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威信，使老百姓产生法无常规、政策多变的感觉，而且会对地方发展带来切实的消极影响。经济社会发展规划思路的稳定、连贯，是保持一个地方经济持续发展，社会稳定和谐的重要前提。发展思路不稳定、不连贯，就无法保持投资环境的稳定，无法以连贯的政策吸引外部投资，更不能保证产业结构按照前后一致的方向优化升级。一些地方长期发展慢、竞争力弱，通常与规划目标摇来摆去，一届政府一个令，一任领导一套思路，“各领风骚三五年”，不能保持发展规划的稳定性、连贯性直接相关。
从以往的执政实践看，不少官员尤其是“一把手”履新后，往往打着“改革”、“创新”、“开拓”等旗号，对前任班子制订的规划、决策等等，不加任何分析评估就全盘否定，然后另起炉灶，重新拟定执政思路，而且必须与“旧官”划清界线、泾渭分明。君不见，前任决定大力发展旅游经济，创造绿色GDP，现任偏要转向更加“快速高效”的工业开发区，哪怕污染将本地旅游资源毁坏殆尽；“旧官”推行的“村村通”工程已近尾声，新官却认为规模太小，干脆重新集资，再兴土木，令民力苦不堪言……
这种“一朝官员一朝令”的景象，令许多良好的规划和决策中途夭折，精心孕育的正确政治智慧和执政思路被一夕废弃，这不仅可能造成巨额的经济浪费，更是一种决策、思想、智慧的浪费，我们姑且称之为“决策浪费”。在现实生活中，这种“决策浪费”现象已渗透进政治、经济、文化、社会等诸多决策层面，由此必然造成“决策环境不稳定”、政府缺乏“决策诚信”等后果，令基层干部、普通民众乃至外来投资者不知所从、疲于应付，当地政治、经济等领域的发展处于高度不稳定状态。一些地方甚至短时间内如走马灯一般更换市长、县长等等，新政迭出，不断重复“决策浪费”的怪圈，陷入了举步维艰的执政困境。
“决策浪费”现象之所以大行其道，最根本原因是“政绩优则仕”的政绩观在作怪。在许多官员看来，如果只是继承前任的决策、沿袭前任的思路，如何能体现出自己的“政绩”？又如何能进一步升迁？正因此，一些新官的所谓“改革”、“创新”之举，其实是为了显示自身的“领导智慧”、“工作能力”等等，制造各种新“政绩”，进而打通晋升之道。
要遏制乃至消除“决策浪费”现象，首先需要新官走马上任后，坚守“为民众谋福祉”的执政理念，而不是热衷于制造一己“政绩”。对于前任遗留的种种决策和思路，应当在实地调查研究、科学分析评估的基础上，该继承的继承，该修正的修正，该废弃的废弃，该创新的创新，而不能一概采取“新官不理旧政”的简单做法，粗暴打断决策的连续性和稳定性，令社会为之付出沉重代价。
更重要的是，应当改革传统的政府决策机制和政绩评价机制，从根本上铲除“决策浪费”的内在驱动力。官员的创新意识、改革意识应当得到鼓励，但我们必须反对以“改革创新”为名博取虚假功名。正因此，政府决策和官员执政思路必须通过民主程序的检验，而不是由少数官员独霸决策话语权。正所谓官员不分新旧、决策不分先后，无论是“旧官”遗留下来的老决策，还是新官上任的新决策，抑或各种决策的实际功效，都必须通过人大、政协、舆论、学者、民间组织等各种渠道，由普通民众、利益相关者等社会各方来评判该决策应否保留、完善或废弃。此外，官员是否具有政绩，官员是否继续升迁，也应该接受民主机制的评价，由普通民众说了算，以民众同意不同意、满意不满意、高兴不高兴为最高标准。唯如此，才可能减少新官上任后的急功近利之举，遏制“决策浪费”现象。
“认认真真走过场，轰轰烈烈装傻帽”这已经成为最重要的官场潜规则之一。谁胆敢无视这个潜规则，胆敢与游戏较真，如果这个人在营垒之外，那么他就是共同的敌人；如果这个人在营垒之中，那么这个人就是叛徒。
这种游戏官场的潜规则把官员应尽的职责表演化、虚假化，其必然结局是政府公共管理职能最大限度的弱化，公共管理体系因此千疮百孔，不堪一击。非人性的官场政治游戏化是中国公共管理体系的大病症。对自身的职责惘然不知，对民情视若无物——这是很多地方官员共有的性格。他们唯一的专长就是演戏，游戏官场，游戏人生自欺并且欺人，并陶醉在这个官场游戏固有的大团结意想之中，可见官场游戏的惯性是多么强大，多么令人恐惧。
中央对政绩的考核制定了新的标准：
一、 是必须符合经济、社会、人口、资源、环境的统筹发展。
二、是要充分考虑不同地区、不同层次、不同类别的班子和干部的差异性。
三、是要坚持定性和定量相结合。
四、是要根据形势和任务的需要，适时调整考核的内容。
五、是考核内容要规范明确。
六、是要对政绩进行成本分析。
第十九章 中央与地方
19。1 中央与地方
当掠夺性活动的利益高于生产性活动、并可以长期保持稳定之时，人类社会就出现了以暴力掠夺为专业的群体，出现了这种分工的社会形态——“暴力—财政实体”。暴力—财政实体内部有暴力赋敛集团和福利生产集团。暴力—财政实体内部的各种正式关系，总是由最强伤害能力的拥有者规定或认可的；而生产能力拥有者，只能通过对暴力主体的得失损益的影响或者控制，间接地决定各种政治经济和社会关系。人类社会中的各种权利安排，从政权到产权到种种人身权利，包括对这种权利体系的美化和神话，读书暴力保护下的某种安排的称谓。
在文明史早期，暴力赋敛集团的核心通常是一个有血缘关系的共同体。在帝国时期，暴力赋敛集团主要由皇室、贵族、军官和官吏集团构成，他们凭借超经济的权力分配并占有资源。而福利生产集团，主要由农民、手工业者、商人、土地和资本等要素的拥有者构成。生产要素的拥有者与暴力赋敛集团在成员上有部分重合。此外，在提供安全秩序等公共产品方面，暴力赋敛集团也有生产性的作用。
暴力赋敛集团是比生产关系中的阶级划分根源更深的社会集团，他们是生产关系本身的直接选择者和维护者。这个集团控制着暴力资源，拥有强大的伤害能力，为了自己利益的最大化，他们可以占有生产资料和劳动者的人身，也可以用更有利或更省事的赋敛方式代替这种占有。
社会主要物质生产者难以监督和惩罚的大规模偷懒行为，造成了贵族和庶人双方的损失，削弱了封建贵族的财政基础，因而削弱了国家的整体实力，使其在暴力—财政实体林立的诸侯竞争中处于不安全的地位。
帝国制度是分封制度进化的产物。作为暴力—财政实体，分封制度呈现为巨石金字塔结构，构成每一块巨石的诸侯大夫领地都是一个相对独立的暴力—财政实体。“王”则是处于顶端的最大的巨石，控制着权利逐层递减的下层巨石。帝国制度则不然，它是复杂形式的单一暴力—财政实体，各种资源集中在顶端，中层则由官僚代理人构成的支架代替了贵族领地的巨石，基层是一盘散沙般的小农。
帝国制度是在多种暴力—财政实体并存、优胜劣汰的环境中逐步建立和完善的组织形式。这套制度调动资源的能力、战争能力和稳定程度接近了当时的生产和技术条件所允许的最大化。这是一套经过上百个国家二十多代人断断续续的积累和摸索，将不同领域和不同层次的制度组合匹配而成的高效率的体系。
儒家学说总结了秦帝国的教训，确立了帝国内部暴力赋敛集团与福利生产集团的均衡关系，这种均衡关系是统治集团与被统治集团长期互动的经验教训的总结。
由皇室、贵族及其官僚代理人构成的统治集团，拥有强大的暴力威慑和意识形态劝说能力，因而在双方关系中占据了主导地位。农业生产者通过怠工、避税、逃亡以及走投无路时揭杆造反等对策，决定着统治集团在执行不同的土地制度、人身权利、赋税形式和赋税比例时的风险和利益，决定着不同统治方式的成本和收益。为了长期利益的最大化。统治层必须约束自己，必须付出努力，提供并维护农业生产者的生长条件。这种政府功能，儒家称为天恩或者德政，西方现代政治经济理论称为“公共产品”，由公民以付税的形式购买。
将儒家学说确立为官方意识形态，并不意味着改变了统治集团的暴力赋敛性质。增强统治策略中劝导说服和人心控制成分，减少赤裸裸的暴力威慑的成分，同时对自身的行为有所约束，对物质生产者的意愿有所尊重，是统治集团降低统治风险的需要，也是暴力统治合乎逻辑的发展。重视意识形态和人心控制，不过是暴力赋敛集团在和平时期选择的一种低成本的统治手段。官方意识形态的独尊地位也是以暴力维护的，因为这种意识形态所维护的利益关系合乎暴力赋敛集团的长期利益和根本利益。
在理论上，官吏集团对代理人利益的追求将在边际收益等于成本的那一点止步。如果边际成本由上级监督和民众反抗共同构成，那么，在官吏平均分摊到的监督力度逐步下降的现实趋势中，真正能够阻止官吏集团侵犯脚步的，只有民众的反抗。由于个别性反抗的胜算极低，迫使侵犯止步的那一点只能是大规模的造反，而这一点恰恰是社会秩序的崩溃点。这是民众权利不敌官吏勤劳的专制制度的丧亡常规。
皇帝拥有至高无上的勤劳，承担着维护人间秩序的主要责任，同时也在这个秩序体系中占据了很大的利益份额。然而帝王个人利益的最大化与帝国利益的最大化并不完全一致。帝王是终身在位的，他可以追求千奇百怪的个人偏好可以荒淫暴虐，可以不理朝政，同时又不必为这一切付出代价。而天对皇帝的约束程度完全取决于皇帝自己愿意接受的程度。
官僚代理人的个人利益与帝国和部门的利益也远非一致。他们扩张自身特殊利益的形式，体现为税外加税、费外加费，层层加码的一套潜规则体系，一套通过自身的膨胀而架空了统治集团对被统治集团正式承偌的体系，一套并不说明的、由各种利害主体在实际生活的冲突中挤压出来的、勾勒出真实的人际关系和集团关系边界的规则体系。
潜规则体系对正规道德法令体系的偏离，源于从皇帝到官吏的真实行为对正式角色规定的偏离。各级代理人追逐代理人的私人利益，损害了受托维护的公共秩序，这种倾向构成了贯穿帝国两千多年历史的醒目的公私矛盾。只有在官僚代理人的行为与公共利益的要求完全一致的苛刻条件下，帝国的正式规则才是真实的。官吏的私心对仁义道德的取代程度，决定了潜规则体系对正式规则体系的取代程度。
相对皇帝及数目有限的廉洁的监察官员来说，那些以权谋私的衙门和官吏拥有难以对付的信息优势。他们以欺骗手段谋取私人利益的效率很高，到手的利益又有助于他们在官场竞争中编织关系网和保护网，猎取更高的职位。于是，帝国官僚体系中的每个活动主体都处于徇私枉法的诱惑和激励格局之中。
官吏与其治下的民众的利害关系更加短暂脆弱，就好象牧羊人受雇放别人的羊群一样，官吏集团比分封的贵族集团更不关心百姓的死活。
小农经济对贪官污吏的耐受性很强，对帝国官僚制度的适应能力很高。但是，小农经济对贪官污吏的承受能力又孕育了导致帝国崩溃的隐患。由于贪官污吏的敲诈勒索比较容易得逞，这个集团的收入水平较高，这就激励更高比例的人口加入贪官污吏的行列，激励压榨程度逐步升级，直到生存危机出现，引发大规模的暴力反抗。
对造反集团状态的敬畏决定了统治集团对儒家规定的正式秩序的敬重，对一盘散沙状态的轻视又导致了鱼肉百姓的潜规则的盛行。
所谓资本主义制度，就是这样一个资本控制了暴力和劝说力的制度。帝国的战败标志着一个历史性的转折：暴力赋敛集团直接控制下的暴力，敌不过福利生产集团控制下的暴力。暴力赋敛集团支配一切的社会形态，在生存竞争中丧失了最拿手的优势。
分封制之外的士阶层形成于春秋，昌盛于战国，定型于汉唐。就好象经理阶层依附于资产阶级一样，士阶层依附于国君。儒家集团是一个意识形态性的执政党团，根据对孔孟之道的掌握程度，这个集团被不同级别的选拔和考试划分为不同的等级，并授予相应的官职和特权地位。作为意识形态性的执政团体，士阶层具有两重性：既是儒家道德的传承者，又是皇家法统的雇员。作为法统的雇员，儒家出身的官员可能真心信奉儒家道德，更可能把它当作升官发财的手段。
“中央集权”的观念和思维，让我们不少人在思考现实问题的时候，赋予了“上级”许多想象的权力、能力和效率，实际上，即使那样的权力是写在文件或法律里，而在现实中，很可能这样的权力和能力是难以行使或非常有限。只要肯睁开眼睛，就不难发现这样的例子：如果现实中确实有一种行之有效的权力和能力存在，为什么社会中的很多问题解决不了？如果将一个问题的解决，又寄托在只在想象中或理论宣传中存在的权力和能力之上，那在实践上最后就不免会陷于尴尬，陷于失望了，甚至酿成悲剧和灾难。
中国正处于转型时期，许多制度本身有待变革和完善。在目前的政治框架和舆论环境里，虽然会有各种不同的讨价还价，但总体来说，地方领导公开场合都会声称坚决拥护中央的重要决策，但是，这并不能够消除眼下地区之间的利益纷争，更不能消除未来地区之间的利益纷争。在缺乏法治基础上的区际利益协调机制的情况下，以集权思路和模式来包揽问题，到底能够走多远、能走多好呢？这是探讨潜在的政治风险时所不应该回避的问题。
19。2 关于政令不通问题
对于一个现代国家，一个有权威的中央政府是非常必要的。如果中央政府部门依法做出的决定在地方上得不到落实，中央政府的权威就会日渐式微。其挑战的将是整个社会得以维系运转的法制的权威。
所谓的中央权威问题，不是一个意识上的问题，而是一个根本利害问题，是一个你死我活的问题。是一个中央说了算还是下面的团伙说了算的问题。法制问题也不是一个意识上的问题，而是一个谁的法制的问题，是看谁的力量大的问题，是全国统一的法治权威还是一些地方和部门潜规则的权威的问题。
中央的政令不通原因是复杂的，有的政令因涉及地方利益而被抵制。说穿了，政令不通也是制度的问题；在基层，一些官员已经变成了“官油子”，牵涉到他的部门利益了，决策在他的手里就走了样，他首先考虑的是有没有他的好处。政府考虑的是大众利益，部门利益与大众利益发生冲突了，应该首先考虑大众利益；但如果部门利益不解决，就很难保证政令畅通。
政令不通的另一个原因就是下达过程中逐级衰减。因为我们的政府层级过多，中央政府的命令和决策达到地方基层时，已经失去了应有的效力，所谓村长传达文件“县里三天会，村里一袋烟”。还有就是下级对政策命令本身理解不够，产生执行困难。
政令不通的根本原因与法治有关。中央政策或者决定之所以应当被执行，不仅因为它是中央的政策和决定，而是因为它是具有法律效力的行为。拒不执行上级政府的决定不仅是挑战中央权威的表现，更是无视法治权威，拒不执行法律的行为。
在目前的政治权力配置中，地方政府和国务院各部委掌握着相当的行政立法权，而行政立法过程中很容易把部门利益放进去，而同样具有立法权的全国人大常委会因为种种原因最后却只成了审议通过机构。各类法律的效力事实上是离行政执行权力越远，效力越差。最后造成的结果是：红头文件比部门规章有用，部门规章比国务院条例有用，而国务院条例比宪法有用。最后是政府部门下发的红头文件最具有效力——因为自己给自己制定的规则最有效。
这种本末倒置的现象与行政监督、资源配置和行政立法有关。所以，才会出现地方政府欺骗总理，而作为国家最高权力执行机构的国务院却缺少后援监督。
比如，总理需要做的一些具体工作由部长来沟通，部长需要司长来协调，司长会具体交给处长来办理。最后的情况是，总理是听处长的。因为处长掌握的资料是一卡车。�