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在1943年1月任命了米尔斯普顾问团后，美国在伊朗已经有了6个顾问团，除了米尔斯普、施瓦茨科普夫、里德利三顾问团外，国务院还派遣了舍利丹（Joseph Sheridan）领导的食品及供给顾问团，特摩曼（Lstephen Timmerman）领导的城镇警察顾问团，纽沃斯（LtColAbraham Neuwirth）领导的卫生顾问团。舍利丹在中东已经为解决食品短缺问题工作了20年，特摩曼则刚从纽约市警察部队中退休。现在国务院希望扩大军事顾问团，韦尔斯向罗斯福阐述了扩大军事顾问团的必要：“我现在比以往任何时候更能感觉到，与伊朗军队协作的美国顾问团事实上发挥了非常重要的作用……”FRUS，1942，Vol4，p258不过他的见解没有获得陆军部的支持，因为陆军部正在准备把美国军队开进伊朗。
三美军进入伊朗
到1942年夏，盟国在摩尔曼斯克运输线上的损失已达到非常严重的程度。在4～6月间，驶离美国的84艘运输船仅有44艘安全到达摩尔曼斯克，另外一些船只被迫在苏格兰搁浅。援苏物资不能及时到达引起苏联人的强烈不满，他们甚至指控英国人偷走了本应交给他们的物资，在这种情况下，盟国援助苏联只能更加依赖伊朗通道。但是这又产生了一个问题，那就是伊朗运输条件非常差，使得盟国的援苏物资大量堆积在港口，驻伊朗的英军对此束手无策。针对这一问题英美进行了多次协商，罗斯福建议由美国接管伊朗铁路的运营，因为在铁路运输的技术和装备方面，美国可以说是世界一流。面对罗斯福的建议，丘吉尔无法拒绝，而且还主动将伊朗的两个波斯湾港口交给美国人使用，不过丘吉尔仍然不放弃英国对运送物资的调度分配权。FRUS；1942，Vol4，pp311～312
9月23日，英美参谋长联合委员会（bined Chiefs of Staff）决定，美国陆军部新设立的“波斯湾后勤司令部”接管原英国控制的伊朗运输事宜。虽然“波斯湾后勤司令部”名义上隶属于英国“波斯与伊拉克司令部”，但它实际上是独立的。FRUS；1942，Vol4；pp444；44610月，“波斯湾后勤司令部”的先遣人员到达伊朗，12月，第一批美军登陆伊朗，在此后两年中，驻伊朗的美军最多时高达3万人。波斯湾后勤司令部的长官是唐纳德·康诺利（Donald Connlly）少将。
美军进入伊朗本应是为陆军部与国务院的合作提供了可能，因为美国波斯湾后勤司令部长官康诺利接到大量的物资，他本可以拿出一部分给里德利、施瓦茨科普夫和米尔斯普，但是康诺利认为这些顾问团与自己的工作无关，而且也担心那样做会有损于对苏联的援助，所以对美国顾问团的要求冷漠对待。Mark Hamilton Lytle，The Origins of the IranianAmerican Alliance，1941～1953，前引书，p30美国驻伊公使馆与波斯湾后勤司令部进行了抗争。虽然康诺利将军对外交官及他们的考虑缺乏耐心是顾问团得不到援助物资的一个原因，但真正的冲突在华盛顿，陆军部和国务院就伊朗与战争的关系达不成一致，战争的压力使得外交官和将军们难以消除分歧，进行理性的政治分析。在某种程度上讲，就对伊朗的政策倾向而言，双方都是正确的，就像军方坚持的那样，严峻的战争形势容不得追求长期的政治目的，而且伊朗也显示不出国务院所称的社会和经济发展的迹象；国务院的主张也不为过，如果忽视像伊朗这样的国家困境，美国就不能得到一个稳定的战略基地。尽管从各自的角度考虑国务院和陆军部都有自己的合理性，但是涉及国家的外交层面，又必须在两者的争论中整合出一套统一的政策，这就需要美国对其伊朗政策进行整合。
美国势力进入伊朗美国对伊朗政策的调整（1）
一美国顾问团在伊朗面临的挑战
随着美国对伊朗事务涉入的加深，不仅国务院的顾问团和陆军部在伊朗的机构之间产生一些矛盾，而且顾问团本身在伊朗也遇到了一些问题。伊朗领导人根本就不想进行国务院所鼓吹的内政改革，他们有时隐晦有时坦白地表示，美国顾问仅仅是他们“第三国策略”和争取美国援助的工具。但是国务院和各个顾问团却要帮助伊朗进行改革，因此，不仅他们改革伊朗的努力大都没有成功，而且还招致了伊朗人相当程度的不满。此外，从根本上讲，英苏两国无意帮助美国顾问开展工作，事实上，美国在伊朗的存在大大刺激了盟国在那里的竞争。
（一）美英在伊朗的矛盾
盟国的占领给伊朗带来了食品短缺、通货膨胀、政治分裂、地方分离等难题。在1942～1943年，巴列维国王曾几次试图镇压一些反叛部落，但是伊朗军队每次都以失败告终。苏联在其占领区大肆收购粮食，使得北部对德黑兰的粮食供应急剧减少，再加上商人的囤积居奇，导致粮价上涨，引发了持续骚动。伊朗政府请求英美提供援助，但是因为美英参谋长联合委员会只是把伊朗列为次要的供给对象，所以英国外交部和美国国务院都不能向伊朗提供大量的物资援助。FRUS；1942，Vol4；pp153；165～166；179；180～181不仅如此，英国还向伊朗政府施压，要它自己解决上述诸问题，否则就拒付曾经承诺的在1942～1943年冬季给伊朗的小麦。英国的上述举动招致德莱福斯的不满，他认为把食品用作达到政治目的工具并不明智，英国这样做可能怀有其他目的。于是他向国务院报告说英国的行动太过分了，他们可能是想要故意制造一个可以占领德黑兰或扶植一个傀儡政府的混乱形势。Mark Hamilton Lytle，The Origins of the IranianAmerican Alliance，1941～1953；前引书，p38
在英国做出拒付小麦供应后不久，德莱福斯收到了一份似乎能证实他猜测的英国秘密文件，其内容是鼓吹伊朗建立一个亲英内阁，以取代对英国不友好的卡瓦姆内阁。当国务院正在对英国的图谋进行调查时，曾经向美国保证不占领德黑兰的英国把军队开进了这座城市，对食品骚乱和其他动乱者进行了镇压。几天以后，在1942年12月8日，英国人又逮捕了一些他们认为是德国间谍的伊朗重要人士。对于英国的上述行动，美国公使和伊朗政府事先都没有得到通告。FRUS，1942，Vol4，pp195～196
英国的上述行动让美国感到担忧。国务卿赫尔要求英国外交部兑现先前对伊朗所做的承诺：满足伊朗一些经济要求；不干涉伊朗内部事务；提供必需的谷物。赫尔还警告英国说，进一步动用武力或扶植一个傀儡政府都将削弱美国稳定伊朗的努力。美国国务卿还强调，因为目前伊朗对英苏都怀有敌意，所以只有美国才能创造有利于盟国行动的条件。赫尔之所以不满英国人的行为，是因为他担心英苏的行动可能会妨碍美国顾问团的工作，顾问团正在努力增强伊朗的实力，国务院认为这是美国对二战的一个贡献，因此赫尔反对任何可能加剧伊朗政治、经济骚乱从而威胁波斯走廊畅通的政策。赫尔的上述举动标志着美国对伊政策发生了较大变化，在他国威胁到伊朗稳定的时候，美国已经站在了伊朗一边。FRUS；1942，Vol4；pp214～217
为了平息美国的不满，英国外交大臣艾登极力向美驻英大使约翰·怀南特证明，英国对伊采取军事行动是迫不得已，并非另有图谋，艾登希望赫尔相信英国政府一直欢迎美国越来越多地涉入伊朗事务。FRUS；1943，Vol4；pp188；320～325之后，英国外交部派遣负责中东事务的理查德·凯西到华盛顿与莫雷交换意见。在这次会晤中，英美在一些问题上取得了共识，即两国与伊朗国王一道，努力改变伊朗孱弱的政治局面；更重要的是，双方还一致认为，是苏联人加剧了伊朗的紧张局势，而且苏联过量的收购小麦已经成为伊朗政治、经济混乱的最主要因素。凯西抱怨说尽管英美已经要求苏联减缓施加在伊朗人民头上的食品压力，但苏联还是拒绝从阿塞拜疆向德黑兰提供正常的谷物供应，英国的负担也已因此加重不少。FRUS；1943，Vol4；p328莫雷的意见是，盟国应努力获得伊朗人的合作，他认为在这方面苏联人做的比英国人好。苏联的施恩政策使其在占领区获得非常牢固的地位，甚至有报告称，只要苏联人下令，伊朗一夜之间就可建立共产党政权，莫雷因此提醒凯西，在1921年，为了削弱英国在伊朗影响，苏联就对伊朗采取过施恩政策。英美外交官的这种磋商使得两国能够顺利地克服大多数分歧。FRUS；1943，Vol4；p328
（二）美英和苏联的矛盾
1941年，苏联强迫伊朗政府签订一个非常不平等的武器协议，要用伊朗的兵工厂来为自己生产武器。协议规定，一旦伊朗违约，就要接受重罚，但是对苏联违约却没做出任何处罚规定。英美驻伊外交官都把此协议看作是苏联人的一个阴谋，德莱福斯向国务院报告说，苏联签订该协议肯定是想要控制伊朗的这个核心工业，并且防止它落入英美两国手中。FRUS；1943，Vol4；pp633～635不过他的这一解释并不全面，他没有考虑到那时苏联人急需枪支，而且他们也无力支付购买费用，与伊朗签署这个协议的目的是获取武器而不是其他什么图谋。这样看来，对于这个协议，苏联人应受到批评的是手段而不是目的。德莱福斯认为，此时美国已有足够的理由涉入伊朗，他提醒国务卿赫尔说，“苏联人的行为有可能会削弱我们整个顾问计划”。
苏联人的确给美国顾问的行动制造了一些麻烦。苏联驻伊公使馆拒绝施瓦茨科普夫进入苏占区执行工作，其他美国官员在获取签证或旅行许可证时也经常遇到类似问题，即使是负责向苏联运送物资的康诺利将军，也不能到苏占区自由行动。英国驻伊朗的外交官则向外交部报告说：“非常明显，苏联当局反对美国顾问的存在，这或许是因为美国人取得的成就越大，波斯人就越不服从共产主义的宣传……”Mark Hamilton Lytle，The Origins of the IranianAmerican Alliance，1941～1953，前引书；p39苏联驻伊大使西莫诺夫（Smirnov）的言论部分证实了英国人的上述观点，他曾公开贬低美国顾问，同时又赞扬苏联人是“世界上最优秀的管理者”。德莱福斯也曾得到一个报告：苏联人劝阻伊朗政府不要雇用太多的美国人。
赫尔十分关注盟国在伊朗的紧张关系。1943年3月，赫尔向莫斯科解释了美国的伊朗政策，他向苏联表明，因为美苏在伊朗有相同的目标，两国可以合作以取得持久和平。但国务院内很少有人相信苏联人会参与到和平中来。FRUS，1943，Vol4，pp351～354
总体说来，在许多问题上美苏并不进行联络，苏联人与其英美盟友缺乏相互信任，对英美两国也表现得较为疏远。苏联在伊朗疏远盟国可能是斯大林对盟国不满的表示，当时斯大林对盟国有三个迫切需求：（1）承认苏联的领土要求；（2）提供大量的战争物资；（3）在欧洲开辟第二战场。不过由于种种原因，斯大林的这三个要求都没有得到英、美及时、满意的答复。Gaddis Smith，American Diplomacy During the Second World War； New York，1965，p39
美国势力进入伊朗美国对伊朗政策的调整（2）
（三）美伊矛盾
伊朗人也时常认为，美国是他们的“麻烦制造者”。到1943年初，伊朗的一些公众人物发现，把美国顾问当作由战争、外国占领、内部冲突引起的诸多问题的替罪羊非常便利且有效。1943年3月，美国财政顾问米尔斯普寻求伊朗议会授予他非常权力的法案（他要求对关键经济部门的绝对控制权），这引起一些伊朗上层人物的反感，他们担心这样会削弱自己原有的权力，因此他们一致反对米尔斯普的请求，这是近年来伊朗人少有的反对美国人的事例。更糟的是，一些深受酷热、寂寞和物资缺乏之苦的波斯湾司令部的美国士兵为了放松，利用进城的机会大肆酗酒或与多个女子发生性关系，他们的放荡不羁让当地保守的穆斯林十分反感。FRUS；1943；Vol4，pp338～342相反，苏联军队纪律严明，举止庄重，更加衬托出美国人的可恶。
实事求是地讲，国务院的伊朗顾问团计划收效甚微。6个低级别的、没有足够力量的顾问团无法完成国务院交给他们的改革伊朗的重任，他们面临很多不可逾越的困难：伊朗的宗派主义，官员的贪赃枉法和互相勾结，苏、英两国在那里的利益追求，大批无地群众的贫穷与失望，这一切都会阻止政治、经济的结构性转变。没有一个顾问团可以得到实施改革的足够的供给和资源，就如同米尔斯普所说的那样：“虽然国务院开启了一个计划，但事实上它什么也没做。在没有一个方案和相辅的明确的组织原则的情况下，它向波斯派去了一些人。”Arthur Millspaugh，Americans in Persia；pp214～215更糟的是，哪怕是顾问们认为非常好的计划也会招致反对，如果他们坚持自己的意见，就会被指责为要破坏伊朗脆弱的政治平衡；但是如果他们像里德利那样仅是依照有限的预算和职权行事的话，又会让伊朗人非常失望，从而也会引来批评。Mark Hamilton Lytle，The Origins of the IranianAmerican Alliance，1941～1953，前引书，p104
因为美国顾问团工作不见多大成效，向伊朗提供的租借物资也不多，而且在制止苏联威胁方面也没有什么积极措施，这些因素使得伊朗人对美国的善意渐减，从而使得德莱福斯感到境况不妙。他向国务卿赫尔报告说：“多少年来伊朗人对美国人的友善现在正处于最低点。”SD 71191/965294/22/43 德莱福斯的报告让国务院不得不重新考虑美国的对伊政策。
二美国国务院出台杰尼根备忘录
可以肯定，美国顾问团实际开展的工作与美、英、伊三国政府的期望都有很大差距。事实上，在战争和伊朗非常孱弱的情况下，美国是难以完成改革伊朗的任务的。也就是说，美国顾问在伊朗的工作目标并不现实。
尽管如此，国务院仍然坚持进一步涉入伊朗事务。1943年1月，刚到近东事务处工作不久的低级职员约翰·杰尼根（John Jernegan）草拟了一份题为《美国在伊朗的政策》的文件，即杰尼根备忘录。备忘录全文见FRUS；1943；Vol4，pp330～336这个文件在当时得到美国有关方面的热情赞誉，它的重要性不仅在于分析了当时的伊朗形势，更在于试图把美国的对伊政策从战时转到战后和平时期。在杰尼根看来，英苏竞争是伊朗保持独立稳定的最大障碍，两国在伊朗的竞争威胁到伊朗的主权和大西洋宪章原则的实施，而且在他看来，战后英苏还会继续在伊朗竞争；由于盟国对伊朗的占领严重削弱了伊朗政府的能力，这给今后各大国干涉伊朗提供了一个机会；苏联的政策使阿塞拜疆尤其孱弱，也因此易被他国占领；由于英、苏两国对对方的怀疑不断加深，两国都很容易在对方的行动中挖掘出自己长期占领伊朗的合理性，而意识到这一紧迫形势的伊朗政府肯定会向美国接近以获取援助。根据上述认识，杰尼根建议美国要在伊朗实施“新政”，建设公共工程项目，提供物资援助，保护伊朗免受外国的剥削，“美国正独处于巩固伊朗的位置上，要使伊朗强大到既不需要英国也不需要苏联的援助就可保持国内秩序的程度……我们可以如此牢固地在伊朗设立毫不利己的顾问，以致没有任何和平会议会考虑如下建议：建立一个英国或苏联保护国或者‘承认’英国或苏联享有‘支配性’的利益。”
杰尼根也认识到，在理想主义与美国的利益之间求得平衡是非常必要的，所以他还强调美国可以从这项开明的政策中获得可观的利益。虽然他相信对大多数美国人来说，这项政策的根本吸引力在于对受害国家的同情，但他同时指出战后世界需要美国在国际事务中扮演积极角色，因为二战的经历已经表明，不能对“世界上任何地方的战争漠不关心，不管它有多遥远，它迟早会影响到我们的安全。”Mark Hamilton Lytle，The Origins of the IranianAmerican Alliance，1941～1953，前引书；p43实际上，这种见解对后来罗斯福总统利用伊朗作为“联合国良好原则的试验场”的思想起了相当大的推动作用。
杰尼根备忘录在美国相关部门得到广泛认同。莫雷对备忘录非常赞赏，并把它转交给国务卿赫尔、副国务卿�