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和里，村里下编闾，闾下编邻。该法要求：凡县内百户以上之乡村地方为村，其不满百户者得联合数自然村编为一村；百户以上之市镇地方为里，其不满百户者编人村区域，村里居民以25户为闾，5户为邻，每区至少应以20村里组织之。区置区公所，设区长一人，管理区自治事务，区长由区民选任，并由县政府呈民政厅备案，区公所得用助理员，辅助区长办理区务，助理员由区公所遴请区长委任之。区公所执行区委得设置区丁，其额数由县长定之。村（里）置村（里）公所，设村（里）长和副（里）村长，管理各村里自治事务。村（里）长、副村（里）长，由村（里）民大会选任，并由区公所呈报县政府备案。村民大会或里民大会对于村里公约及自治事项，有创制及复决之权；村长、副村长、里长、副里长违法失职时，村民大会或里民大会得罢免改选之。闾设闾长，邻设邻长，分掌闾邻自治事务，闾长和邻长由本闾邻居民会议推选之，并由村（里）长报区公所转报县政府备案。闾长、邻长由本闾邻居民会议罢免改选。村里公所认为闾长、邻长违法失职时，得通告闾邻居民会议改选61。从上述规定可以看出，国民政府对县及县以下政治体制安排是，在加强对县级政权控制下，以“地方自治”的原则建立区、村（里）、闾、邻制度。
1932年8月豫鄂皖三省“剿匪”司令部，“为严密民众组织，彻底清查户口，增进自卫能力，完成剿匪清乡工作起见”颁行《剿区内各县编查保甲户口条例》。同时蒋介石发布了《施行保甲训令》。1935年，国民政府为解决各省办自治还是办保甲的问题，在南京召开了“全国最高行政会议”。在这个会议上，以陈果夫为首的CC派主张“办自治不办保甲”，而以杨水泰为首的新政学系则主张“办保甲不办自治”。蒋认为，未经训练的农民仍守旧习，缺乏自治能力；自治人员的选举也为人们所忽视，导致各乡镇闾邻组织始终没有健全；农村百业凋零，无实力同时举办自治与自卫，而土豪劣绅却借团防之名培植武装，大肆搜刮；自治法规繁琐，无法执行。此外，中国农村家族制度本来极为发达，如要安定地方，只有以家族中心的家长制“以严密民众组织之基础，乃可执简而驭繁”。挽救之道在于办保甲，“先谋自卫之无成，再作自治之推进”。因此，“由蒋作主提出一项折衷方案，叫做‘寓保甲于自治之中’，也就是在非‘剿匪’省份仍然保持原来的‘自治’体制，但是必须以乡镇为范围一律编组保甲。既办自治，又办保甲”62。于是，这年7月，军委会委员长行营颁发了《修正剿区内各县编查保甲户口条例》训令，通令豫鄂皖赣闽陕甘湘黔川10省，定保甲为地方四项要政之一63。
在这种制度背景下，衡山县政进行了一系列的改革。在县政方面，1929年，县政府设财政、公安、教育3局，林务专员1人；并设承审室，协助县长办理民、刑事诉讼。1935年增设税务局。在县以下，1927年以后。始无变化，大都将原来的字和区恢复了起来，重建各字和区机关特别是团防局。1932年衡山县奉湖南省政府民政厅令，将清代保存下来的17个字改建为8个区；413个区改为乡，旋又合并为213个乡、9个镇。乡、镇下设闾，每闾25户；闾下为邻，每邻5户。区、乡（镇）、闾长均由民众大会选举产生。同时选举产生区、乡（镇）监察委员会，监察财政收支和乡官工作。不称职的乡官，民众有罢免权。1935年，推行保甲制，废乡，县下设区，区下设保，保下设甲，甲下设户，如一区有三个保以上者，则设联合办事处，称“联保”，由县指定一保长为联保主任。全县编为113个乡（镇）、934个保。9321个甲。
根据衡山县政资料及岳村部分族谱的记载，我们可以对民国时期重建的保甲制度（下称民制）与清代的保甲制度（下称清制）进行如下简略的比较。
（1）保甲编排。两个时期的保甲之编组，都以户为基本单位，户设户长、10户为甲，甲设甲长。10甲为保，保设保长。在具体编排上，民制较清制更为灵活，其规定，甲应挨户编组，编余之户不满一甲者，6户以上得立一甲，5户以下并入邻近之甲。一甲内有旧户不逾5户者，仍自成甲，一甲内有新户不逾6户者，收为同甲。其全户暂时他徒者，应保留其甲之顺序，俟归来时编组之。保应挨甲编组，编余之甲不满一保者，6甲以上得立一保，5甲以下并入邻近之保；保内并入邻近之甲未逾5甲者，仍成一保；保内并入或另立之甲逾6甲者，自立一保。衡山县在执行中，基本上按照规定，采取十进制方式进行编排。衡山1935年保甲编排的情况是，全县共99179户，编为9321甲，934保，平均每甲约为10。64户。但是，在南岳后山，此时的户并不代表家庭数。由于衡山各地户和家的关系有较大的差异，衡山前山“户”的人口数均较少，在衡山后山特别是岳北地区，许多家均合为一户。据杨氏族谱记载，当时其族在岳村的有3家共17人设为一户，所以当时岳村80多家只编为20多户，共编为上下两甲，每甲约有160多人。远远超过了前山的保甲人数。究其主要原因还是与此地家族分化有关。
（2）执事人员选举。对保甲的执事人员特别是保甲长，两制均规定由所属保甲内居民推选之。但清制对谁主持选举没有明确的规定，且一般都由当地士绅主持（到后期各都团也多参与其中），民制则对此有较详细的规定，甲长、保长由乡、镇、区长召集所属保甲内公民推选之；县自治未完成前，甲长由本甲内各户户长推选之，保长由本保内各甲甲长推选之。甲长之推选或改选，由甲内户长联名报告于保长，转报县政府并省政府备案。保长、甲长任期均为一年，连选得连任，但乡、镇、区长认保长、甲长不能胜任时，得报县政府令原推选人改选之。保内公民有过半数以上之户，公认保长有违法或失职时，得请乡、镇、区长召集各甲甲长改选之；甲内公民有过半数以上之户，公认甲长有违法或失职时，亦同。保长不得兼任甲长，乡、镇、区长不得兼任保长或甲长。由于此时的保甲制已受区（乡）控制较多，在这种情况下，“出于维护自身利益的需要，乡村上层人物一般采用控制乡保长的办法。这就要求他们‘花费精力作慎重的选择，要挑选那些最忠实于自己，最有能力，乐于为上层服务，能说会道和善于应变的人’”64。而对于户长，民制要求户长由家长充任，如家长因特别事故，或女性家长不愿充任户长之职务时，得自行指派一人为户长；一户有两家以上时，得由家协定一人为户长，或各家各编一户，各立户长。因户长要应付“官差”而由族中年长者指派族中“年轻有为”者出任户长。由于甲长主要承担的责任不只是家庭问题了，许多官方的差使影响到这个职务的威信。因此，许多人都不愿意担任此职。据岳村的许多老人回忆，岳村当时的甲长是靠轮流来指派的。有些家轮到了，为了不做这份差事，就靠出谷来请人代做。开始是每年一轮换，后来干脆三个月一换。代替他人做…个月甲长，大约可得80多斤稻谷。
（3）保甲职责。清朝的保甲，承继“编户齐民”之要，以维护社会治安和收税纳粮为基本职责，具有一定的乡村自治色彩。民制的保甲制在更强调原有的保甲功能外，将兵役作为了一项重要的内容，更强调的是“以民制民”的方针。民制规定，保长受乡、镇、区长之监督指挥，办理下列事项：监督指挥甲长之执行职务事项；执行保甲规约事项；复查本保户口及统计报告事项；关于船户、寺庙及公共处所之编组事项；壮丁队之督率及平时训练事项（修正）；辅助军警搜捕匪犯事项；保甲武器之保管支配事项；其他依法令应属保长之职务事项。甲长受保长之监督指挥，办理下列事项：执行保甲规约事项；清查甲内户口及编定门牌事项；壮丁之抽选及役务训练分配事项；盘查甲内奸宄事项；辅助军警及保长搜捕匪犯事项；斟酌地方情形，办理互保连坐及监视未经结保之各户行动事项；其他依法令应由甲长之职务事项（修正）。各户户长还有下列事情，应即报告甲长：出生死亡或婚嫁迁徙，致生户口上之异动者；知有窝留匪犯或寄藏赃物者；知有形迹可疑之人潜入时；水火灾害或疫病发生时。事实上，在实行保甲法之前，衡山县根据湖南省当局在1929年修正颁布的《湖南省各县挨户团章程》65，建立了以肃清“共匪”盗匪保全地方永久安宁为主的挨户团，在县以下的各字和区。以每正户内现住该地之壮年男丁（18岁以上40岁以下）三人抽一五人抽二方法编组守望队，各守望队平时练习技击，每月由甲长调齐会操一次，每三个月各甲联合会操一次。当时岳北地区是防范的重点区，第二区在白果编组了守望队，岳村的许多居民都参加了这种组织。而推行新保甲制后，这种守望队就以甲为单位建立了起来，以加强对村民的管制。对此，胡庆均先生指出：“民国21年公布的保甲制却显然不重视清末以来注重自治的情势，而在继承以此为控制人民的工具的传统。由剿匪总司令部为编查保甲户口条例颁发到各省政府的文告里面，一再强调保甲制的设立在自卫而不在自治，并且认为全民政治‘非目前漠视政治未经训练之人民所能行使，尤非各匪区荡析流离之农村民众所乐兴闻。’这种自卫组织应‘多由委任，因有命令服从与统驭便利之关系。’”66
（4）规约和具结的内容。与清朝的乡约具有很强自治色彩不同的是，民制的规约是一种保甲组织如何按国家法令“防匪”的规则。这些保甲规约规定，规约内容由保长会议按下列各款范围内，依本保需要情形定之：关于保甲名称及区域事项；关于编定门牌及调查户口事项（修正）；关于“匪”思之警戒通报及防御事项；关于查禁非法行为及纠正不良习惯事项；关于灾害之警戒及救护事项；关于水利交通之工程及守护事项；关于保护农林及合作互助事项；关于增进住民智识能力事项；关于名胜古迹之保护事项；关于保甲经费之出纳保管及公告事项；关于保长、甲长、户长及壮丁怠于职责之处置事项；关于保甲出力人员之赏恤事项；关于保甲会议事项；关于其他维持地方安宁秩序及公益事项67。而事实上，衡山县保存的有关保甲规约，基本上只有“防匪”、“制匪”、“保家卫国”的内容。与之相联系的具结内容，更是“为出具切结事，分结得甲内各户，所填人口、职业等项，均属实在，并无为匪、通匪、窝匪等情，自出结后，互相监察，倘有上列不法行为，凡结内联保之人，应即行报告核办，如有扶同隐匿，不为揭报者，甘负连坐之责，所具切结是实”。可见，这种“连坐切结”已是一种强制性的行为了。
（5）经费。清制的保甲经费全由自治地区自己解决，其一般的途径主要是由公田和捐赠。而民制之保甲经费，按规定要列入县预算由县政府拔给。但在事实上，许多地方均采用摊派办法筹措史称，乡镇保甲经收所谓之米津捐，教员与乡镇保甲之食米费，积谷捐，优待义丁谷巡逻队费、自卫费、军服费、冬防费等种种名称多以抽米征谷为目的，而不肖之乡镇人员则藉此题目愈多愈便浮收滥派，在表面认为细征之款，不足介意，而积土成山，实际较之正粮正税加重数倍。特别是，每次保甲收款，多不给予收据，使无从质对，收后不录榜张贴，使无从稽核，甚至无底册可查。“重收浮派种种弊端，难以枚举，虽政府迭令饬给收据，奈难贯彻实行，闾阎被其追收之扰，恨之刺骨，畏之如虎，敢怒不敢言，每多乡镇人员任事未久，即与人民失和结怨，皆由征款放，在一般乡镇人员希图征款有利可图，乃专心研讨征渔利之方法，对于推行政令重要之职务废弃，是以年余以来，推行新制，无大效果，皆由于此，以致有贤者不为，为者不贤者之诮”68。
（6）处罚。民制对保甲长及各户的处罚各不相同。其规定，保长、甲长有怠职误公者，乡、镇、区长得按其情节，报由县政府，依下列各款之一处罚之：免职；记过；申诫。有下列各款情事之一者，由保长报经乡、镇、区长核准，处一日之课役：拒绝签名于保甲规约者；填报户口不实，或任意销毁门牌者；无故拒绝编人壮丁队者；怠忽保甲规约所定之职责者。但事实上，保甲长往往与乡镇区长联通一气。共同横行乡里，鱼肉人民。1935年冬天，举行的国民党“五大”承认了训政时期的地方自治“因循敷衍，奉行故事，徒有自治之名而无自治之实”，事实上变成了“土劣自治”69。
第二，传统的族权和绅权发生了变化，国家企图通过重建农会组织来整合乡村社会的权力。
由于经过农民运动，传统意义的族权和绅权尚处于恢复期，这些家族权威和地方权威不可能像政权体制那样以命令的形式在乡村社会中发挥作用，特别是传统意义的士绅大都离开了乡村社会，新产生的士绅也从过去乡村社会的保护型沦落为经纪型，为了达到各种权力的整合，国民政府企图通过规范和重建农会组织来确保各种权力的平衡。
国民政府成立以后，在国统区的农会组织大体经历了两个阶段，即以1928年《农民协会组织条例》和1930年《农会法》为标志的重建阶段，以1938年《各级农会调整办法》为标志的整顿阶段。1928年7月国民党中央执行委员会议决并交国民政府公布施行了《农民协会组织条例》，但是，由于对大革命时期农民运动所造成的后果的担心，这一条例并没有得到落实，特别是像湖南这些农运的“重灾区”，没有开始农会的重建工作70。1930年1月国民党中央民众训练部制定的《农民运动方案》中指出：“以前本党的同志，因为不太注意农民运动”，“可以说完全让共产党给包办了”。“……，现在我们于民众新创之际，又来作农民运动，不免先与农民以惊惧的印象，所以农民运动的方法，应特别注意。不在打倒某土劣就算完事，尤在训练农民帮同国家作种种的建设，这便是最近作农民运动的一个最重要的信条”71。为此，国民政府在1930年12月月制定颁布了《农会法》。这一法案较之1928年的《条例》有许多不同，这些改变实际上反映了国民政府对待农民组织的态度发生了根本性的变化。首先，（条例）用的是“农民协会”，而农会法则定命为“农会”。其次，在会员资格方面，（条例）规定，凡从事农业劳动之农民即自耕农，半自耕农，佃农，农村中之手工业者，及在农村中为体力的劳动者，不分性别，年龄在16岁以上者，可为农民协会会员。而以重利盘剥农民之土豪劣绅；作帝国主义者工具之买办；吸食鸦片及嗜赌者不得为农民协会会员。在组织体制上也采用了大革命时期的许多做法，《农会法》则规定，有农地者，耕作农地面积在10亩以上，或园地面积在3亩以上之佃农，中等以上学校毕业，习农业者，均需年满27岁者得为乡农会或市区农会之会员。但棍夺公权，尚未复权者；有反革命行为，经判决确定者；禁治产者不得为农会会员。可见，《农会法》已基本上将农会从农村劳动者为主体的组织改变为以农村有产阶级为主体的组织。再次，《条例》对农民协会的任务没有作出界定，而农合法则界定得非常明确，它规定，农会以发展农民经济，增进农民智识改善农民生活，而图农业之发达为宗旨。具体指导农民及协助政府或自治机关的事项是：土地水利之改良；种子肥料及农具之改良；森林之培植及保护；水旱虫灾之预防及救济；农业教育及农村教育之推进；公共图书室、阅览室之设置；公共娱乐之举办；生产、消费、信用、仓库等合作事业之提倡3治疗所、托儿所及养老救济事业之举办；粮食之储积及调济；荒土之开垦；其他关于农业之发达改良72。最后，在组织系统和组织程序等方面，《农会法》较之《条例》更为严格。如《条例》规定，组织区乡农会，须同一乡或区之农民45人以上连署，提出立案请求书，并附章程及职员履历，会员名册各2份，呈由当地党部认可，向当地官署请求立案。而《农会法》则要求，乡、市区农台之设立，应在该区域内，有会员资格者50人以上之发起，及全体1/3以上同意，才能报批。
《农会法》颁布实施后，各地开始在国民党控制下进行了农会的重建工作。据国民党中央民众训练部和社会部分别调查，1935年，全国有省农会2个（浙江、贵州），甲种市农会4个（南京、上海、广州、北平），县市农会692个，区农会3508个，乡农�