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从理论上来说，“政社分开意味着政府部门取消了原有的生产组织职能，它专门从事管理，政府退出生产组织者角色，使得农民的日常生活渐渐离开了政府处理事务的范围，它标志着50年代以来、随着新政权建立起来的、个体农民对国家体制的有组织内聚结构正处于变化之中：基层生产资源的控制结构在分化，乡属机构、乡镇企业等实力单位的多中心分化；另一方面，支配性权威的中心也在下落，由县、公社下落到村庄层次”25。可是，在事实上，“政社分开”的意义主要是“乡政”体制的初步建立，“村治”体制还不具有实际性的意义。因为，当时村委员的干部基本上还是由乡镇政府指定或任命的，并没有实行以民主选举为核心内容的“自治”。只有到1987年11月，全国人大通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》并在1988年6月试行，民政部也于1988年2月发出《关于贯彻执行（中华人民共和国村民委员会组织法（试行））》的通知后，各地才开始进行真正自治意义的村委会建设。1988年全国共有1093个县级单位进行了试点工作。这一年湖南省也召开了由13个地（州）市党委、政府和人大常委会或人大工作联络处负责人参加的实施《村委会组织法》座谈会，并成立了相应的办公室。接着，湘潭和衡山进行了第一次村委会选举试点。长沙、湘乡和醴陵也随后进行了村委会的民主选举。之后，五县中的湘潭县成为了全国村民自治的示范县，衡山县成为了湖南省的示范县。至此，“乡政村治”才成为乡村社会的基本政治体制。
二、国家权力和乡政体制
国家对乡村社会有效控制的最为直接表现和手段，就是国家权力体制在乡村社会得以建立。在传统乡村社会，这种国家权力表现为皇权；在现代国家，则直接表现为政权，其中主要的是国家的行政权。我们的研究已经表明，自民国期间国家行政体制下沉到乡镇一级之后，在乡村社会直接代表国家的就是乡镇政府。新时期，随着人民公社体制的废除和乡政村治体制的确立，国家权力的表形式和效力范围，也发生了很大的变化，“乡政”体制已成为了按一定的行政区划设立的国家最基层的行政权力体制。也就是说，乡镇成为了国家与社会的边界。乡镇和乡镇以上的各级政权组织直接代表着国家行政权力，属于国家的范畴，而乡镇以下的政权组织或行政区划不具有国家行政组织的性质，属于社会的范畴。因此，我们研究新时期乡村政治结构的一个重要的视野，就是考察乡镇的权力结构及运行特点，只有这样，才能更准确和全面地理解乡村政治的实质和特性26。
改革开放之后，我国乡镇政权的组织体制和职能均发生了较大的变化。总的来说，这些改革都是在宪法和法律规定范围内进行的，全国各地乡镇的情况具有一定的共同性。但由于乡镇一级的体制改革，省市县均有一定的自主权，所以全国各地在乡镇体制上又表现出了一定的特征。衡山县的乡镇体制改革，大体上分为三个阶段。第一阶段，从1983年10月起，按照中共中央和国务院的通知，实行政社分开，重建乡镇政府，乡镇政府机构设置初步进入法制化的轨道。第二阶段，从1987年起，各地实行党政分开，乡镇党委与政府实行分权而治；第三阶段，从1999年初起，乡镇实行人员分流，精简乡镇机构。经过了这些改革，目前的衡山县乡镇正式的权力组织体制大体分为五大班子，即党委、政府、人大、政协联络组和武装部。其机构性质和权力结构是，党委是执政党的基层组织，人大是地方国家权力机关，政府是地方国家行政机关，政协联络组是地方性的统战组织、武装部是国家地方武装力量的管理组织。在这五大机构中，居于核心位置的是党委，具有重要的法定职能的是政府和人大。我们将依据“组织…能”和“人员…行为”这一解释模式，对目前中国“乡政”体制的权力结构及运行特点进行考察。
第一，镇党委是“乡政”体制的核心，实行的是一元化领导和一体化运作。
中共白果镇党委，共辖53个基层支部，其中农村支部25个街道支部1个，企业支部15个，机关学校支部12个，共有党员1118人。党委由9人组成，现设党委书记1人，专职副书记2人，并由镇长、人大主席、政协联络组长兼任党委副书记，另有组织委员、宣传委员（兼）、纪检书记、镇党委办公室秘书各1人（非党委成员）。根据中国共产党章程规定，镇党委作为执政党在农村的基层组织，主要职责是：贯彻执行党的路线、方针、政策，执行中央和上级党组织的各项指示，保证中央政府和上级政府的指示在本地区的实施；研究制定本镇经济建设和社会发展规划及有关具体政策；加强党组织的自身建设，对基层支部和党员进行管理；负责干部的培养、考察和使用；监督镇政府的各项工作；领导共青团、妇联、工会、民兵等群众组织；抓好地区的精神文明建设等。按照中国的政治传统和现实制度，在白果镇正式权力组织体制中，镇党委与镇人大、政府和政协等政权组织，不是简单的监督关系，而是领导和被领导的关系。
我们从白果镇的政治实践中，可以看出，镇党委作为核心组织的领导作用主要依靠4种方式实现的：
（1）镇党委通过党政联席会议，决定镇内经济和政治等重要问题。这几年的政治体制改革也提到了乡镇党政分开问题，规定了镇党委只过问涉及乡镇的重要决定和计划，不得干预人大和政府职权范围内的事情。但这种规定并不影响乡镇党委对乡镇人大和政府的职能性事务的影响。这种影响甚至决定作用的发挥形式就是举行党政联席会议。参加镇党政联席会议的人员一般有党委全体成员，政府副镇长和人大主席团主席。这种党政联席会议是镇内最高决策会议，其决策具有绝对的权威性。在白果镇，由党政联席会议决定着镇内的一切重大事情。
（2）党委主要人员兼任政府和人大的主要职务，通过党内决策来影响行政决策。白果镇的现任镇长在担任镇长前为党委宣传委员、副镇长，担任镇长后为党委副书记，人大主席也同时是镇党委副书记。
（3）通过基层支部和党员来保证镇党委的决定得到执行。镇党委在乡镇企事业单位和居（村）民委员会中设立党支部委员会，对本单位的工作进行领导，对重大原则问题进行讨论并作出决定，同时保证上级党组织和政府的决议、命令在本单位的执行。根据党的章程，党员必须无条件服从党组织的决定，而在乡镇的主要领导岗位上，基本上都是党员干部，所以，镇党委完全可以通过党内决定要求这些干部服从“组织决定”。
（4）通过对社会团体的领导来实现党委的意图。白果镇目前的主要社会团体有共青团白果镇委员会和白果镇妇女联合会。镇团委是中国共产主义青年团在农村的基层组织，并在各村委会和街道设有团总支和团支部。镇妇女联合会是中华妇女联合会的基层组织，其组织也延伸到了村委会和街道。它们都是镇党委领导下的群众性组织，是镇党委和镇政府联系广大团员、青年和妇女的桥梁和纽带。
从组织形式上，镇党委实行的是委员制。每一届委员会任期为3年，期满时要由乡镇党员大会进行换届选举。衡山县在1998年8月至9月进行了全县乡镇党委的换届选举工作。为此，县委专门制定了《衡山县基层党委换届选举工作实施方案》，对领导班子配备、党员代表大会名额和代表分配以及各方面代表的比例、党员代表大会的筹备组织工作和代表资格的审查以及党内选举的方式和应遵循的原则等等都作了明确具体的规定。在所有这些规定中，有一条非常突出，这就是出席党员代表大会的代表，必须在“关键时刻和重大政治原则问题上，立场坚定，是非分明”。具体来说，就是要“按照县委的意图，选举产生新的领导班子”27。因此，党代会及其选举基本上都是按照上级党委确定的人选进行的，特别是对于“主要领导人”不许可发生任何偏离“县委意图”的事情。在这种意义上来说，党委会成员的选举主要还是一种组织性安排，是县级党组织直接控制乡镇的一种重要的工作方式。在这次换届中，白果镇所有的镇党委成员全部实现了县委的意图。而且根据党章规定，上级党委认为必要时，可以指定下级党组织的负责人。这就使乡镇党委的选举失去了实际意义。
上述的情况表明，由于乡镇党委的这种组织状况，也就注定了乡镇党委权力的主要来源是上级党委。也就是说，其权力的合法性和权威性直接与县级党委相关。这一方面保证了上级党委的指令在乡镇能够得到贯彻执行，自上而下的权力体制确保了国家政权的权力范围和效力。另一方面则造成基层政治体制的民主性规范形式化。
第二，乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度的虚置。
人民代表大会制度是我国根本政治制度。这一制度也深入到了乡镇。从国家机构的职权分工来看，乡镇人民代表大会是本乡镇的地方国家权力机关。根据法律规定，乡镇人民代表大会行使以下的职权：在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；在职权范围内通过和发布决议；根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划；审查和批准本行政区域内的财政预算执行情况的报告；审查和批准本行政区域内的民政工作的实施计划；选举乡镇长、副乡镇长；听取和审查乡镇人民政府工作报告；撤销乡镇的人民政府的不适当的决定和命令；保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产；维护社会秩序，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利；保障农村集体经济组织应有的自主权；保障少数民族的权利；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。
根据国家的法律规定，乡镇人民代表大会的代表由选民直接选举产生，每届任期3年。从白果镇的情况来看，镇人民代表大会代表的直选，基本上是按照国家法律规定进行的。1998年8月，衡山县各乡镇分别举行了第六届镇人民代表大会换届选举，为此，县人大常委会根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会代表选举法》和《湖南省县级以下人民代表大会代表直接选举细则》制定了《衡山县乡镇人大换届选举工作方案》，作为这次换届选举的指导性文件。白果镇在8月20日召开了镇党政联席会议，决定了具体的步骤和方法；确定了代表名额，并在党委的统一领导下成立了镇选举委员会，由一位党委副书记任镇选举委员会主任。8月24日和27日分别召开了各村党支部书记、村主任、村会计会议和镇直属的各单位、各双管单位和居委会负责人会议，安排部署选举各项工作。按照有关规定，白果镇人大代表总数为6。1名，其中要求妇女代表18人，占30％，非党员代表21人，占35％，镇干部代表7人，占12％28，镇选举委员会将这61名代表全部分配到各选区，镇31个选区第一轮共提出候选人164名，最后确定正式候选人93名，在9月27至28日两天，各选区均以集中直接投票和设流动票箱等形式，分别选出正式代表59名（岳村和务江村各有1名代表名额，选举时因未过半数，所以未当选）。
从上表来看，镇人民代表大会的代表基本上体现了选举前代表分配的情况。其中，镇干部超过预定数达到9人，占总数的15。25％，非党员为25人，达到42。37％。村干部达到31人，为总数的52。25％，村民只有9人，占总数的15。25％。可见，镇人民代表大会的代表主要还是镇干部、村组干部。
《地方组织法》规定，镇人民代表大会每年至少举行一次，经过1/5代表提议可以临时召集。在1986年第六届全国人大第十八次会议对组织法修改以前，乡镇人代会由乡镇政府召集，人代会闭会期间的活动由乡镇政府负责。修改后规定，镇人民代表大会举行会议时，选举主席团，由主席团主持会议，并负责召集下一次代表大会会议。主席团设主席和专职助理各1人。镇人民代表大会开会时，镇人民政府的组成人员列席会议；其他有关机关、团体负责人，经主席团决定，可以列席。具体议程一般是，由上届人大主席团主持召开本次大会的预备会议，选举主席团，作为人代会议期间的领导机构；进行代表资格审查，确定大会议程；受理人大代表和镇政府的议案；再按规定议程和日期召开会议。
在现实中，这些法定程序存在一些操作上的问题。比如，预备会议由谁主持的问题。乡镇人大主席团虽然也是作为组织存在的，但它不像县以上人大常委会具有一定的组织和机构，它实际只有主席1人和助理1人。在此期间假若人大主席和助理因工作关系调动不在位，而上届的主席团成员又没有当选为人大代表，问题就变得复杂起来了。许多乡镇在处理这些问题时，主要依靠镇党委来主持人代会议。比如1998年10月白果镇第六届人民代表大会第一次会议的情况就是如此。这次会议的主要议程是，10月1日上午8时30分由镇党委主管党群的副书记主持召开了预备会议，首先由选举委员会主任作大会筹备工作报告，再通过由镇党委提出的大会主席团名单和本届人大代表资格审查委员会名单并作代表资格审查报告。在9时10分由镇党委书记主持召开大会主席团第一次会议，通过大会日程；讨论通过大会选举办法；讨论关于依法治镇的决定；接受党委提出人大、政府领导人员候选人名单；确定代表联名提出候选人的规定和议案截止时间。9时30分由各代表团团长召集各代表团会议，酝酿选举候选人，讨论选举办法，收集代表建议和批评意见。10时30分由镇党委书记主持举行第一次会议，通过选举办法，推荐通过总监票人、计票人名单；选举镇人民代表大会主席、镇人民政府镇长；选举镇人民政府副镇长；宣布选举结果，发出通告；新当选的人大主席、镇长讲话。下午2时，举行第二次会议，由新当选的镇长作政府工作报告；由新当选的人大主席作人大工作报告；由镇财政所所长作镇财政工作报告。4时，分代表团讨论三个报告；主席团召开第二次会议，听取各代表团讨论政府、人大、财政三个报告状况汇报。5时，由镇党委书记主持召开第三次大会，通过政府、人大、财政三个报告的决议；通过依法治镇的决定；县领导讲话；奏国歌、鸣炮、散会。从以上列举的日程来看，这次换届会议只用了一天，所有的重要会议都是由镇党委主要负责人主持的，其主要理由是为了保证会议实现党委的意图。
白果镇人大的职能和现实运作过程，反映了镇人大的三个权力来源，一是镇人民代表大会代表及其有关会议是镇人大直接权力来源。这是国家法律权威下的制度性权力。但由于乡镇人大在组织上和代表的素质及组成上均存在许多问题，尚不能有效地行使其职权，对这种法制性权威的认识不足。二是镇人大必须执行上级人民代表大会及其常委会的决定和命令。这表明，镇人大的权力对上级人大及其常委会的依赖性，其最后的权力归属是全国人民代表大会及其常务委员会。三是镇人大员现实的权力来源则是镇党委及上级党委。因为，镇党委不仅向镇人大推荐其主要负责人，而且在人大代表的选举问题上，镇党委也具有一定的影响力，甚至在实际运作中甚至人大有关会议，也离不开镇党委这个核心。
第三，镇人民政府作为国家最基层行政机关；其权力来源具有多重性。
镇人民政府是镇人民代表大会的执行机关。根据《地方组织法》规定，镇人民政府行使的职权是：执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保障农村经济组织的合法权益；保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；办理上级人民政府交办的其他事项等。这些职能概括起来主要是三个方面：以城镇建设、计划生育、国土和环境保护等为主要�