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一美国对伊朗关注的提升
伊朗被英苏占领后，苏联势力在伊朗北部的存在和活动引起了外界的怀疑。北部几个省份是伊朗主要的产粮区，也是库尔德、阿塞拜疆等不安定少数民族的居住地，所以控制好北方局势对伊朗中央政府来讲非常关键。但是因为北部各省处于苏军的占领之下，苏联拒绝其他势力甚至伊朗中央政府进入自己的占领区，而且出于自己作战的需要，苏联还把伊朗北部的大部分资源用于苏德战场，另外苏联还在苏占区培植亲苏力量，结果造成了那里的混乱。曾经到过德黑兰的一个美国外交团告知美国驻伊公使德莱福斯，说苏联人正在亚美尼亚人中煽动自治。伊朗驻苏联大使穆罕默德·赛义德也向美国大使抱怨说苏联没有控制伊朗北部地区的必要，他还确信苏联并无意在战争结束后撤离伊朗。Ramazani，Irans Foreign Policy 1941～1973，前引书；p47；FRUS，1941，Vol3，pp456～457
英美都担心苏占区的混乱会有损于对苏供给路线的畅通，将来也有可能受制于苏联，这使得美国对伊朗的关注力度加大了。到1941年，国务院近东事务处处长莫雷已经认定，在伊朗的第三国地位将有利于美国，所以他希望能重新调整大国在伊朗的关系。但是他知道，美国缺乏在伊朗施展自己影响的渠道，于是他想到了美国外交的一个陈旧辅助手段——传教士。在莫雷看来，新国王巴列维要改进教育事业，或许他会接受美国传教士在伊朗开展活动。莫雷认为通过传教士在伊朗的活动，美国可以获得更为直接、准确的伊朗信息，并且可以影响到伊朗下一代人的思想，能更好地为美国利益服务。FRUS，1941，Vol3，pp375～376虽然莫雷为美国谋利益的出发点得到大多数美国人的赞同，但事实上他的上述计划并不可取，因为处于内外交困中的伊朗政府不会对教育感兴趣，他们需要的是物资援助，是贸易、顾问、贷款、军事装备和一个伊美间的正式条约。FRUS，1941，Vol3，p383
1941年秋，美国国务院决定加强美伊间的商业联系，并决定首先从提升经贸关系着手。莫雷警告同僚说，“占领或许会提供给英苏一个与伊朗签订贸易协议的机会，这种协议将会证明有损于美国战后贸易”。FRUS，1941，Vol3，p373基于上述认识，国务院与伊朗开始就经济问题进行谈判，到1943年春，双方签订了贸易协议，这大大推动了美国公司在伊朗的投资，鼓励了一些公司在伊朗开拓市场。美国在伊朗更多的经济涉入至少有三个收获：一是美国将获得更多的市场和资源；二是国务院将会有更多的途径为美国谋利益；三是美国将会削弱英苏在那里的影响。
另一方面，英、苏两国占领伊朗后，尽量降低盟国占领的负面影响就成为伊朗政府的首要关注目标。占领伊朗后不久，苏联就向伊朗提出北部石油租让权问题，对伊朗主权构成了现实威胁。鉴于此，伊朗首相福鲁吉（Foroughi）要求英、苏发表一个正式声明，要它们保证尊重伊朗的领土完整和主权独立，更重要的是，要它们保证一旦战争结束就立即从伊朗撤军。Ramazani；Irans Foreign Policy 1941～1973，前引书；pp45～46；70～72为了达到上述目的，福鲁吉首相在1941年秋寻求美国的帮助。美国虽然并没有对此做出什么具体承诺，但国务院对伊朗的指责——苏联在苏占区侵犯了“一个中立和平国家”的权利——表示了一定程度的认可，国务卿赫尔还因此呼吁英苏两国公开向伊朗做出不侵犯伊朗主权及战后立即撤军的保证，以作为对伊朗与盟国合作的回报。FRUS，1941，Vol3，p419；434～435美国的这一立场对此后的伊、英、苏三国条约的签署起了一定的推动作用。伊朗方面还希望美国政府要密切关注伊、英、苏三国同盟条约的谈判，认为“美国的拥护将会提升条约的价值。”FRUS，1941，Vol3，p476
1941年伊朗被英苏侵占后，伊朗政府就力图把盟军的占领转化为与盟军进行合作的一种形式，同时也为了解决日益严重的国内问题，伊朗首相福鲁吉和外交大臣阿里·索希利立即与英苏两国的驻伊公使举行有关缔结三国同盟条约的谈判。谈判一直持续了四个多月，直到1942年1月29日，英国公使里德·布拉德爵士、苏联公使斯米尔诺夫和伊朗外交大臣索希利才共同签署了英苏伊三国同盟条约《国际条约集（1934～1944）》，世界知识出版社，1961，第344～347页。。该条约共有九项条款和三个附录，主要内容大致可以分为两个部分：一是关于伊朗政府要为盟军的驻扎、过境和运输军火提供方便；二是关于保障伊朗的独立和领土完整、经济援助以及战后从伊朗撤军的问题。
伊英苏三国同盟条约签署后，伊朗国王巴列维致电美国总统罗斯福，请求他敦促同盟国履行自己的诺言。在2月6日的回电中，罗斯福对缔约一事表示了欢迎，并示意巴列维国王，三国条约的实施将会得到保证。〔伊朗〕阿布杜尔礼萨·胡尚格·马赫德维：《伊朗外交四百五十年》，前引书，第344页。为了稳定伊朗，1942年3月10日，罗斯福指示负责战时租借事务的斯退丁纽斯，要他向伊朗提供援助，罗斯福说：“我已经确认，伊朗的防务对美国的安全至关重要。”到二战结束之时，美国共向伊朗提供了价值约为4150万美元的食品和军火。〔伊朗〕阿布杜尔礼萨·胡尚格·马赫德维：《伊朗外交四百五十年》，前引书，第350页。此外，国务院认为向伊朗派遣顾问团也是一个比较好的援助方法，这会有利于双方：伊朗能看到美国的现实存在；美国能增加在伊朗的影响。伊朗政府已经暗示它需要财政、市政、公共卫生、军事、警察等方面的专家，德莱福斯警告说美国不要“失去这个提升我们（在伊朗）地位的机会”，莫雷则认为警察专家有利于为美国收集情报。FRUS；1941，Vol3，p475；FRUS，1942；Vol4，pp263；274～275
英国也推动美国向伊朗派遣顾问。除了战争的压力外，英国外交部对自己国家的衰弱有比较清醒的认识，所以它接受美国在伊朗以第三国的角色存在。英国还认为，相比较美国对自己利益的威胁，苏联的威胁更可怕，因此它宁愿把美国引进到伊朗来抵制苏联，而且当时英国也认为只有美国才能控制住伊朗混乱的局面。但是美国国务院也有人不愿意援助“腐败无能的”的伊朗政府，他们认为即使向伊朗提供援助，也不会得到有效的利用，因此帮助伊朗最好的方式不是派遣顾问，而是英、美联手劝说伊朗人任命更多的有能力的政府官员。为了回应这种论调，伊朗政府的确曾撤换了一些问题较为严重的官员。不过英国人却认为，虽然腐败是英国希望美国顾问关注的重要问题之一，但是，“如果美国对波斯政府顾问的派遣是以他们‘完全支持有能力的伊朗官员’为条件的话，那么（顾问们）将一事无成”。FRUS；1942，Vol4；pp224～225所以，虽然美国国内仍然存在一些不同意见，但是向伊朗派遣顾问团的意见日渐受到重视。
1942年3月20日，伊驻美使节请求美国派遣一名军官掌管伊朗军队的财政和供给，也就是军需官。在此后两个月之内，在国务院还没有任命军事顾问的情况下，伊朗又陆续提出需要财政、航空顾问和军队机械师等方面的专家。FRUS；1942，Vol4；pp229；232经过反复考虑，美国政府决定向伊朗派遣顾问团。
美国势力进入伊朗美国逐步涉入伊朗事务（2）
二美国向伊朗派遣的顾问团
1942年春，战争形势的发展使得盟国增加了对伊朗的关注。这时德军对苏联发起了新一轮进攻，盟国的北大西洋供给线也遭到德国的破坏，盟国的援苏物资不得不更加依赖伊朗走廊。但是伊朗通道也经常受到一些土匪或者地方部落的干扰，英国人坚信只有美国顾问才能训练伊朗军队，保持地方安全，因为英苏顾问有可能激起更大的仇外情绪。美国国务卿赫尔这时也改变了态度，他确信美国增加对伊朗事务的卷入对支持日趋衰落的英国是必须的。但是陆军部却对向伊朗派遣军事顾问团有不同意见。
（一）国务院与陆军部围绕派遣军事顾问团的分歧和妥协
当时伊朗最迫切需要的是来自美国的军事顾问团，但是国务院援助伊朗遇到一个难题——军方的反对。在当时人力物力紧缺的情况下，陆军部反对向伊朗提供大规模的军事援助。国务院认为对伊朗进行军事援助是政治与外交的需要；陆军部则认为这是美国要涉入英国责任区的举动，并且认为把紧缺的资源用到这样一个小战场不值得。双方最后达成妥协：陆军部同意派遣一个象征性的军事顾问团，但不给予充足的物资。不管怎样，国务院派遣顾问团的要求得以满足，虽然没有充足的物资基础，可是顾问团在伊朗出现本身就能体现美国在那里的威望。而为了保持这种威望，国务院又不得不为它争取更多的支持，这种模式注定了军事顾问团不会有很成功的结果。FRUS，1942，Vol4，pp235～236
1942年5月21日，陆军部任命约翰·格莱利（John Greely）少将为伊朗军队的财政和供给顾问。对格莱利的任命有些偶然，同时也暗示军方对伊朗的看法并没有改变。格莱利本来是要去苏联的，因故当时正停留在德黑兰，在等待重新任命之际，他得到了在伊朗的差事。对他的任命满足了国务院派遣军事顾问的要求，也减轻了陆军部的困窘。因为派遣军事顾问团涉及国务院和陆军部两个部门，所以在格莱利向陆军部做出伊朗形势评估前，国务院无法实现派遣一个较大的军事顾问团的愿望。但是格莱利得到在伊朗的任命后，却自作主张地要重组伊朗军队，并计划把它投入战争之中。在这件事上格莱利的做法是不恰当的，因为他忽略了伊朗的中立地位，伊英苏三国条约已经把伊朗军队排除在作战之外，再说他本人仅仅是作为政策执行者而不是制订者被派到这里来的。另外，为了推行他改组伊朗军队的计划，格莱利要求从援苏物资中得到200辆卡车，他认为这样做将使伊朗军队拥有更大的主动性。问题是尽管1942年3月罗斯福总统已经宣布伊朗、伊拉克和沙特可以根据租借法案获得美国援助，但是这时掌握物资分发大权的是英国，美国方面并不能随意支配，这为美国政策的实施设置了障碍。FRUS，1942，Vol4，pp240～241
于是陆军部与国务院曾经发生过的摩擦现在发展为英国与美国在中东的有关租借物资支配的争吵。当格莱利谋求卡车、着手改组伊朗军队时，负责租借事务的官员正与英国谈判，他的有关卡车的要求使得谈判形势更加复杂，这样一个越权行为也是陆军部所不能接受的，于是格莱利在这年7月被召回国。在格莱利离开伊朗之前，他做出一个敏锐评估：伊朗希望得到美国的援助，但是并不需要美国顾问来进行改革，它期望的是“帮助而非建议”。因此，除非拥有充足的供给，否则顾问团就无法在那里开展有效的工作。Mark Hamilton Lytle；The Origins of the IranianAmerican Alliance，1941～1953，前引书，p28
但是国务院不能满足格莱利上述评估所提出的要求。尽管不能确保供给和顾问权限，但是国务院仍然继续向伊朗派遣各类顾问团。为了显示部门间的协调，陆军部也只好派遣了几个军官，但不提供给顾问团急需的物资。陆军部推荐施瓦茨科普夫（ColHNormanSchwarzkopf）去指导伊朗的乡村警察系统（宪兵队）。施瓦茨科普夫是战时派往伊朗的为数不多的优秀顾问之一，他1917年从西点军校毕业，能讲一口流利的法语，这对他与伊朗上层的交往提供了便利。施瓦茨科普夫在伊朗的最主要功绩是为战后的伊朗建立了情报网。关于这一点，参见Mark Hamilton Lytle，The Origins of the IranianAmerican Alliance，1941～1953，前引书；p34，注释第42条。陆军部还派里德利（Clarence Ridley）少将取代格莱利。里德利少将无意改变伊朗的军队，他对在落后国家进行改革不抱多大希望，在伊朗他是陆军部路线的坚定执行者。
（二）经济顾问团
因为不能派遣一个大规模的军事顾问团，国务院遂把注意力转向财政顾问团，于是在1943年1月米尔斯普再次被派往伊朗。在给德莱福斯的电报中，美国助理国务卿韦尔斯说：“我们相信，伊朗政府会同意，在美国的援助下，它（财政顾问团）的成功对内阁的改革与重建政策非常重要。”德莱福斯对任命米尔斯普为财政顾问也大唱赞歌：“我个人认为，任命米尔斯普本身就已经使国务院取得了意外的成功，他会在这里（伊朗）产生非常好的影响。”FRUS，1942，Vol4，p258
尽管米尔斯普曾在伊朗工作过，而且其经济特长又是伊朗急需指导的石油业，但是鉴于他在20年代不成功的伊朗之行，国务院选择米尔斯普领导财政顾问团并不是明智之举。在米尔斯普被选中前，伊朗的政治形势已经发生变化，当时伊朗首相是来自苏占区的富商阿麦德·卡瓦姆（Ahmed Qavam），他那时已经70岁了，长期以来一直是宪政主义的鼓吹者，曾因为反对礼萨王而遭受流放，直到老国王退位后才从流放地归来，由于他与苏联人保持着良好关系，所以他才被任命为首相。Mark Hamilton Lytle，The Origins of the IranianAmerican Alliance，1941～1953，前引书，p29莫雷曾要求伊朗任命一位亲近美国的首相，韦尔斯则警告他说不要干涉伊朗内政，只要卡瓦姆还在掌权，就要给他更多的自由空间，若不然，他担心会使卡瓦姆与苏联靠得更近。
由于卡瓦姆的亲苏态度，致使米尔斯普虽然得到美国国务院的认可，但是卡瓦姆对米尔斯普却并不满意。卡瓦姆告诉德莱福斯，即使米尔斯普到了伊朗也不能享有太大的权力。结果苦苦等了一个月，国务院也没有等来伊朗议会对米尔斯普任命的批准。伊驻美使节解释说这主要是因为伊朗需要的是像前副总统查尔斯·道威斯（Charles Dawes）那样有名望的顾问，因为这样的威望能大大推进美国对伊朗的关注。伊朗方面还认为美国顾问不必一定是财政专家。显然，伊朗政府与美国国务院在财政顾问团问题上有分歧。但国务院已经认定米尔斯普是个合适人选而且不愿更改，卡瓦姆除了接受外也别无选择；另外他也不愿因为人选问题而影响到伊朗对美国的第三国战略，于是伊朗方面不情愿地接受了米尔斯普。FRUS，1942，Vol4，pp252～257
美国势力进入伊朗美国逐步涉入伊朗事务（3）
另一个不利于米尔斯普的因素是，当时的伊朗需要的是一位精力充沛的卓越外交官，但62岁的米尔斯普既没有高超的外交策略也没有充沛的精力，他身体多病、思想僵化、缺乏策略，这一切都使得他与下属关系一般，另外语言的障碍也制约了他阐述自己计划的能力。曾有评论说：“在20年代首次出使伊朗时，米尔斯普是在与一个只准备接受建议和劝告的幼童打交道；当他20年后再次来到伊朗时，他想与上次一样地对待伊朗，但是他没能注意到，那个幼童现在已经成长为一位自主的、有抱负的、异想天开的青春女郎。”Gorge Lenczowski，Russia and the West in Iran，1918～1948；Greenwood Press；1968，p266
米尔斯普所遭遇到的困境还源于他改造伊朗的迫切愿望。当时的伊朗高层并不想改革，而且会把美国顾问改造伊朗的计划看成是对伊朗内政的干涉！他们只想获得美国的帮助，这一点在格莱利离开伊朗时对伊朗作出的评估中已经谈到，但是无论国务院还是米尔斯普本人都没有意识到这一点。米尔斯普计划扭转伊朗整个社会和经济的颓废之势，但当时伊朗广泛存在的腐败使得即使是非常温和的改革也难以进行，这便注定了他改革伊朗计划的失败。米尔斯普最致命的政治失误是他竟然想削减伊朗军队的规模和费用，他认为这样可以把更多的资源用于经济发展，也会得到许多政治派别的支持，但军队是国王权威赖以存在的基础，他的这一计划在国王那里就通不过。另外当时米尔斯普可用物资的不足也增加了他改革所面临的困难。
在1943年1月任命了米尔斯普顾问团后，美国在伊朗已经有了6个顾问团，除了米尔斯普、施瓦茨科普夫、里德利三顾问团外，国务院还派遣了舍利丹（Joseph Sheridan）领�