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在其余各地，政治家们也试图控制不合法居民，以加强政府的政治或经济地位。17 世纪7o 年代，马里兰的巴尔的摩勋爵利用不合法居民来“占领东海岸和特拉华湾地区一些有争议的领土”④ 。宾夕法尼亚人为了保证他们的收入不受损失，于是采取措施，“发布指令说，人们可以以开始定居时的土地价格购买所居住的任何土地，但利息要从开始定居时算起，并减去土地的增值部分；不这样做的人必须交纳与购买土地的金额相当的免役税。”＠然而，宾夕法尼亚人很快发现，如果不合法居民不愿意付款，政令就非常难以执行。事实上，“情况变得很明显，除非和这些坚决不愿被驱逐出去并且渴望得129
资本的秘密
到土地的移民达成某种权宜之计，否则大笔的收入不可避免地会流失？ ？ ，… 因此，宾夕法尼亚的土地署对许多它无力阻止的行为采取了默许或承认的态度，于是在正常权利之外又出现了许多特殊的、地方性的土地所有权形式。’夕⑧
在英属北美殖民地，非法定居现象经常受到急于开发殖民地资源的有产阶级政治家的鼓励。在大多数殖民地里，政治家们认为领土的扩张只能通过人口的迁移来完成。为了达成这个目标，他们允许个人和团体在未开发的土地上定居，并承认其为占领土地和提高土地价值所付出的努力。根据福特所说，在弗吉尼亚，“占领一块土地只需建起一座房屋、开垦一英亩土地，并保持一年；如果三年内还完不成上述要求，这块土地则归国家所有。”。根据马萨诸塞的法律，定居者的责任“包括实际控制某块土地并保持三年；建造起一定大小的房屋，通常为18 或20 平方英尺；开垦出5 一8 英亩的土地用于耕种和收割”④ 。
不合法的居民们希望通过此类定居政策来获得土地所有权，但在保护所有权的过程中，他们经常发现正规的所有权制度非常烦琐或者非常复杂。福特还指出，“土地署太远，要办的事务非常令人困惑，程序也很拖沓，根本不适合务实的”不合法居民。⑧ 居民们于是建立了他们自己的非法所有权制度，为他们希望拥有的土地做上记号。通过“斧头权”、“小屋权”和“玉米权”，许多美国人抛弃了正在变得不适用的英国法律，而是选择利用不合法手段来获取土地。
不合法居民把泉水源头的一些树弄死，在一颗树或几颗树的树皮上用他们的姓名缩写做上记号― 这样，他们就获得了“斧头权”。早在17 世纪60 年代，马里兰的不合法居民1 加
第五章美国历史上遗漏的经验教训
就有一种传统：在土地测量前，他们给想得到的土地上面的树做上记号。一位评论家说：“总测量员自己就允许这种行为。”④ 到独立战争结束时，这种在树上做记号来表明对土地的所有权的做法已经非常普遍；一位军官写信给国防部长说；“边疆地区的居民习惯用他们所说的‘斧头权’或通过使土地增值来占据最好的地块，以为那就是一份完备的所有权文件。”。
“小屋权”和“玉米权”是另外两种标明土地界限的不合法方式，分别指建造起一座小屋和种上一棵玉米。最重要的是，这些权利就像殖民地当局颁发的正式所有权文件一样，可以进行买卖和转让。一位当代评论家说：“那些希望在自己喜欢的土地上居住的人会从做这些记号的人的手中买下这些权利，而不是和他争吵。”。的确，尽管移民“不知道自己到底转让了什么样的正规权利”，该评论家并不否认不合法居民的主导地位，也不否认居民们在边疆地区获得的不合法权利的“合法性”。
尽管殖民地的政治家们对这种不合法协定采取了含蓄的默许态度，不合法居民们遭遇的还是一个充满敌意的世界。考虑到他们不断地侵人别人的土地、和印第安人发生冲突，对他们的敌意还可以理解；但不合法居民还对有产阶级的特权人士构成了威胁；这些特权人士害怕会失去像们持有所有权证书的大片土地。正是出于这个原因，乔治？ 华盛顿在1783 年激烈地抱怨说：“匪徒们藐视所有权威，在牺牲大多数人利益的情况下掠走并消耗掉了这个国家的财富。’，④ 不合法居民通过地方性的社会契约获得了土地的所有权，但有了乔治？ 华盛顿这样的敌人，在他们的权利被社会承认之前，形势注定会131
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变得更加不利。
射杀县治安官
为了控制非法定居的浪潮，政治家们采取的第一个措施就是试图把不合法居民从被他们占领的土地上赶走。暴力不可避免地随之而来。缅因就是一个生动的相关事例。在美国独立战争爆发之前，马萨诸塞声称对缅因地区拥有所有权，马萨诸塞的移民也已经开始在缅因定居。最初，马萨诸塞的政治家根本不理会缅因地区的不合法居民人口的快速增长。然而，独立战争之后，“马萨诸塞州的财政处于崩溃状态，流通货币也大幅度贬值… … 它急需通过卖出空置的领地获得收益。”。马萨诸塞的政治家们突然担心，即使能把土地卖出去，缅因的大量不合法居民也会使大块土地的销售十分困难。于是在1786 年，“马萨诸塞州州长颁布公告，禁止在缅因地区非法定居。公告还警告不合法居民说，要对他们‘依法处理’。”④
马萨诸塞州当局开始测量缅因地区的土地，并“大做广告，对‘镇区’实行批量销售”。为了消除潜在的购买者的忧虑，“州政府任命了一个委员会来调查‘闯人者’― 这个词就是指不合法居民，还要求那些非法占有土地的人付款。”委员会几乎没有取得任何成绩；不合法居民拒绝搬迁或者为土地付款。之后，州政府没有试图和不合法居民达成妥协，而是开始强制执行书面法律。州政府利用县治安官来执行驱逐程序，点燃了火药桶，导致“政治动乱的爆发― 有时更像是一场战争；一位县治安官在执行对一个移民的驱逐令时遭到杀害，而陪审团却拒绝宣布杀人者有罪。部分出于摆脱政治困132
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境的考虑，马萨诸塞州于1820 年同意让缅因成为一个独立的州”。。
其他殖民地也在尽力压制公共和私有土地上的非法定居现象。在宾夕法尼亚，苏格兰和爱尔兰移民早于1 730 年就开始向印第安人的领地搬迁，而印第安人则进行反抗。殖民地当局不断警告移民们“不要偷印第安人的土地，并根据指令烧毁了他们的小屋”④ 。的确，“从1763 年到1768 年，基督教贵格会警告移民们要离开他们的土地，‘违者处死’… … 州长威廉？ 佩恩（wilhaln Penn ）命令士兵强行把移民们驱逐出去。”。尽管采取了这些措施，不合法居民的数量还是翻了一番。作为回应，“恼羞成怒的州长随之宣布，定居在印第安上地上的人要被处死。但是人们还没有发现法官、顺从的陪审团和拘留所会这样对付囚犯”④ 。
新生的美国联邦政府同各州一样，急于批准联邦土地上的非法定居点― 特别是在政府大量增加了士地占有量之后。1784 一1850 年，美国从侵略和购买两个方面差不多获得了9 亿英亩的土地：1803 年购买路易斯安那，获得5 亿英亩土地；1819 年购买佛罗里达，获得4 300 万英亩土地；1853 年购买加兹登，获得1 9 （ ＇ O 万英亩土地；1848 年通过美墨战争赢得3 。 34 亿英亩土地。母此外，到1802 年为止，联邦政府已经获得了东海岸各州西部的所有领土。
联邦政治家于1784 年开始制定计划，限制移民们占据国家领地和获得所有权，并通过了管理西北地区的第一个法令。“最重要的决定是，这一地区里的所有定居点最终都被转化为州，同原先的13 个州具有一样的权利和待遇。”毋1785 年，国会延伸了1784 年的法案，提供了一个测量和出售公共土地的133
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制度。这一制度以新英格兰殖民地为例，把土地分割成方圆6 英里的镇区，再把镇区分成36 个部分，每部分面积l 平方英里或者640 英亩。土地测量完成之后，每640 英亩土地以每英亩1 美元的价格出售。
两年之后的1787 年，国会把先前的法令组合成《 西北法案》 ，把西北地区再划分成儿个部分，并规定了使其发展为独立州的三个步骤。最重要的是，〃 1787 年法案实实在在地建立起‘所有权人对镇区有绝对处理权’这一观念，第一次为美国的契约自由制度提供了保证… … ‘绝对处理权制度’的建立意味着所有权人可以永远拥有资产，并享有不受限制的转让权；这一观念再加上契约自由制度和所有权人有权通过买卖转让房地产的规定，就为建立一个有效的土地和资源市场扫清了道路。”④
尽管《 西北法案》 （和先前的法令）为公共土地的分配提供了一个完善的、正规的法制结构，但它既无法控制、也无法包容正在向国家外围迁移的大量人口。一个主要原因是，联邦土地的高昂价格起到了抑制作用。由于“联邦土地的潜在购买者必须至少拥有640 美元― 根据当时的标准，这个数目非常大”，成千上万的移民没有能力购买联邦的土地。④ 然而，法令的制定人假设，贫穷的定居者会从富有的投资者手中购买土地，而卖方也会把土地一小块一小块地卖出，并提供贷款，或者以满意的价格出租给移民。但就连这些精心构思的方案也经常“超出开拓先锋们的支付能力’，⑧ 。结果，美国的移民们情愿“选择不稳定的非法定居”④ 。
几乎就在同时，联邦政府开始排斥和惩罚非法获取土地的不合法居民。在围绕是否采用《 西北法案》 的辩论中，制定134
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法律的特权人士激烈抨击无钱购买土地的不合法居民。纽约的威廉？ 巴特勒（Wnliam 枷tler ）写道：“我认为，委员会已经对这个国家里一些人的恶行非常熟悉。他们从各地蜂拥而来，不仅仅占领了美国的土地，而且还占领了整个国家。成百上千的人带着他们的家庭跋山涉水，每天都在向前迈进。我希望委员会能运用智慧来反对这一正在发展中的粗野恶行。”约同年的晚些时候，“哈马（Ha ？ r ）上校通知国会说，俄亥俄河下游不合法居民非常密集；除非国会立即采取措施，否则就无法阻止土地被移民们占领。”⑩
国会议员们受到这种情绪的严重影响，开始驱逐不合法居民；他们通常采用暴力手段。1785 年，国会通过了一项决议，要求坚决制止非法定居现象，并且不让越境者进人公共领地。这项决议最严厉的一个方面是，它使国防部长有权把非法移民从西北地区的联邦土地上驱逐出去。这一政策于1785 年春季在马斯金格姆河与俄亥俄河的汇合部生效；军队驱逐了10 个家庭，捣毁他们的房屋，还建起一座要塞，“防止移民们再折身返回”④ 。四年之后，乔治？ 华盛顿总统下令捣毁在宾夕法尼亚边境的印第安人领地上定居的移民们的小屋，并强迫移民们搬家。⑩
尽管在美国独立战争后的前几十年里，国会主要被强烈反对非法定居现象的议员占领，但还是有一部分议员通过了一些法案，实际上增加了公共土地上的不合法居民的数量。例如，17 ％年《 土地法》 延续了1785 年《 土地法》 的规定，要求在土地出售之前必须进行矩形测量。然而，不恰当的方法和混乱状况使土地测量工作陷于停顿。事实上，“在任命总测量员和他的工作班子时就有许多延误；同时，国会也迟迟不下135
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拨必需的资金；对每一块土地都要作出详尽的描述，包括土质、河流情况等等。这一过程所用的时间比预期延长了很多。”⑩ 土地测量过程的延误只会加剧不合法居民的不满，鼓励他们侵人公共土地以避免冗长的、代价高昂的官僚主义程序。
打破美国的“钟革”
在接下来的几十年里，政府没有采取什么措施来加速财产所有权的发展进程。它所采取的行动往往只会增加不合法现象，而不是遏制不合法现象的产生。甚至连从事测量、出售和登记公共土地工作的土地总署也无法完成任务。新的联邦机构忙于证实从地区办公室送来的公地持有证，迫不得已地忽略了建立在信贷基础上的土地购买记象。立法人员还希望土地总署能像信息中心一样能帮助市民获得土地，但所有这些工作很快就压垮了联邦机构，过度劳累的工作人员无法履行他们的职责。⑩ 帕特里夏？ 纳尔逊？ 利默里克（Patricia 刚～Limerick ）指出，议员本身也变成了土地总署要应付的难题：“议员代表选民们抱怨说，政府办公部门办事效率低下，也代表他们自己提出许多申请，要求得到土地资料― 这就耗尽了职员们的时间。考虑到经济因素和节省开支，议员们又拒绝给这些机构增加拨款。”@
此外，在一个缺少金融资源的国家里，政府“用土地而不是用货币来保证公认的公共目标的实现”@ ，这实际上是在鼓励非法现象和非法定居行为，于是就出现了“土地临时凭证”。一位历史学家把它描述成“19 世纪时相当于食品券的一种东西：它由政府颁发，能够兑换一种特殊的商品：土地。”＠不过，生孙
第五章美国历史上遗漏的经验教训
这个制度不够完美，它源于政府发给退伍军人的临时凭证。1780 一1848 年，国会把200 万英亩土地授予参加过独立战争的士兵，把500 万英亩土地授予参加过1812 年战争的老兵，把1 300 万英亩土地授予给参加过美墨战争的老兵。1851 一1860 年，国会又把另外4 400 万英亩土地发给在独立战争、1812 年战争、印第安战争、美墨战争时的服役人员。⑩ 土地临时凭证政策最初是在独立战争期间由大陆会议构思出来的，让政府用于支付官员和服役士兵的薪金。国会还担心印第安人会凭借自身力量或者充当英国、法国的雇佣军，对新生的共和国构成持续的军事威胁；于是，“国会想出一个两全其美的解决方法。还有什么能比把边疆土地交给前军官更好呢？〃 @ 然而，到19 世纪中叶，土地临时凭证的黑市交易日益繁荣，鼓励了在公共领地上的非法定居现象和对公共领地的投机买卖。每100 名接受了土地临时凭证的士兵中，就有84 人在黑市上把凭证卖出，“接取他们想要的任何东西’； ＠。边疆的安全问题就是这么解决的。一位历史学家指出：' ，没人会指望50 万名拿着土地临时凭证的寡妇和老人会形成一道抵抗外来侵略的屏障。”①
联邦政府还把几百万英亩的土地免费用于在大陆上修建四通八达的铁路，希望能帮助移民们有秩序地居住下来，借此减少联邦领地上的非法定居现象。19 世纪，超过3 。 18 亿英亩的土地“被直接交给私营公司或由各州再分配，用于修建铁路。这部分土地的数量差不多是全部公共土地的五分之一，其中大部分土地没有丝毫价值，只有一小部分土地蕴藏着矿产资源或者可用于耕种”⑩ 。“数量最多的土地被赠与横跨大陆的铁路公司… … 而铁路公司得到的却是铁路沿线一块块互137
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相间隔着的土地，和政府的土地交织在一起。”够尽管“国会清清楚楚地认识到，把土地拨给铁路公司会阻止移民们进人公共领地，但它相信铁路公司会把土地迅速以低价卖出，来加速定居点的出现”⑩ 。然而，正如其他土地政策一样，定居点的实际状况经常和政治家们的希望发生冲突。的确，铁路公司的土地和政府土地互相交织在一起，“拖延了入们在几百万英亩最好的土地上定居，也使入们无法获得土地。”⑩
尽管联邦政府多次努力试图建立起有序的土地制度来抑制入们的迁移冲动和他们对国家领地的土地要求，但普通人的意愿比联邦政府的意愿更为强烈。一位颇有头脑的不合法居民分辩说：“我确实认为，任何赞同美国每一项制度的人无疑都有权穿越每一片空置的田野，国会无权加以禁止。”，在19 世纪的前几十年里，政治家和不合法居民们就如何转让财产所有权展开了激烈斗争。在政治家当中，“有人提出疑问，‘如何处理这种情况？’有人说，‘把事情交给士兵们去办’；有人说，‘可以用来偿付国债’；有入劝告说，‘以后再说吧’。还有人认为，任何想在土地上定居的入都有权在上面定居。”⑩ 许多不合法居民通常都在地理位置上远离这些争论；他们“勇敢地努力去购买土地，有些人付出了双倍价钱，有些入在拼命建造房屋的时候还付出了大笔法律上的开销”＠。然而，许多人很快意识到，他们没有什么动机去“建造房屋、给土地围上篱笆和种上庄稼，除非他们肯定会拥有土地的所有权”＠。的确，大多数入很快发现：他们这种人数目太多，正规的法律制度还