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省农会2个（浙江、贵州），甲种市农会4个（南京、上海、广州、北平），县市农会692个，区农会3508个，乡农会28330个，基本会员3361420人。到1938年，国统区共有省农会2个，市农会4个，县市农会715个，区农会3391个，乡农会28064个，共有会员34681000人73。与1935相比，县市区农会组织均有增加，乡农会组织却略有减少，而会员较1935年的基本会员却增加了10倍。湖南省在1935年共有县（市）农会55个，区农会393个，乡农会为2533个，会员总数为468639，占全国的13。94％74。在这个阶段五县都建立了农会组织。湘乡县1931年3月29日成立了由国民党控制的县农会，并由国民党县党部派员在各区、乡建立农民理事会。1931年春，国民党醴陵县党部奉命组建农会，经费由地方财政供给。衡山在1932年也重建了县农会。1931年4月，国民党湘潭党部主持召开全县农会会员代表大会，恢复县农会。到1936年，湘潭有区农会16个，乡农会174个，会员13410人75。
国民党进行农会组织的重建目的是“一方面提高其社会道德，增进其智识技能，促进其生产与生产额，以达到改善生计之目的；一方面健全其组织，对内则使其协助政府，实行本党之土地政策，并以全力肃清共产党，以求社会安宁，而促进地方自治；对外则提高其民族意识，启发其自卫能力，共救国家民族之危亡”76。为此1933年7月，国民党第四届中央执行委员会第七十八次常务会议通过了中央民众训练部制定的《农人运动指导纲领》，纲领规定，农会以党部辅导农人，自行组织为原则；农会组织实行民主集权制；以乡农会或市区农会为其基本团体。采取先行组织基本团体为原则，基本团体组织完成后，经过相当时期之指导与考核，认为健全时，始得依法逐级合组上级农会。农会的核心职责就是“指导农人，改良农村组织，积极参加地方自治工作，并切实举办清乡保甲等”77。但是，从五县的有关史实来看，这一时期各县的农会组织实际上已成为地主和有产阶级控制的工具，只不过是农村基层政权的补充形式，对乡村社会秩序的重建的影响相当有限。
第二章社会激变时期的乡村秩序（下）
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徐勇
四、乡村建设实验和乡镇行政化
1936年，衡山县被国民政府确定为乡村建设实验县，实验期4年，其目的是改善县政机构，推行地方建设。
乡村建设运动是中国乡村社会发展史上一次十分重要的社会运动。它是以20世纪初中国农村经济日益走向衰落为时代背景，以乡村教育为起点，以复兴乡村社会为宗旨，由知识精英推进的乡村社会改造运动。20世纪初，中国农村经济由于帝国主义侵略、封建统治掠夺、天灾人祸的打击出现了历史上少有的衰落。当时的许多知识精英面对着这种“农村经济破产”和“农村社会崩溃”的局面进行了积极的探索，其中一个重要的结论就是必须重视乡村教育。五四运动以后，在民主思想和西方教育制度的影响下，中国教育界掀起了一股大办乡村教育的高潮，不少大专院校纷纷到农村设立分校或乡村小学，一些从事职业教育、平民教育的教育家和教育团体，也将办学重点从城市向乡村转移。一时农民办学蔚然成风，并在1926年前汇集成为乡村教育运动78。然而，大量的乡村教育实践表明，“在农村办教育，固然是很重要的，可是破产的农村，非同时谋整个建设不可”79。因此，许多乡村教育者已从建立学校传授文化知识等乡村教育活动的局限走了出来，最终发展成了“组织农民”、“训练农民”，使“农民整个生活逐渐改进”的乡村建设运动80。这场乡村建设运动的一个最显著特点，就是知识精英按照对乡村社会的认识和理解提出了许多解决乡村社会问题、实现乡村社会复兴的方案，并在当政者的支持下，进行乡村建设实验。因此，在30年代，各种各样的乡村建设实验区、实验乡、实验镇、实验村，有如雨后春笋，应时而生。有以自卫为中心的，有以教育为中心的，有以自治为中心的，有以经济为中心的，形形色色，应有尽有。据当时国民党内政部的调查，在国民党统治区内搞实验工作的单位达到1200余处81。其中，最为有名的有：黄炎培领导的“中华职业教育社”在江苏昆山县徐公桥进行的“富教政三位一体”的乡村改进试验；梁漱溟领导的“山东乡村建设研究院”在邹平县推行的以“自卫为中心”的乡村建设；晏阳初领导的“中华平民教育促进会”在河北的定县推行的以“教育为中心”的地方建设。
衡山县的乡村建设实验是根据“中华平民教育促进会”地方建设模式进行的。1656年“中华平民教育促进会”推举该会重要人物彭一湖为衡山首任实验县长，以推行其“乡村建设”理论。彭到衡山后，即成立衡山县地方自治讲习所，召集衡山有志于乡村改革人员进行培训。促进会专员晏阳初、瞿菊农先后到衡山进行实验方案的设计并亲自主持了对实验人员的培训工作。从1937年到1939年共举办了三期培训班，培训了近二百多人。这些班讲授的课程主要有，户籍法要义，现行地方各项法令，地方财政学要义，自治纲要，现行地方自治法规，道路水利及土木行政，教育行政，劝业及公共营业，慈善行政。这些学员年龄在25至27岁，并都具有一定的文化水平82。与此同时，促进会按照在定县进行地方建设经验和衡山的具体情况，设计了“裁局改科”的县政机构改革方案和“撤区并乡”的基层政权建设方案。具体来说，就是县政府设秘书1人，辅佐县长，下设4科，原公安局业务由一科接管，原财税业务由二科接管，原合作指导办业务由三科接管，原教育局业务由四科接管。另设公产处，专管全县公有田产和房屋曲督导室，对各乡的工作进行督导。原承审室撤销，设立衡山地方法院，由省高等法院直辖，实行审检合置制，受理民事案件和普通刑事案件，县政府仍设军法室，县长兼军法官，专审盗匪、人命、死刑案件，实行“秘密审讯”和“秘密处决”，不受法院干预。1937年初，县政府设秘书统计、督导3室和第一、二、三、四科，共计官员职工62人。县政府之外，除还有国民党县党部，别无其他政权组织。在进行县政机构改革的同时，重视人才选拔，原县政府之科长是当权士绅的一律淘汰，新任命的科长多为省内外颇有名气的人士或名牌大学毕业生。在县以下，1936年废区，采取县、乡两级自治制，全县共设55个乡，2个镇。1937年5月，改革乡镇体制，实行县、乡两级政权结构，同时缩编乡镇保甲，将55乡、2镇缩编为26乡、2镇，下辖495保、8387甲。乡、镇置乡、镇长1人，总务、教育干事各1人，公丁2人，“从此，乡、镇成为县的基层政权”83。
衡山乡村建设实验所进行的这一系列改革，使乡村社会的权力关系及其政治结构产生了较大的变化。
第一，国家行政权力下沉到乡镇，乡镇行政官僚化，极大地加强了国家的施政能力。
我们说，衡山县在乡村建设实验时期将乡镇设置纳入到国家政权体制，乡镇实现了行政官僚化的主要依据就是，乡镇长由县政府委派和乡镇公所与县政府形成了事实上的行政隶属关系。1936年衡山县在进行废区改乡。在1937年缩编乡镇时，县政府按照新的标准，特别是兴办学校的知识标准，将原来实行“地方自治”时的55个由本地居民选举的区长全部撤换了下来，全部改由县政府通过考试和培训的“自治人员”担任，这28个乡镇长，大都具有相当的文化水平，有的还是大学毕业生。他们被指派任职的乡镇，一般都不是本人的家乡。这些由县政府通过考试办法指派的乡镇长，由县政府财政开支，并受县政府的直接节制。这就改变了乡镇长这一职位的权力来源和承担权力责任的性质。衡山县的这一改革，对湖南省的其他县具有一定的示范作用。于是，湘乡、湘潭、醴陵在1938年先后按照衡山的模式，废区并乡，将乡（镇）正式作为一级行政区划，乡（镇）行政机关称乡（镇）公所，由县政府委派正副乡镇长和队附，公所下设民政、警卫、经济、文化4股，乡镇最终纳入到国家行政体制，实现乡镇长行政官僚化。
但这一改革，并没有得到国民政府的法律认可。国民政府在1941年公布的《乡镇组织暂行条例》中规定，乡镇设乡镇公所，置乡镇长1人，受县政府之监督指挥，办理本乡镇自治事项，及执行县政府委办事项，置副乡镇长1至2人襄助之。乡镇长、副乡镇长由乡镇民代表会选举产生，任期二年，连选连任。乡镇长、副乡镇长由乡镇民代表会选出后呈报县政府，汇报省政府备案。选举乡镇长、副乡镇长时，由县长或其代表莅场监督。乡公所设民政、警察、经济和文化4股，各股由股长1人、干事若干人组成。经费不充裕的乡，可酌量裁并或仅设专职干事。定期召开乡务委员会议，乡长主持，各股股长、干事出席，有关人员可列席，研究决定乡内事务84。从这些规定可以看出，国民政府对衡山县在进行乡村实验时采取的乡镇行政体制是持否定态度的。按照这个条例规定，乡镇长不仅必须由乡镇民代表会选举，县政府只能“委托”其办理有关事项，而不能直接指派。然而，当时的国民党中央并不认为《乡镇组织暂行条例》规定的乡镇组织是真正的“乡镇自治”组织。如国民党九中全会议案研究委员会在1941年10月关于《加强新县制之推行以完成地方“自治”议案》中就认为“确定以乡镇为自治之基层组织，为执行政令之最小单位，保甲为组成乡镇之细胞，保长甲长负协助乡镇长推行政令之责，乡镇公所为执行政令之最后机关，而非承转机关，一切政令到达乡镇公所后，即须迅速执行，不得将执行责任诿卸于保甲。”“一切组织，如合作社、国民兵团、中心学校等，均以乡镇为最小单位，乡镇以下者，即以系乡镇组织之支部。”85在这里，乡镇与县政府的关系就不是国家行政机关与“自治团体”的关系了，完全是上下级行政隶属关系。而且由于《乡镇组织暂行条例》在乡镇长、副乡镇长的任职条件上也规定得十分严格，它要求担任乡镇长、副乡镇长必须符合下列条件之一：经过自治训练及格者；普通考试及格者；曾任委任职以上者；师范学校或初级中学以上学校毕业者；曾办地方公益事业著有成绩者。这样给各地在进行乡镇选举上增加了许多困难。而且在事实上，直至1949年解放，衡山县各地基本上没有进行过乡镇长选举，县长均以各种理由继续委任各地乡镇长。据衡阳专署兼保安司令部有关档案记载，1949年7月1日衡山县县长向湖南省第二区行政督察专员兼保安司令就果山乡（现白果镇）乡长改根一事呈文称：“本应遵守督导各镇乡民代表会依法选，惟时值非常，各镇乡情形又极复杂，然而选举不但有需时日，而且有碍政令推行，加以奉令等借军粮急如救火，则不容缓，用事制宜经遴派。”也就是说，在当时的情况下，各地基本上不具备乡镇长的选举的条件，乡镇长还只能由县政府指派。而且，随着国家职能的扩大，乡镇长在职权上也大大超越“地方自治”时期，这时各官僚化的乡镇长实行的是“自管管人、自教教人、自养养人、自卫卫人”的“四位一体制”，其具体表现为：由乡镇长兼任中心学校校长、自卫大队队长、合作社联合社主任，这样极大地强化了县级政权的施政能力，使衡山县在教育、卫生和农业技术推广等方面均有较大的发展。在教育方面，1936年8月，县政府考选小学教员600人，地方自治人员70人，并借县立中学进行短期训练。县政府发布文告，限令儿童入学，调整小学班级，设法改善办学设备。次年，制定《实施义务教育暂行办法》，选派教师100名，办41所小学作为示范。1938年，将原有公立小学及短期小学改为乡（镇）、保国民学校，全县在校小学生3。34万人，为1936年前1。46倍，从民众夜校毕业的学员累计达7万多人。1939年，完成了一保一所国民学校的设置。在卫生事业，1936年9月建立城区卫生院，次年3月，建立了湖南省最早的14个县卫生院之一，定为甲级院，后来还在白果等乡镇设立卫生所86。在推广农业新技术方面，1936年建立衡山农事试验场，在县城对河火车站侧谭家湾设农事试验场，租用农田132。5亩。从“湘米改进会”引进“帽子头”水稻良种，推广103亩，还引进了棉、果木良种在衡山各地推广。
当然，并不是说，这种政教合一高度集权的乡镇行政化体制不存在问题，事实上，在许多地方，“乡镇保长身兼数职，大权在握，他们要干什么就干什么，成了大大小小独霸一方的‘土皇帝’”87。
第二，保甲体制发生变化，国家通过各种方式加强了对保甲体制的控制，“保”出现了半行政化趋向。
（1）“保长”的“委派制”。
在乡村建设时期，随着国家行政权力的下沉，乡镇行政官僚化也影响到了“保”这一层面，由于当时的“保长”也必须兼任保国民中心校长及保国民民兵队队长等职，要求“保长”必须符合如下条件之一：师范学校，或初级中学毕业，或有同等之学力者；曾任公务人员，或在教育文化机关服务一年以上，著有成绩者；曾经训练及格者；曾办地方公益事务者。而原来的“保长”基本上不能满足这些条件。各乡镇长为了推行新政，只得重新任命“保长”。但对保长的任命与县长任命乡镇长不同，要考虑到人员的“属地原则”，基本上都是本地或附近符合条件者，很少有外来者充任的。而且，开始建立“保办事处”。1941年衡山县扩充乡镇公所组织，全县设28个乡（镇），按人口、经济、文化、交通状况及所辖保甲多寡，定甲等乡（镇）14个，乙等乡（镇）10个，丙等乡4个。乡（镇）公所设乡（镇）长1人，副（镇）长1至2人，下设民政、财政、警卫、文化4股。其人员配备为甲等乡（镇）13人，乙、丙等乡（镇）10人。同时，保办公处也按上述标准分为甲、乙、丙三等，分别设保长、副保长各1名，干事2至4名。当时衡山全县保长、副保长、干事共达1700多人。岳村当时与涓水等村合为一保，除保长外还有副保长1人，干事3人。其中，保长和副保长均由乡政府委任，干事由保长呈报乡长备案。这样，保长虽然还是“本地人”，但大都由乡镇长采取委派任命方式产生，其职权和权威来源于国家行政权力特别是行政官僚化的乡镇长。
衡山的这种“保长”任命制；直延续到了1945年抗日战争结束。1946年，随着抗日战争的胜利，国民政府重提地方自治。因此，衡山等地开始将保甲长的委派制改为选举制。当年，衡山县将28个乡缩编为14乡、2镇，348保，3417甲，其中有80％在这一年召开了保民代表会议。根据当时法令规定，保民大会应由本保每户推出一人组织之，其职权主要有：决议本保保甲规约；决议本保与他保间的相互之公约；决议本保人工征募事项；决议保长交议及本保内公民5人以上提议事项；选举或罢免保长、副保长；选举或罢免乡镇民代表会代表；听取保办公处工作报告及向保办公处提出询问事项等等。我们从当年进行保长选举档案发现，这些选举基本上还是按照每户一代表的方式进行的。湘乡县志也称，1946年湘乡县乡镇保甲长由委派制改为选举制，“分别乡镇代表会和保民和户主会选举产生。但多数为地主豪绅及国民党、三青团骨干所把持。三十七年九月国民政府以正值‘戡乱’时期停止乡镇长民选”88。
（2）“保”由无供给改为半供给制。
白崇禧1939年在给蒋介石的密电中称，“保甲长职务，责重事繁，暨无薪给又无地位，为公不能挂名受罚，往往有过无功，社会有志人士，都而不为，结果任保甲长者，类皆地痞流氓及昏庸老朽之流，出而塞责，成事不足，为害有余”。他们“藉口保甲经费，向民众暗中私行摊派，予取予求，人民负担之重，每超过赋税数百”。而“乡镇人员为推行一切基于，既责成其推行政令，又严禁向民众需索，自应给以最低生活及办公费用，以资养廉”。因此，决定每乡镇月六十余元，保十余元89。
当时衡山的情况较为复杂。衡山县1943年制定的《保办公处暂行组织规程》规定，保办公处设保长兼民政干事1人；副保长兼交际员1人；经济于事兼户籍1人；校长兼文化干事1人（无给职）；保队副兼情报组长1人（保内甲长兼情报员）；保丁1人；情报传达兵1人。其中，每月薪食是，保长，二石五；