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村社会发展提供持续的动力。特别是随着经济贫困化以及由此而积累的社会矛盾越来越多，社会群体特别是劳动者的政治热情也在不断丧失，对这种剥夺性的产权制度和强制性的社会动员体制的反抗也就越来越强烈，要求变革人民公社体制的呼声也就越来越高。
因此，在1978年春天，安徽省一些贫困地区的农民迫于生存压力，自发地冲破了公社体制下的“一大二公”土地经营模式，实行包产到户等承包制。但对这一土地经营制度的改革，有关方面认为，包干到户“基本上与分田单干没有多少差别，所以是一种倒退。”对那些“搞了包干到户的地方要积极将农民组织起来。”然而，这一改革就像一股春风迅速地席卷神州大地，得到了正在为寻求改善其生存环境进行了顽强努力的广大农民的积极响应。面对农民的改革要求及这一改革所产生的实际成效，在以邓小平为代表的主张改革领导人的坚持下，中央的政策进行了某些重大的修改。到1979年9月，中共十一届四中全会正式通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决议》时，认可了在某些副业生产和特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户进行包干到户的合法性。1980年9月，中共中央批转了省、市、区第一书记座谈会纪要《关于进一步完善农业生产责任制几个问题》，提出“在那些边远山区和长期‘吃粮靠返销，生产靠贷款、生活靠救济’的生产队，群众对集体经济丧失信心，因而要求包产到户的，应当支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长时间内保持稳定。”1981年3月，中共中央办公厅转发了杜润生《关于农村经济政策问题的一些意见》，进一步提出，“困难地区实行包产到户，稳定几年，大有好处”。因而，到1981年底，全国农村已有90％以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制。这一历史过程表明，新时期中国乡村社会的经济改革，并非完全是国家的制度安排结果。最初是由贫困农民作为一种反体制形式提出来的，国家在农民为追求自身利益的压力下，最终顺应了农民的要求而作出的制度性让步。可以说，新时期的乡村经济改革是那些长期受到压抑的“农业制度变迁的内驱力”的必然结果4。
这一制度变迁过程，体现着十分复杂的利益分配关系和权力博弈状况。就利益分配关系而言，有中央政府与地方政府、各级政府与集体经济组织、各级政府及集体经济组织与农民之间的利益冲突和整合；而与这种利益关系相一致的，也就有国家权力与地方政府的权力、各级政府的权力与集体经济组织的权力、各级政府和集体经济组织的权力与农民的权利之间的复杂博弈过程。正是这种利益分配关系和权力博弈状况的复杂性，决定了作为最能体现中央与地方关系的县一级党政，在面对农民和中央的双重压力下，做出不同的反应。也就决定了各地在这一历史性的制度变迁过程中有着不同的历史表现。具体到五县，大体可以分为两类情况。
第一类，地方党政基本上按照国家的制度安排推广各项经济改革。像衡山、湘潭和酸陵，这些县根据国家的政策方针，按照广大农民的意愿，有步骤地推进了家庭联产承包责任制。比如衡山县，1980年县委宣布少数生产队开始实行大田作业以组联产承包、副业由劳力承包的农业生产责任制，1981年县委正式宣布允许大田试行以户联产承包，年底全县94％的生产队实行了家庭联产承包责任制。到1983年衡山3241个生产队全部实行了家庭联产承包责任制5。而湘潭县在1979年就有农民开始自觉突破人民公社过于集中的经营管理体制，1980年春，湘潭县委在将994个规模过大的生产大队划小的同时，宣布可以在少数村进行水田分组承包等责任制的试点，这样有1/3的生产队分组作业、联产计酬，10个生产队包产到户。尽管当时有的干部担心包产到户偏离社会主义道路，按省委和地委的指示，湘潭县委也提出了要严格控制包产到户，但并没有真正采取措施，致使包产到户的生产队越来越多。1981年9月，湘潭县委经过调查，发现包产到户的生产队早稻普遍增产，于是思想进一步解放，宣布将实行多种农业生产责任制形式交给农民自己选择，到1982年2月，全县99。6％生产队实行了家庭联产承包责任制，同时，把水库、鱼塘、山林等承包到户，把自留山、风景林长期固定给农户经营，当年全县粮食增产了1。2亿公斤，增长23％，创造了历史奇迹6。与衡山和湘潭相比，经济相对落后的革命老区醴陵县则表现出了农民自主的创造性。在1978年冬醴陵就有少数生产队自发地将山林和土地承包到组和户，而引起湖南省各界的广泛关注。1980年，该县的洪源公社10个生产队把占本队耕地一半以上的旱地包产到户而显著增产，第二年该公社有28个生产队将土地全部包产到户，到1982年春，全县96。8％的生产队实行以家庭经营为主的联产承包责任制，其中，95。5％的队包干到户，1。6％的队包产到户，并有94％的队签订承包合同。当年底至第二年春，全县所有的生产队全部实行了联产承包经营责任制，并进一步扩大承包领域，补订承包合。集体所有的林场、茶园、果园、养鱼水面和碾米、加工等副业生产，分别联产承包到场、到组或到专人7。
第二类，地方党政消极对待国家的制度安排，农民却以国家权威为依托，自发地进行经营制度的改革。在1980年，长沙县委认为该县不属于边远山区和贫困地区，不准许大田包产到户。但1981年春，全县仍自发地出现了101个生产队将耕地按劳动务或人口分包到户，实行包工、包产、包成本、超奖欠罚的责任制，随之部分区社对此进行了“纠正”，但农民不依，而发生了较为严重的冲突。5月初，长沙县委考察一些分户经营的生产队，发现在较短时间内较快地改变了生产面貌，开始改变态度，5月22—26日，长沙县委召开县、区、社负责干部会议，提出“因队制宜，分类指导，多种形式，群众选定”作为完善农业生产责任制的指导思想，主和继续推行专业承包到组，联产计酬；积极提倡统一经营；联产到劳动；允许边远山区穷队包产到户。早稻收获后，联产到劳和包产到户的队都增产了20—30％。因此，在8月底，召开了县、区、社三级干部会，布置全面推行联产承包责任制。到1981年，全县5286个生产队，有3540个队包产到劳或包干到户，占队数的66。8％。1982年，全县5634个生产队，实行包产和包干的4911个，占总队数的87。17％。1983年，全县5724个生产队，全部实行了家庭联产承包责任制。其中有4389个队将耕地按人口或人、劳比例包到户8。湘乡县党政在推进农村经济改革时反复更大。早在1979年2月，该县农村办公室就将外地《赴四川省广汉县学习参观生产队实行“以产定工”责任制的汇报》转印发至全县。少数生产队开始暗地搞联产计酬的责任制。4月，县委按照中共中央批转的国家农委党组《关于农村工作座谈会纪要》精神，在全县推广“分组作业，小段包工，按定额计酬的办法”，全县大多数生产队划分了作业组。但不久，湖南省委指示，湖南不同于四川和安徽，生产队规模不大，农业经济比较巩固，没有必要划分作业组。于是，县委就层层召开会议予以“纠正”。但这种纠正受到了农民们的抵制。这一年，全县仍有40％的生产队建立了各种形式的责任制。其中联产计酬到组的有的5个队，占生产队总数的9。5％。湘乡县委在推进作业组时受到了上级的批评后，对于农村经济改革的措施多有抵触。到1981年上半年，湘乡县委还以湘乡不是困难地区为由，坚决不准搞责任制，即使人均纯收入只有40元的队，也不包产到户。但是，各生产队还是暗地里实行联产计酬责任制。对此，县委组织各部委前往各生产队“纠偏”，发生多起与群众及基层干部的冲突。因此，该县连开了四次区社书记会议，以所谓“稳定”为名，对农民变革责任制的要求进行“前堵后塞”，致使1981年湘乡粮食总产减少。最后在上级党政的干预下，不得不在1981年9月中旬召开党员、生产队长会议，传达贯彻中央、省、地各级党委的有关指示，在总结教训时终于承认，“在变革农业生产责任制上，由于我们当时没有从‘左’的思想束缚下解放出来，不是按农民的要求办，而是忧心仲仲，顾虑重重。”至此，家庭联产承包责任制才以合法的形式在全县迅速建立起来。至1982年2月，全县8288个生产队有8233个实行了包产到户和包干到户，占99。3％9。
这些情况说明，家庭联产承包责任制作为农民在利益驱动下创造的土地经营形式，尽管得到了党和国家领导的认可，并采取了正确的措施予以引导，但在各地贯彻执行时，还是遇到了一些地方党政的抵制。但由于此政策符合广大农民的利益，农民们在国家权威的关照下，对地方政权的权威进行了冲击。无论地方党政采取何种形式的“纠偏”，农民照样能够将家庭联产承包责任制坚持下来。
当然，这并不是说，作为家庭联产承包责任制的创造者的“农民”，完全具有相同的制度创新要求。事实上，“农民”之间也存在着较之利益关系更为复杂的分化和对立。岳村1981年实行“包产单干”时村民的心态可以反映这一点。如果进一步深人地调查、我们会发现：坚决主张分田单干的主要是那些家里有劳力而在社队生活并没有地位的人；持无所谓态度的人是那些在集体劳动不沾人家的光，也不吃亏的家庭；内心上反对，但表面上还是支持的是那些需要依靠生产队照顾的农户；坚决反对者主要是些大队干部或当时在社队生活中比较有地位者。可见，在利益主导的前提下，面子、政治理想以及生活习惯等因素都影响着人们的选择。然而，当国家的政策导向有利于大多数农民的利益时，尽管基层政权组织有不同的意见，农民们还是选择了家庭联产承包责任制。这也许正是这一制度最终能成为中国现代乡村社会基础的原因所在。
事实上，家庭联产承包责任制在本质上只是一种土地经营方式。它是在承认农村土地集体所有的基础上，将土地的经营权和收益权以承包的方式赋予农民；农民家庭作为独立的生产经营单位，在国家计划与政策允许的范围内，有权按照自己特长和优势独立自主安排生产经营活动；生产收益除完成年初确定上交给国家和集体的任务外，都归自己所有。这一制度作为一种人与物的对应关系以及土地、劳动力、资本和技术等要素功能释放的刺激体制，它能有效地克服外部性，使农民获得劳动的边际报酬率的全部份额，增加努力供给程度还节约了监督费用10，因此，这种“生产责任制的建立，不但克服了集体经济中长期存在的”吃大锅饭‘的弊端，而且通过劳动组织、计酬方法等环节，带动了生产关系的部分调整，纠正了长期存在的管理过分集中、经营方式过于单一的缺点，使之更加适合于我国农村的经济状况“11。也就必然促进了生产力的提高，使农村经济有了前所未有的发展，农民生活有了极大的改善。
家庭联产承包责任制从一开始就不仅仅是乡村经济领域的重要变革，它对乡村政治和社会领域的冲击也是巨大的。“承认农民个人作用，表现农民创造精神的包产到户是人民公社制度的直接对立物。正是通过包产到户，入杜农民的财产权和人身地位才开始得到保障。包产到户的兴起，同时也就标志着人民公社制度的终结”12。随着借助于指令性计划经营农业生产的经济功能丧失，政社合一的人民公社也就失去了权威的基础，变得“无法容纳新兴的社会力量，无法协调和统帅社会”13，原来那种准军事化管理体制也自行解体，乡村社会出现了管理上的真空。“农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象在滋长蔓延”14。面对着乡村社会这种经济上发展和政治上失控的状况，国家需要确立适应新经济状况的乡村社会治理制度，因此，以国家行政权力和乡村自治权力相分离为基础的“乡政村治”体制也就随之产生15。
“乡政村治”体制的建立是一个渐进的过程。1982年11月5日，万里副总理在中央农村工作会议上所作的《进一步发展已经开创的农业新局面》的报告中要求：在公社体制的改革上，应取慎重态度，不要采取自上而下层层改变，限期完成的办法。对生产大队和生产队，在没有适当的新的组织形式来代替它之前，不要轻易变动，以免出现混乱。在公社体制的改革上，决不能搞一刀切，一阵风，要成熟一个改一个。1982年12月4日第五届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》确定了废除人民公社体制后的乡村组织形式。它规定，乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区城，镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责，乡镇人民政府实行乡长、镇长负责制。乡镇长由乡镇人民代表大会选举产生16，“城市和农村居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织，居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举”17。中共中央在1983年1月发布的中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》特别强调：“在政社分设后，基层政权组织，依照宪法建立”18。到1983年10月，中共中央、国务院联合发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求各级党政实行宪法的规定，建立乡政府，实行政社分开。同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。乡人民政府建立后，要依法行使职权，领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作。乡的规模一般以原有公社管辖范围为基础，如原有公社范围过大的也可以适当划小。在建乡中，要重视集镇的建设，对具有一定条件的集镇，可以成立镇政府，以促进农村经济、文化事业的发展。同时要求，乡以下实行村民自治，设立基层群众性自治组织的村民委员会；村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业，协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。村民委员会主任、副主任和委员要由村民选举产生。各地在建乡中可根据当地情况制订村民委员会工作简则，在总结经验的基础上，再制订全国统一的村民委员会组织条例。
自此以后，全国各地普遍开始了恢复建立乡政权的工作。到1985年春，全国农村人民公社政社分开建立乡政府的工作全部结束。建乡前全国共有65000多个人民公社、镇。政社分开后，全国共建立了92000多个乡、镇人民政府，比公社化前的1957年95800个乡少了3800个，各地在建立乡镇的同时，还建立了82万多个村民委员会19。五县均在1983年11月到1984年5月间完成政社分开和乡政府重建工作的。衡山县，1983年9月县委决定在金龙公社搞政社分设试点，改变人民公社“政社合一”的体制。1984年3月，在全县实行政社分设，按照以社建乡，以大队建村，以生产队或联队建村民小组的原则，共设立了乡（镇）27个，在1985年1月将南岳区析出和部分乡镇合并后为3个镇、20个乡，324个村民小组，3243个村民小组20。湘潭县，1984年2月，实行政社分开，人民公社管理委员会改为乡人民政府，6月，生产大队管理委员会改为村民委员会，生产队改为村民小组，12月，韶山析出，到1985年1月，全县共设9个区、3个区级镇，66个乡镇，752个村，10676个村民小组21。湘乡县，1984年3月政社分开，区级建制不变，按46个公社设立了46个乡，712个大队合并为710个村委会，6130个生产队分设为8256个村民小组22。长沙县，1984年5月，撤销农村人民公社，区建制不动，建立41个乡，1个镇，712个村，8132个村小组23。醴陵县，1984年3月开始政社分开，共设9区1镇，42个乡（镇），677个村，7201个村民小组24。
同属于湖南省的五县，在实行政社分开的时间上大体上是相同的，都在1984年2…5月间。这说明，有关人民公社的改革，在实行家庭联产承包责任制方面，更能体现农民及地方政府的创造性，各地表现出一定的差异性；而在实行政社分开这一体制改革时，则更表现为国家的权威性，各地都表现出高度的统一性。
从理论上来说，“政社分开意味着政府部门取消了原有的生产组织职能，它专门从事管理，政府退出生产组织者角色，使得农民的日常生活渐渐离开了政府处理事务的范围，它标志着50年代以来、