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法的限制，而且认为（权利法案》对英王所作的限制是有效的。
因此，这些特权，用戴雪＇2＇的话来说（曾为贵族院引述）：＇3＇“保
留的自由裁量权或专断权，在任何时期都合法地留在国王手
中。”这些权力由法院认为在革命后仍由国王保留的那些权力
所组成，它们受制于议会根据自1688 年以来一直成功地享有
的最高性而通过的成文法规。
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这些权力虽然在法律上赋予女王，但是大部分并不由她
亲自行使。她仍然行使任命首相的自由裁量权；她仍然要求行
使按她的意志解散议会的特权；她对大臣和主教的任命仍有相
当大的影响力；她对国家的总政策仍间接地发挥着实质性的影
响。04 但是，除了首相的任命权外，这种权力在所有情况下
实际上均由有关的大臣代表她行使。当某种权力如召集议会
只能以枢密院令的方式行使时，那么在完成正式法律行为的
过程中，很明显必须有与英王联系的政府官员。如果必须使
用国玺和御玺，那么负责这一事项的大臣就要担负责任。因
此，首相经部门首脑的同意任命主要的文官；部长任命其他文
官；外交大臣处理对外关系、缔结条约、任命大使；联邦关系大
臣同联邦其他国家联系；殖民地大臣任命总督，并通过他们管
理殖民地；海军大臣、陆军大臣和空军大臣统率皇家武装力量；
内政大臣赦免罪犯。
然而，这些大臣并不仅仅参与特权的行使，他们中的大
多数也享有法定的权力。此外，以丘没有提到的大臣们则几
乎不行仗’特权。特定法可能授予女王权力，常常是授权给
君临枢密院。例如，需要改变英属圭亚那和马尔他的宪制时，
就授权女王陛下以枢密院令实现这种改变。但是，实际_I 几，
更经常的是把这些权力授予大臣们。根据规定，“陛下的某一
位重要大臣”，或者劳二大臣，或者财政部（或财政部大臣），
或者邮政总长，均可做其要求做的事情。
内阁控制
所有这些权力，持权和法定权力，均由大臣们行使。但
是基本政策则由内阁控制。05 例如；虽然外交人臣可以指导条
约的谈判以及签署和批准条约，但条约中体现的基本政策是
由内阁决定的。同样，如果没有得到内阁的批准，运输大巨
对公路干线的管理政策就不能做出实质性的改变。一件事一
务是否提交内阁，完全取决于大臣对其重要性的认识。实际
上，内阁是否真正对此事进行讨论，又取决于适当的时机和
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内阁成员的兴趣。然而，这样一来的结果是内阁对各部门的
活动有了一个总体控制。由于内阁也能够对平民院进行控制，
因此，各部门在适当的限期内可以获得他们所期望的另外的
祛定权力；还由于大臣或他们的代表也是平民院议员，所以平
民l 完便可以就各部门的行政职能提出问题和引起辩论。如果
大臣的政策得到了内阁的批准，大臣就可以依靠内阁在平民
院的支持以没政党督导的活动，保证其政策获得该院的同意。
虽然大臣同样也在贵族院做解答，但贵族院的表决并不被重
视。因此，只有平民院的讨论，才真正具有重要的意义。其
作用是协调国家的立法职能和行政职能。如果它们之间发生
冲突，那么不是内阁辞职就是平民院解散。内阁可以解散平
民院要求选民支持，但如果要求支待失败，内阁必须辞职。
新的内阁会完全改变政策，作为各部首脑的大臣将会贯彻新
的政策。
第二节 文官组织
文官的工作
我们可以认为行政行为是由大臣们作出的，但这几乎同
女王统治英联邦的说法一样，都是虚拟的。显然，一个要参
加议会活动还要在选区发表演讲并参加内阁讨论的大臣，是
无法参与他本部门的甚至是实质性的工作的。行政方面的日
常事务都是由低级行政官员去完成的。大部分的决策则由较
高级的官员作出。甚至大臣的决策也是在该部门高级文官充
分考虑并提出建议的基础上做出的。文官的职能在于行政，
大臣和内阁的职能则在于控制行政。大臣所做的仅是对重要
的问题作出决策。
文官体系的特殊性
文官体系在许多方面都是英国宪制的最特殊的部分。它
大约包括75 万人。但这个数字含有皇家造船厂、兵工厂、邮
政工程部、工程局以及皇家文书局的产业工人，还包括邮政
部的机械操作工，以及各部的信差、搬运工和勤杂女工。“那
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些涉及到政策的制定、政府机构的协周和改善，以及对公共
服务部门进行总体管理和控制”06 的文官的人数约为5000
人。
法律上都是国王的仆人
文官制度的特殊性表现在其内部组织方面。这近百万人
在法律上都是英王的仆人，就此而言他们与大臣几乎没有区
别。的确，法院已经确认，邮政总长和电话技师同是仆人。0
7 因此，法院并不关涉文官本身，它们只关涉某一官员是否是
国王的仆人。一旦完成这个不容易的任务，＇8＇就不必考虑他
是大臣还是文官，或是哪一类的文官。因为无论在哪种情况
下，他对过错承担的责任都是相同的，而且其权力或是女王
的，或是女王任命的大臣的，例如邮政大臣或运拾大臣。
文官组织在法院的控制之外
法院并不真正关涉文官本身的事务，是因为如同有“有
关议会的法律和习惯”一样，也有“有关文官的法律和习惯。
09 文官处于法院的管辖权之外，因为在法律上文官只是国王
的仆人，由女王任意免职而无需通知、给子补偿或者发放离
职津贴或退休金。10 然而，这是可以观察到的事实，即文官
的任期比受雇于私人的任何人都具有更大的保证，而且他们
享有可以通过适当程序行使的实质性的退休金权利。这些权
利都不在法院的管辖范围之内，因为法院把整个文官组织视
为行政自由裁量间题，在法院的控制之外。实际上，文官制
度的建立和继续存在，完全是行政决定的结果。
自17 世纪（如果不是更早的话）以来，枢密院会就被用来
调整国王政府的机构设置问题。政府权力授予了英王，至于
英王习惯于以什么方式行使则是无关紧要的。他可以随意任
命和开除‘仆人，而且当议会最终获得对国王费用开支的控
制时，也只涉及人数不涉及个别人。在18 世纪，反对党总是
渴望减少国王仆人的数量。把他们排除出议会，因为公职人
员代表着一种用人权，这种用人权对国王影响选举和在平民
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院中保持多数是非常有利的。例如，财政部通过控制海关的
官员和税务官员便可以对选举施加相当的影响，海军部总是
能为皇家造船厂所在的自治市提名政府（有时是海军部）的候
选人。同样，每个在国王手下任职的议会成员都处于国王或
政府的影响之下。
几乎没有可适用的制定法
因此，虽然议会在《年度拨款法》中规定了各个部门总
的开支，但是还没有制定法对文官个人的薪金和服务条件作
出规定。11 文官的制定法仅有两类。一类是18 世纪制定的法
规，这类法规阻止诸多类别的文官成为议员，12 以便使处在
王室影响下任职的人员在平民院的数量有所减少；另一类是退
休金法，这；些法规虽然没有规定退休金权利，却批准国王政
府可以赋予退休金。第二类制定法的通过是由于一价专统，
即王室设退休金是出于若f 政治目的的有用的恩赐特权。
行政命令对文官的调整
除了上述制定法外，文官纯粹由行政命令调整。对真正
创设现代文官翻度的公共服务部门的重大改组，是1855 年单
纯通过枢密院令完成的。此后，又颁布了很多这样的命令。
枢密院令设立了文官委员会，管理文官的录用。文官职务的
定级、报酬、晋升、请假和病休、出i 时数、退休年龄等所有
事项，原先都是由枢密院令规定的。但是1910 年的（统一令）
授权文官委员会和财政部制定条例，管理这些事务。1920 年
的枢密院令沿袭了这一规定。因而，文官的任命由文官委员
会控制，文官的分级和服务条件要符合枢密院令或财政部条
例的规定。但是，许多普通的重要事项是通过财政部通报甚
至不那么正式地下达给各部的常务次长（也是文官）去加以处
理的。
结果，文官的工作几乎完全通过行政行为加以规定。每
个部的组织方法和工作方法（都经财政部批准，因为财政部提
供经费13）调整。纪律也是在大臣的控制下由部里的首席文官
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来维护的。虽然大臣们走马灯似地更换，但这些规则却是非
常的稳定。每个部都有其内部规则，由大臣解释，如同法律
的许多组成部分一样历久不变。对所有文官具有拘束力的有
各种命令、条例和决定文官任命和J 狠务条件的财政部记录。
14 规则也酷似法律的规则，只是不由法院解释也不由法院适
用罢了。它们构成了有关文官的内部法律。
有关文官体系的内部法律
上述内部法律也授予文官一些权利。“每个文官在受到解
职或其他纪律处分时，有权向本部门负责人提出申诉。这是
一项妥善建立的规则。”“除了可能引起刑事诉讼的案件外。
在做出任何纪律处分之前，都应该把对某一官员行为的全部
指控情况以书面形式通知他本人··，…在作出决定前由大臣
决定是否有必要对事实作进一步的调查，以及应采取什么样
的调查方式”。15 原则是财政部规定的，意味着文官在达到退
休年龄之前，或者在被证明做了某种与公务利益相反的行为
之前，他具有继续任职的权利。在较小的部门，申诉权没有
什么意义，因为该部负责人有可能已经作出免职决定。在其
他情况下，申诉应向无偏倚的机构提出。总之，经常有诉诸
议会的政治性申诉，对此，大臣要负专门的责任。
惠特利委员会和劳资法庭
文官的服务条件是由财政部规定的，但是，有关低级职
位文官的权益的协商制度，则是由惠特利委员会制定的。各
文官组织的代表在这些委员会上与代表财政部的高级文官即
“员方”（staff side）讨论有关事项。惠特利委员会的决定经内
阁永久性的备案后“生效”，由财政部付诸“实施’，。“官方，，
（official side）是以官方的资格行事的，因此大臣要为他们的决
定承担责任。惠特利委员会不仅提供了一种协商的机制，而
且也提供了一种可以为各级文官确立权利的机制。！16 但是，
有关某些级别文官的强制性仲栽则由劳资法庭做出，任何文
官协会都可以诉诸劳资法庭。虽然财政部和各部有权决定是
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否把某些间题列人协议条款中去，但仲裁程序能够保证任何
等级的文官就自己提出的要求获得公正的裁决。最后的责任
必定落在财政部，因为财政部是就国家财政向议会负责的。
到目前为止，财政部已切实地执行了众多项仲裁裁定，四年
中共有25 万名文官向劳资法庭提出仲裁请求。
我们如果还记得财政部是依照各（退休法》来处理有关退
休金请求的话，就可得出如下结论，即与文官服务条件有关
的所有事宜，都是由那些被二适当的机构当作一般规则看待
的规则来调整的。协商乃至仲裁都是为了解决纠纷而提供的。
因此，有关文官的“法律和习惯”虽然不是由一个像法院那
样的公正的外部组织来适用，但却正如普通法律一样提供了
明确而具体的规则。不列颠文官组织的真正特殊性在于这种
体系并非规定于通常法律之中，其形成仅仅因为文官和大臣
一样，在法律上都是国王的仆人，随时都可能被解取。
大臣负责制
由于调整整个行政机构的压倒性宪法惯例的存在·，大臣
负责制很少陷人困境。每个大臣都要对本部的行为向议会负
责。按照惯例，每个文宫的行为都被看作是他的大臣的行为。
对文官的总体控制赋予财政部，由首相（兼任第一财政大臣）
和财政大臣承担责任。对行政行为跳批评必定构成对大臣的
批评，而非对文官的批评，这是一个公认。的议会惯例规则。
第三节地力机构
地方行政的分立
虽然19世纪中央政府职能的发展和文官体系的建立引人
注目，但也许更值得注意的是地方行政机构的发展，英格兰
一直存在着地方机构。实际上，在11 世纪的盎格鲁一萨克逊
王国，唯一有效的政府是地方政府体制，这样说并不过分。
但是，行政职能和司法职能在地方政府中的区别，并不比在
英王的法院和枢密院中的区别更清楚，而且在法院与枢密院
分离很久以后，地方政府的这两种职能依然混淆不清。从14
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世纪到19 世纪初，地方政府一直处在治安法官的控制之下，
治安法官行使“行政”职能—以司法的形式管理监狱、誓察、
道路和桥梁、贫困救济，以及发放许可证和稳定物价。19 世
纪一系列重大的立法加强和扩大了既存的行政机构，并创立
了新的行政机构。因此可以说，在20 世纪，治安法官只剩下
非常少的“行政”职能了，而行政职能则由可称作“地方机
构”的组织来行使。
地方机构的特征
地方机构的特征是，至少它的部分收人来源于称作“地
产税”（rates）＇l7＇的特别地方税（special locl taxes）。地产税向
土地占有者课征，按照国内岁收部（the inland revepue）的官员
根据1948 年（地方政府法）所作出的估值计算征收额。我们将
发现，凡是用这种地方税支付全部或部分开支的机构，都含
有一些由地方政府选民所选举的人或者由如此选举出来的人
所选举的成员。18 然而，反之则是不正确的，因为地方机构
经常选择一些人在机构中任职，而并不从地方税中支付他们
的任何费用。地方机构只为地方区域办事，但是反之也同样
是不正确的。因为，很多机构，例如退休金委员会，公路交
通专员，负责所得税的“普通税务专员”（general missio
ners），以及有法人资格的港务局，都为地方工作，却不从地
方税中取得任何收人。因此，真正的地方机构的“地方性，，
是从三层意义上来讲的，尽管唯一有效的特征是从地方税中
取得收人的权利。
一般的和特殊的地方机构
一些地方机构是为特殊目的而设立的。流域管理处管理
主要河流的疏通；疏浚管理处负责支流和小河流的硫浚。｝t9s〕
常设联合委员会控制郡的警察力量；特别联合委员会管理医
院，救济流浪者，维持警察力童，制定镇和郡发展计划，以
及行使其他许多职能。但是地方政府是建立在行使着大量职
能的所谓一般机构的基础上的。这些机构是郡议会、自治市
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议会、城区和乡区的议会、教区议会。20 从主要的公共卫生
管理权到对度量衡的检查权，它们具有许许多多法定权力。
地方自由裁量权的限制：
（1）受法定权力的限制
在其权力范围内，每个地方机构按自己的意愿进行管理。
因而，存在着有关公共卫�