措施、方法的论证，综合运用各种文体。
6、时事政治运用能力
7、行政管理能力
八、申论测试的设计原理
由于申论测试的目的是选拔国家公务员，申论考试的内容、考试方法和测评功能都体现了人才考核为基本设计基础的设计思路。这种方法可以有效地测试考生的基本知识、专业知识、管理知识、相关知识以及综合分析能力、文字表达能力等素质及能力要素。故测试设计的原理主要是：联系公务员工作实际，紧扣国家公务员在日常工作中时时要针对实际问题分析论证，提出自己的见解和处理意见，并对所提出的方案进行论证，有的还要写出书面材料的工作特点。申论的构思与写作的过程，可以说是公务员日常工作流程的一个缩影。
九、申论测试的主要环节
申论考试的全部过程，可归纳为阅读资料、概括要点、提出对策、进行论证四个主要环节。
1、资料的阅读
申论测试所给定的背景资料通常会很长，考生一