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过多干预。大臣们努力说服而不是威逼该院采纳他们的时间
表。此外，政府掌握权力也使政府能够与反对党领袖达成协
议，从而可以使政府在合理数量的批评的伴随下，完成合理
数量的政府事务。
解散议会的特权的重要性
政府只会因本党大量成员的背叛而遭遇失败。的确，几
乎每一个问题现在都被视为信任问题。那么，失败的后果将
有两种，或者是政府辞职，反对党当权，—这是居于执政地
位的政党所不希望的结果；或者政府建议女王解散议会。无论
女王的宪法权力可能是什么，这一点是相当明确的，即，当
政府失去议会的多数支持时，在通常的情况下，女王是不会
拒绝解散议会的。结果，每一位议员都不得不寻求再次当选。
这将使个别议员遭到相当的麻烦，也可能使他增加花费。一
次选举平均花去每位候选人800 英镑。现在大部分款项在选
区筹集，也经常有工会或其它压力集团支付一部分。然而在
大多数情况下，总有部分款项要摊到候选人身上，至少是他
个人开支的那部分。再者，将要离任的议员可能会失去他的
议席，特别是他作为政府成员并且内阁已经遇到所有政府最
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终都会面临的不得人心的局面。的确，如果该议员投票反对
政府，那么他很可能失去他的议席：因为他不可能得到本党的
正式承认，即使他能得到地方党的支持，从前的支持者也会
有背离他而去的，而且在他的党内甚至还会出现一个与他竟
争的候选人。
拥有多数的政府终于在平民院被击败的情况并不多见。
格拉斯通政府在1886 年因自治问题遭到失败，但在此问题上
他以前也从未拥有多数。历史上，平民院最后一次驱逐一个
多数政府是在1866 年。43 在正常情况下，决定内阁命运的不
是平民院，而是全体选民。
三党制下的控制
可以认为，在没有一个政党拥有多数的三党或多党制下，
情况就很不相同了。各党派若是形成了联合，那么，这种制
度仍然会像以往一样地起作用，只是多党联合似乎比一个统
一的政党更有可能趋于分裂。但是，即使没有形成联合，政
府也会处于强有力的地位。正如麦克唐纳先生在1924 年所宣
称的那样，政府通常并不把每次投票都视为信任问题。但是
它仍能实施它的主要提议，因为它拥有解散议会的特权。毫
无疑问，既然另组政府是可能的，那么国王就更不愿意准许
解散议会了。但是，国王在1924 年准许麦克唐纳先生解散议
会表明，他只在极其例外的情况下才拒绝解散议会的请求。
此外，解散议会对少数派政府而言是一个甚至更有效的
补救办法。先支持政府而后又反对政府的一个第兰党其地位
是非常脆弱的。选民喜欢不是赞成就是反对，而不喜欢又赞
成又反对。如果他们支持政府，即投政府的赞成票；如果他们
不支持政府，即支持反对党。因此，第三党由于议会解散可
能要遭受失去它从前拥有的很多支持的损害，就像自由党在1
924 年那样441923…1931 年的自由党讨厌工党政府，但它更讨
厌保守党政府。因此当它不愿意解散议会时，它不得不支持
工党政府，并希望通过议会外的活动促使政府措施“自由化”。
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结果，虽然平民院的构成决定着政府的性质，但政府控
制着平民院并因此控制着议会的行动。议会至上意味着，一
个强有力的执行部门能够作出决策，并在政治权宜范围内有
效地实施这些决策。一般选民的态度清楚地表明了这一点。
选民很少对政策性质做出判定，而愿意让政府继续执行政策，
直到看见结果为止，根据他看到的结果或者他认为的结果，
相应地进行投票。事实上，大不列颠的一般选民并不判定社
会主义、关税、“经济”或其它任何事项的适当性。如果政策
不能产生他们期望的东西，他们就投票反对政府。实际上，
政府的职能确实在于统治，而议会的职能是，第一，登记政
府的决策；第二，使个人或集体有发泄不满的机会；第三，当政
府变得不受欢迎时警告政府。
英国制度的弊端
这种制度在正常时期能够很好地发挥作用，因为它提供
一个强有力的政府，一个强大的反对党和政府与舆论之间的
密切关系。即使在战争年代，如果能发现像劳埃德·乔治或
温斯顿·邱吉尔那样的人给予明智的领导，它也能较好地发
挥作用。然而，这种制度存在着若干弱点。对于19 世纪的党
派领袖来说，使有能力、有抱负的年轻人成为市选议员，是
惯常的做法。这些年轻人被称为“‘实干家”，他们能够在议
会中长久地站稳脚跟，以便获得那些更有前途的职位（诸如财
政大臣，甚或第一财政大巨），去填补尚未被服饰华丽而能力
或许欠缺的土地所有者占据的空缺。在19 世纪，人们是通过
积累的财富达到这一目的的。巴麦尊、罗素、皮尔、格拉斯
通、狄斯雷斯（与金钱结婚者）、索尔兹伯里以及罗斯贝利都是
依靠财富起家的职业政客。在20 世纪，我们一直努力延续这
种制度，同时又限制积累财富的可能性，限制的方法是：征收
高额的附加所得税和遗产税。结果是，保守党的大多数经验
丰富的成员，即那些职业政客们，可能是由“老伊顿人协会”
提名的，这种情况肯定为其它公学出身者，特别是为那些攀
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附权贵的老家伙们提供了充分的机会。而在另一方面，工党
必须依靠工联主义者（通常不是最优秀者，即是那些为工会所
需要而又不能任国王官员的人）和从事各种不同的自由职业
如新闻写作以谋生的人们。事实匕，现在议员们是付给津贴
的，但津贴故意保持在低得阻碍职业政客产生的水平上。在
大多数国家，津贴也许是促成“站在一方立场上”赚钱，或
者，按我们可能的说法“暗中交易”的一个因素。所幸的是，
英国传统是极其牢固的；结果只会是，既然我们必须为职业政
客所统治，那么议员的供给是有限的，其素质也不像所期望
的那么高。将现在与我们历史卜的其它阶段相比较是困难的，
因为工作和责任有了如此多的增长—这本身就是需要更多，
而不是更少的职业政客的原因；但是，顺带说一下，自 1922
年以来内阁大臣的素质似乎是降低了。
我们实际上正在16 或17 个非常普通的人身上寄托着十
分沉重且日益增多的责任，而同时，又在阻遏有能力的年轻
人走上政治生涯。我们也须记住，不论对于执政党还是对于
反对党来说，那种能力都是必要的。这不仅因为无论什么政
府当权，国家都需要一个有能力有责任感的反对党，而且因
为反对党议员获得的经验同作为执政党后座议员获得的经验
一样有价值。一个有3o 年经验的政客必须要有巧年左右的反
对党经验。如果富有能力和经验的议员因为公众情绪的波动
失去了议席，对国家是很不幸的—尽管如果衰老的议员贪位
恋栈并因此阻碍年富力强者（这是所有政党都迫切需要的）的
道路也是不幸的。1918 年和1931 年的两次选举几乎造成了重
大灾难0 前者用“面孔冷酷的上校们”代替了经验丰富的肩
由党领袖，后者差点清除了作为反对党的工党领导层。甚至1
906 年和1945 年的多数也不必要那么强大，而过分地削弱了
作为反对党的保守党力量。
英国选民是富有经验的且通常是明智的，但是他们也会
被情绪的波动冲昏头脑。占据重要职位的一些人，其工作就
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是通过各种合法的手段赢得选举的胜利，而并不考虑对国家
的治理所产生的后果。选民的选择必然是偶然的。候选人是
由半职业化的政客们选举的，他们在选举委员会里的所作所
为常常就证明了他们并不是大众的代表；他们喜欢或者选举稳
健但迟钝的政党工具，或者选举与之共享那些更加极端观点
的人。议会中的保守党总是比保守党选民更“右”，议会中的
工党也总是比工党选民更“左”（不考虑工会成员）。因此，当
选民向中间派移动时，保守党成员需要更多的保守主义，而
工党成员则需要更多的社会主义。选民们除了常常离开电视
机、花园和高尔夫球场去舒畅或沉闷的委员会房间讨论政治
外，不能有更多的作为。他们不能提出不同的候选人，因为
那将是‘’分裂选票”，并“让其他家伙选进去了”。可见，
议会中的冲突比国家中的冲突更趋于极端。选民在投票时并
不清楚他们正在做什么，因为他们不知道在630 个选区的同
胞选民都在做什么。他们。通常期望一个清一色的强大的政府
和不同颜色的强大的反对党，但是后者要含有相当一致的共
同政策因素。他们使结果参差有别、因为没有一个选民能够
猜出其它三千万选民打算做什么。
再者，一个多数一经选出，便要在近五年之内主政，除
反对党和公共舆论之外，并无自控机制。反对党也许是不起
作用的，公共舆论也可能被必须在两个糟糕的选项之间作出
抉择弄得无所适从。当权的政客们，特别如果缺乏了我们的
大多数更伟大的政治家所拥有的直觉，更易于确信本身行为
的美德和本身观点的合理。一个性格软弱的内阁很容易因为
它的成员所获得的名望和奉承被劝说得完全改变立场。一个
强有力的政府则对公众舆论十分警觉，这部分是因为它有能
力引导混乱的舆论；而一个软弱的政府容易因为虚张声势而铸
成大错。贵族院也许是一个控制机制，如果它的成员合理地
代表着没有强烈党派关系的两部分意见，并且具有相当的能
力，如二果它通常支持政府但是独立于多数派的政党。它就
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可以给予率直但并非是毁灭性的批评。保守党坚持在贵族院
拥有一个永久的多数以及（实际上是同一个东西）沿袭世代相
传的原则，这导致了其它政党缩减贵族院的权力以将它变成
仅是一个辩论的场所。它的确起了有益的作用，但是，如果
一个软弱、腐败或者极端的政府开始玩弄公共政策，贵族院
便不是选民可以求助的那种机构。
我们不应夸大问题。在正常时期，英国的制度要比大多
数，或许所有的制度更好地发挥着作用。但是在危急时期，
没有人能够保证大选将产生什么样的平民院以及由此产生什
么样的政府，正如同人们不能保证在这样的时代，核能将会
产生什么样的结果一样。一个可能产生于民众狂热的政府，
只要保持它的多数，就可以通过议会的至高无上拥有无限的
权力。现在议会的至高无上意味着平民院的至高无上。倘若
政府在联合两院拥有多数—亦即它是一个保守党的政府，的
确是能够废除大选的；因为贵族院还可以否决两次的法案只剩
下延长议会最长任期的那种了。
第五章行政
第一节行政和行政权
一般规则的适用
尽管没有法律上的限制阻止议会为个人立法，但是，很
显然，关于大毛列颠的五千万居民的立法—且不说从属的英
联邦国家内数千万居民—几乎只能采取一般规则的形式。因
此，必须将这些一般规则适用于具体情况。只要这些规则涉
及到普通公民的行为，只要普通公灵了解这些规则，他就会
将它们适用于自身。他履行合同，不做侵权行为，且尽力不
触犯刑律。如果他不做他应该做的，或者规则的适用出现问
题，那么，法院就会为受害人声张正义。如果他巨绝赔偿由
他的过错所造成的损害，或者发现他有犯罪行为，那么就会
有执行官员—警察、郡司法行政长官、郡司法助理—在法院
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的控制下对他实行强制。
治安职能和对外职能
这些治安职能与处理对外事务、统治殖民地、维持武装
力量和征收我们现在认为是小宗的税赋等职能，是19 世纪重
要的“执行”（executive）或行政职能。“执行”的确是一个很
恰当的词，因为国家的内部职能大部分是执行性的（ministeria
l）。其时，自由裁量权赋与厂法院，而行政部门的官员除了在
对外事务和军事方面，并不享有很大的自由裁量权。01
内部管理的演变发展
对政府机器的仔细分析表明，甚至在1870 年以前，政府
就已经在履行别的一些职能了。由诸如路税受托人（turnpike t
rustees）、煤气和自来水公司、铁路公司等机构进行行政管理
的体系正在形成。（工厂法）也正在创设一个对私人产业进行检
丧的制度。从现代发展的观点看更为重要的是，由公共机构
来提供公共服务。早在16 世纪末，社会就接受了这样一个原
则，即：没有工作能力的穷人应由公费来维待生存。19 世纪的
宪法学家可能发现很难把行使此种职能的机构，即穷人的古
怪的监护人置于他的宪法制度之中。这类机构并不是唯一的
公共服务机构。因为，虽然根据私法法令（private acts），城镇
议会所发展的服务可能被看作是有关自治机构的法律的一种
奇特表现，但在19 世纪中期以前就有“公路局”和“地方卫
生局”的存在了。
公共服务
正是这种新的公共服务制度在过去的80 年里最为发达。
一个孩子可能出生在公立医院，。得到被称为卫生监督员的公
务人员的护理，由公共接种员注射疫苗，在公立的学校接受
教育，接受学校的内科和牙科医务所的医疗，在学校就餐，
并在政府开办的职业介绍所找职业。然后，由公务人员来办
理结婚手续，住在“公营”住宅里，使用政府提供的煤气、
水、电，甚至蛋和牛奶，把他的积蓄存户、邮局或市营银行，
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享受公费医疗，如果他失业了，还可领取失业救济金，他可
以乘市营电车或国营列车旅行，通过公共邮局收发信件，观
看国家电视台的节目，等等。
行政机制
这一切都意味着一个复杂的行政机制，其成员的工作远
远超出“执行”法律的范围。其中很多人事实上只是执行上
级官员的指示。上级官员确立一般原则，决定一些特殊的个
别事件。每一服务部门在某些方面都有相当大的自由裁量权。
立法建立一套机制，授予它们实施强制的权力，并提供经费。
常常是没有什么“命令”要求“执行”，而只有用公费提供服
务的自由裁量权。
我们可以通过观察它们所行使的三种职能来研究这个庞
大的行政机器。这三种职能是：治安职能和传统“执行”意义
上的一般对外职能；贸易部、内政部、运输部的管理职能；由一
系列的部门—现在这些部门的数量已多得无法一一列出—及
其下属机构提供的公共服务职能。然而，我们所感兴趣的是
机构本身而非它的职能，而且无论如何，上述划分都不是确
切的。更有用处的是另一种三个层次的划分—中央政府、独
立法定机构和地方机构。
中央政府
与其他行政机构不同，中央政府的权力并非仅源于制定
法，因为它也行使着普通法授予女王的权力。这些所谓的特
权，是经法院认可、按普通法原则仍旧赋予女王的权力。法
院接受了1688 年革命的结果，它们承认英王的权力要受制定
法的限制，而且认为（权利法案》对英王所作的限制是有效的。
因此，这些�