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象中无疑存在很大部分的不确定性；但是我们寻求的是可由
具有通常辩别力的人运用的迹象。他们将最好不过分依靠任
何一种迹象，除非经其他迹象所证实；并且在他们估价任何
实际努力的成功或优点时会重视熟悉问题的公正人士的一般
意见。我所说的这些检验方法只适用于经过考验的人，其中
包括虽未经实际考验但在理论上受过考验的人，他们在公开
演说或出版物中讨论过公共事务，证明他们对公共事务作过
认真的研究。这些人，以其单纯政治思想家的地位，可能显
示出相当有资格得到和在实际政治家的地位上受过考验的人
同样的信任。当有必要挑选完全未经考验的人时，最好的标
准是他在知道他的人们当中以其才能闻名，以及已经受到尊
敬的人们对他的信任和推荐。靠着这样一些检验标准，足够
重视并热心寻求智识能力的选民，一般地是能得到超出常人
水平的人的，他往往能得到信任并按照他自己的不受拘束的
判断以进行公共事务；对他来说，要求他按照在知识上不如
他的人的命令放弃他自己的判断，将会是一种侮辱。如果真
正找不到这样的人，那么选民的确有理由采取其他预防办法；
因为不能指望他们把自己的特定意见放在一边，除非为了让
比他们有更多知识的人可以为他们服务。的确，甚至在那时
他们最好记住，当代表一旦被选出后，如果他是献身于他的
职务的，就应有更多机会纠正原来的错误判断，而不由他的
多数选民事先决定他应该怎么做。这种考虑一般说来当能使
选民不致要求代表作出不改变他的意见，或者如果改变就辞
职的保证（除非是这种情况，即选民由于必要而不得不选择
一个他们并不充分信任其公正无私的人）。但是当一个不出名
的人在未经某个大权威的明确保证的情况下第一次被选出当
代表时，就不能指望选民不把和他自己的意见一致作为首要
的条件。只要他不把后来用坦率说明的理由改变那些经诚实
声明过的意见看作是一种断然撤回信任的理由就够了。
甚至在假定代表具有久经考验的才能和公认的卓越品质
时也不应把选民的个人意见完全撇开不管。尊重智力上的优
越不须达到自我否定即否认任何个人意见的程度。但是当分
歧不是涉及到政治原则的时候，不论选民在他自己的意见上
是怎样坚定，他应当考虑到一个有能力的人和他意见不同，至
少有很大可能他自己是错了，即使不然，为了得到有能力的
人在他自己不适于作判断的许多事情上为他服务这种不可估
量的好处，也值得在非绝对根本性问题上放弃他自己的意见。
在这种情况下，他常常用来调和这两种愿望的办法是，劝使
有能力的人在分歧之点上牺牲他自己意见。但是，对有能力
的人说来，致力于这种妥协乃是对他的特殊职责的背叛，是
放弃智力的优越所负有的特殊责任，其中最为神圣的就是不
在舆论叫嚣反对的情况下放弃正当的主张，不使那些最需要
用来服务的他的意见得不到服务的机会。一个有良心和公认
有才能的人应该坚持按照他根据自己的判断认为是最好的那
样去行动的充分自由，而不应该同意按照任何其他条件服务。
但是选民有权知道他打算怎样做，在所有关系到他的公职的
事情上他打算用什么意见指导他的行动。如果有些意见是他
们所不能接受的，他就要使他们确信他仍然值得当他们的代
表。如果他们是明智的话，他们将为了他的一般价值而不去
计较他和他们的意见之间许多巨大分歧。然而有些分歧他们
是不能忽视的。凡是对他的国家裨益于自由人的那种治理感
到很关心的人，都具有对国家事务的某些象他的鲜血一样珍
贵的信念。他强烈地相信这些信念是真理，认为它们十分重
要，因而不可能作任何妥协，或把它们摆在次于任何人的意
见的地位，不管这个人比他地位高多少。当这样的信念存在
于一个民族或民族的相当大部分中的时候，它们靠着本身的
单纯存在，而不仅仅是由于它们可能建立在真理之上，就足
够发挥影响。一个民族不能在违反他们主要的权利观念的情
况下得到很好的治理，即使这些观念在某些点上也许是错误
的。如果对统治者与被统治者之间应有的关系作出正确的评
价，就不会要求选民同意由一个打算在违反他们的根本信念
的情况下统治他们的人来作他们的代表。如果他们利用他在
其他方面提供有益服务的能力是在他同他们之间的重大分歧
之点不大可能被提出讨论的时候，他们就有理由在包含这些
分歧之点的问题开始产生，而且在这问题上就他们认为正确
的意见来说，还没有形成肯定的多数足使该特定个人的不同
意见变成不足取的时候其就将他免职。例如（我提到人名来
说明我的意思，而不是对哪个人有所褒贬）被认为是科布登
先生和布赖特先生关于抵抗外国侵略的意见在克里米亚战
争（Ｃｒｉｍｅａｎｗａｒ）期间就可能被忽略掉，当时存在着与之相
反的压倒一切的民族感情，并且在和中国的争吵（尽管其本
身是更可怀疑的问题）中这种意见还可能理所当然地导致选
民对他们的排斥，当时他们对这问题的看法是否就不占优势
还是个有争论的问题。
作为以上所述的一般结论，我们可以肯定说：除非由于
不利的社会情况或不完善的制度，选民的选择范围被缩小到
不得不选择一个假定是受敌视他们的利益的偏见所影响的
人，就不应该要求作实际的保证；他们有权充分了解候选人
的政治见解和感情，并且不仅有权而且往往有责任拒绝一个
在作为他们政治信仰的基础的少数信条上和他们意见分歧的
人；他们越是欣赏候选人智力上的优越，他们就越是应当容
忍候选人在他们的根本信条以外的不论多少事情上表达不同
于他们的意见和采取相应的行动；他们应当努力不懈地寻求
具有才干能被委托以充分权力照他自己的判断行事的代表；
他们应该把尽一切努力将具有这种品质的人送进议会看作是
他们对同胞所负的责任；由这样的人作代表较之由声言在许
多问题上和他们意见一致的人作代表对他们来说是有着大得
多的意义的，因为他的才能所带来的好处是确实可靠的，而
在分歧之点上假定他是错的而他们是对的则是很可怀疑的事
情。
我是在这样一个假定下讨论了这个问题的：选举制度在
一切以实体制度为依据的问题上符合以上各章所述的原则。
即使在这个假设下，认为代表是使节的学说在我看来也是错
误的，其实际运用是有害的，尽管在那种情况下危害会被局
限在一定的范围以内。但是，如果我努力用来卫护代议制原
则的保证得不到宪法的承认，如果对少数的代表权不作规定，
也不容许按照选民的教育程度在选票数量上有任何差别，在
那种情况下让代表有自由裁量权的原则其重要性就不管怎样
强调也不为过，因为那样一来将是在普遍选举制下让多数的
意见以外的任何意见能在议会表达出来的唯一机会了。在那
虚假地称为民主实则是起实际作用的阶级进行独占统治的制
度下，所有其他的人既无代表也得不到表达意见的机会，逃
避最狭隘的阶级立法和最危险的政治无知的唯一可能将存在
于这样一种倾向之中，即：无教养的人可能必须选择有教养
的人当代表并尊重他们的意见。也许可以合理地指望有这样
做的某种意愿，但一切取决于把这种意愿培养到最高度。但
是，如果实际起作用的阶级在一旦取得政治上的无限权力之
后，自愿地同意以这样或那样的方式对他们自己的见解和意
志加以相当大的限制的话，他们将证明自己比在专权的腐败
影响下出现过的，或者我们可以冒昧地说，可能出现的任何
握有绝对权力的阶级都更聪明。
第十三章 关于第二院
在关于代议制政府理论的所有论题中，特别是在欧洲大
陆上，没有比通常叫做两院问题的这个论题讨论得更多的了。
它比许多较它重要十倍的问题还更引起思想家们的注意，并
且被看做是区别主张有限制的民主和主张无限制的民主的人
的一种试金石。就我自己来说，我不很重视第二院所能加于
否则就是无限制的民主的任何限制。我倒以为，如果所有其
他的宪法问题都正确地解决了，则议会究竟由两院组成还是
仅仅由一院组成就只是个次要的问题了。
如果存在两个院，它们的组成或者相同或者不相同。如
果组成相同，两者将服从同一势力，凡是在其中一院占有多
数的，在另一院也大致会占有多数。的确，任何议案的通过
必须取得两院的同意这一点常会成为改革的重大障碍，因为
假定两院都是代议制，代表数目相同，则稍稍超过全部代表
的四分之一就可以阻止法案的通过；与此相反，如果只有一
院，有了勉勉强强的过半数法案就保证可以通过。但假设的
这种情况与其说在实际上会发生，不如说抽象地说来是可能
的。这样的情况是不常发生的：同样组成的两院中，一院几
乎全体一致，而另一院差不多分为相等的两半。实际情况是，
如果其中一院否决了一项议案，在另一院一般说来将有很大
的少数不同意该议案。因此，能被这样地加以阻止的改革议
案，在几乎所有的情况下将不会有比整个议会的简单多数更
多的票，随之而来的最坏的结果可能是，把议案的通过推迟
一个短时期，或者重新诉诸选民以确定议会中的小小多数是
否和国家中的有效的多数一致。推迟的不便和诉诸选民的好
处在这情况下可能被看作是大致相等的。
我不很看重最常常被提出来支持两院制的这样的论点：
为了防止轻率，并迫使作第二次考虑。因为它所建立的工作
方式不要求大大多于两次的考虑，一定是一个很不完善的代
议制议会。在我看来，有利于两院制的最有效的理由（而这
一点我的确认为是有点重要的）是由于意识到只有他们自己
可商量因而在掌权者（不论是个人还是一个议会）心中产生
坏的效果。重要的是，任何一伙人都不应该在重大事情上能
够，即使是暂时地，使他们自己的意见占优势，而不征求任
何别人的同意。在只有一院的议会中的多数，当它取得永久
性质的时候——当它由习惯地在一起工作的同样一些人组
成，并始终保证在他们自己的议院中的胜利的时候——很容
易变得专横和目空一切，如果不必要考虑它的行动是否将得
到另一法定权威的一致同意的话。导致古罗马人设置两个执
政官的同一理由使得保有两院成为值得想望的：其中任何一
个都不致受到专权的腐败影响，即使在仅仅一年的时间内。在
实际领导政治，特别是在管理自由制度方面最不可缺少的条
件之一就是和解，即妥协的意愿。也就是愿意对反对者作出
某些让步，并作成好的方案以便尽可能少触怒持反对意见的
人。两院之间的互让（如人们所说的）是这一有益习惯的永
久的学校。作为这样一种学校甚至现在还是有用的，在一个
构成得更为民主的议会或许会更加感觉到它的效用。
但是两院不需要同样组成；它们可以作为对彼此的一种
牵制。其一假定是民主的，另一的组成将自然地以作为对民
主的某种限制为目的。但它在这方面的有效性完全以它能在
议院外博得的社会支持为转移。一个不建立在国内某种巨大
力量基础之上的议院，对一个建立在这种基础之上的议院是
发挥不了有效作用的。一个贵族制议院只是在贵族制的社会
状态中才是强有力的。上院曾一度是我们政体中最强大的力
量，而下院仅仅是一个牵制团体；但这是在贵族几乎是社会
上唯一力量的时候。我不相信，在真正民主的社会状态中上
院作为民主政治的调节器会有任何实际价值。当一方的兵力
比另一方弱的时候，使它发生效能的方法不是把双方列起队
来，在战场上互相对垒一决胜负。这种战术势必造成较弱一
方的彻底败北。较弱一方的唯一有利的做法是不要把自己和
群众分隔开来，迫使每个人作支持它或反对它的表态，而是
采取一种站在群众之中而不是和群众相反对的立场，把在任
何一点上最能和自己联合的人吸引到自己方面，丝毫不表现
为对抗团体以免挑起普遍的反对，而是作为混合在一起的群
众中的一分子进行活动，注入它的酵素，通过增加它的势力
使它的作用转弱为强。民主政体中的真正调节力量必须在民
主议院中并通过民主议院行动。
在每一种政体里应该有一个反抗宪法上优势力量的中心
——从而在民主政体中应该有一个反抗民主的核心——这一
点我已经主张过了；而且我把它看作是政府管理的一个根本
原理。如果具有民主代表制的人民，由于他们历史经历更愿
意容忍第二院或上院这种形式的反抗中心，而不是其他形式，
这就形成一种强有力的理由使反抗中心具有该种形式。但在
我看来它本质上并不是最好的形式，就它的目的来说也决不
是最有效的。如果存在两院，其一被认为代表人民，另一只
是代表一个阶级，或者根本不是代表性的，我认为在民主政
治是社会统治力量的地方，第二院不会有甚至在第一院偏离
正轨时加以抵制的真正能力。它可能作为对习惯和同僚关系
的尊重而被容许存在，而不是作为一种有效的牵制。如果它
发挥独立的意志，它就须按照和另一院同样的总的精神去做；
必须和后者同等地民主，并满足于纠正议会更带民众性的那
个部门的一些偶然失错，或者在符合民众要求的议案方面和
它进行比赛。
对多数的揽权实行任何真正牵制的实际可能性今后将取
决于统治机构中最具民众性的那个部门内部的力量分配；我
也已经根据我的判断说明最便于建立起力量平衡的那种方
式。我还曾指出，即使允许人数上的多数依靠在议会中的相
应的多数占有完全的优越地位，但如果少数也被允许按照严
格的民主原则理应享有的按人数比例选出代表的同等权利，
这一规定就将保证这个国家许许多多的第一流的有识之士和
其他议员一样以人民的名义永远出席议会。我还说，这部分
国民代表，在未结成独自的帮派也不具有任何惹人恶感的特
权的情况下，将有比按照人数比例大得多的个人分量，并将
以最有效的方式提供所需要的道义上的反抗中心。所以，并
不需要为此目的设立第二院，而且设立第二院也无助于达到
这一目的，反而可能在某些可以想象得到的情况下甚至妨碍
达到这一目的。然而，如果为了我已说过的其他的理由，决
定设立第二院，就希望它由这样一些人组成，他们由于不牵
连到和多数相反的任何阶级利益，就使它易于反对多数的阶
级利益，并有资格对多数的错误和缺点作有力的发言。这些
条件在按照我们的上院这种形式组成的团体中显然是找不到
的。民主政治一不再被世袭地位和个人财富所吓倒，上院就
变得无意义了。
在可能借以建立一个缓和和调节民主优势的明智的保守
团体的原则中，最好的原则似乎是古罗马的元老院这一事例
中所具有的原则。元老院是管理公共事务方面曾有过的最为
始终如一地慎重而贤明的团体。代表公众的民主议会的缺点
就是公众本身的缺点，即缺乏特殊训练和知识。适当的补救
办法就是使它和一个以特殊训练和知识为其特点的团体联合
在一起。如果一个议院代表舆情，另一个就应代表经过实际
公共服务的检验和保证并经实际经验加强的个人美德。如果
一个是人民的议院，另一个就应该是政治家的议院，即由通
过了重要政治职位或雇用的一切活着的政治活动家组成的委
员会。这样的议院将远远不止是适于作为一个单纯的调节团
体。它将不仅仅是一种牵制，而且是一种推进力量。它手中
掌握的抑制人民的权力将被赋予于那些最有能力，并且一般
说来最愿意领导人民沿着正确道路前进的人。被付托以矫正
人民错误的任务的这个委员会，不会代表着被认为和人民利
益相反的阶级，而是由人民自己在发展道路上的天然领袖们
组成。任何一种构成方式在有效地发挥他们作为调节者的职
能方面，都达不到这样。把经常站在促进改革的最前列的团
体贬斥为单纯妨碍性团体是不行的，不管这样做可能防止多
少害处。
假使这样一个上院在英国尚付阙如的话（我不需要说这
仅仅是个假设），它可以由以下这