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②
它的职能则限于管理司法事项。这样，中央政府的部就变成了十一个。自
一个有名无实的官职。
③ 这个衙门负责与皇太子有关的事项。由于清代后期的皇帝并不指定皇太子，詹事府便形同虚设。
④ 这些巡抚的衙门与总督的衙门都设在同一城市中。
① 《大清德宗实录》，卷564 第11—13 页。
② 《东华续录·光绪朝》，卷202 第12—14 页。
③ 负责祭祀皇家陵墓的官署。
④ 负责宫廷举行的宴会事项的官署。
① 负责繁殖和训练军马。
② 这点在前页注①引的诏书中已提到。
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隋唐以来，中央政府机构就是吏、户、礼、兵、刑、工六部。1901年增加了
外务部，后来又增加了商部、巡警部和学部，而旧式的六部则仍予保留。但
是，1906年改革的结果，只有吏部和礼部保持它们的旧有名称。传统的六部
建置已经不复存在了。
（3）各部都建立单一的领导。这是一个非常重要的步骤。在此以前，
清朝给各部都任命两位尚书，一般是满、汉各一人。此法是使满人与汉人互
相制约，但也趋向于使大臣们不负责任。双头领导的废除明确了责任。同时
这也意味着满、汉族之间不同待遇现象行将结束。出于同样精神，为了尽可
能地避免兼职，废除了各部大臣兼任军机大臣的做法。③
（4）在各部以外单独成立了大理院、审计院和资政院。大理院的权力
④
是与纯粹作为行政机构的法部明确地分开的。从前，法庭和司法行政机构
并不分开。审计院独立于各部之外，因为它负责审计它们的帐目。虽然已经
决定暂不涉及立法机构的事项，但深切感到有征求民意的必要，因此，在将
来召开国会之前，计划把资政院试作立法机关。（资政院的情况将在下面叙
述。）
政府企图包括在行政改革之中的两项主要变革未能实现。一个就是改革
省的官僚政治，另一个就是建立责任内阁。总的来说，在清朝的地方官僚政
治中，有许多含糊不清之处。例如，外省督抚与中央政府之间的关系和总督
与巡抚之间的关系，都不十分明确。可能是清政府宁愿不去明确这些关系。
但无论如何，自从太平军运动以来，总督与巡抚的权力增加了。在军事上或
财政上，他们都不受中央政府的严密控制。清朝改革的一个目的就是削弱他
们的权力，办法是把他们置于中央政府各部处之下，而不是使他们成为与各
①
部处平行而能向皇帝直接上奏的皇帝直属官员。 这样就可以建立起一个一
元化的政体，各省就被置于各部之下，而不是与各部同在皇帝之下：这是行
政机构的一项十分重要的改革。当然，各省高级官员是反对这种变动的。
成立责任内阁制的要求是当时的一个改革原则——即明确责任——的
自然后果。然而，这会导致撤销军机处、内阁和政务处。反对采取责任内阁
制的理由是：总的行政管理应由若干官员分担，否则，个人就会专权，从而
可能侵犯帝权。这种观点获胜了，有关中央行政机构的改革因此没有进行。
②
这样，削弱督抚权力和采取责任内阁制这两项改革 都未实现 （在改革
活动中，政府原来把这两者都放在最优先的地位）。1907年，对省一级的行
政制度进行了改革，但是督抚的权力并未削弱，也没有真正进行实质性的改
③ 参看前页注①和注②。
④ 参看前页注②。
① 《大清德宗实录》，卷574 第6 — 7 页；《东方杂志》，第4 年第8 期 （1907 年）“内务”第401—424
页。
② 《东方杂志》，第5 年第1 期 （1908 年）第10—13 页。
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革，它仅仅以改变一下地方行政官署的名称而告终。仅有的一件重要的改革
也许就是在省的各级建立了审判厅，这是打算按照中央政府的大理院的模式
设立的独立地方司法机关。①
另一个重要事件是在外国人称为满洲的东三省进行行政改革。由于这是
清朝祖先的发祥地，原来在那里建立过特殊的制度。现在实行了改革，满洲
的行政就与中国的其他部分一模一样了。盛京将军被取消了；代之以 1907
年设置的东三省总督，并任命了吉林、奉天和黑龙江三省的巡抚。②
虽然清政府不能削弱督抚等高官的地方权力，却成功地增加了中央政府
中满洲官员的权力。在只任命一位大臣领导政府的每个部之后，在十三个高
级官员 （即军机大臣和各部大臣）之中，有七个满人，五个汉人和一个蒙古
旗人。这个蒙古旗人当然是蒙古族，但是他是属于满人阵营的。因此中央政
府改革的结果是在最高级官员中，满人与汉人的比率为八比五。而与以前满
人和汉人人数相等的安排相比，清政府在取消种族区别待遇的公平原则下，
巧妙地把对中央政府的控制进一步置于满人的手里。
另一个改革的基本原则是尽量减少兼职。根据这种政策，袁世凯辞去他
的一切兼职，所以他的权力大大地被削弱了。上面已经谈到，政府提升两个
集大部分地方权力于一身的汉人总督张之洞和袁世凯为军机大臣，这样就剥
夺了他们在地方上的权力。因此，尽管各省的行政没有进行改革，中央政府
的满人官员的权力却大大地增强了；相比之下，汉人地方官员的权力却被削
减了很多。
从1908至1911年的宣统时期，这种趋势甚至更加强烈。首先，在1909
年1月，袁世凯被迫以足疾为由到河南退隐。九个月之后，张之洞死去。这
样，两位难对付的汉族高级官员就不能妨碍摄政的醇亲王行事了。被这种情
况所鼓励，他让他的两个兄弟掌握陆军和海军，最后在1911年5月，他应
汉人提出建立责任内阁的要求，终于组织了一个责任内阁。它对皇帝负责。
与此同时，旧内阁、军机处和政务处都被撤销。责任内阁由一个总理大臣和
两个副大臣，以及民政部、度支部、学部、陆军部、海军部、法部、农工商
①
部、邮传部、理藩院和外务部各部大臣组成，总数为十三个成员。 在这十
三员被任命的内阁大臣之中，八名是满人，汉人只有四人；八名满人中，有
五人是皇室宗族。醇亲王在为皇室宗人取得军权以后，这时又要全面控制行
政了。但这种事实也说明，在这时候，摄政王确实感到除他自己的宗人外，
甚至连满洲官员都不能信任了。任命这一内阁是清廷在行将崩溃时的最后一
个孤注一掷的行动。在这个皇族为中心的内阁组成后不到一年，武昌就发动
① 参看第453 页注①。
② 参看赵中孚：《清末东三省改制的背景》，载《中央研究院近代史研究所集刊》，第5 期（1976 年6 月）
第313—335 页；参看罗伯特·李《清代历史上的满洲边疆》，第七章。
① 《大清宣统实录》，卷52 第18—23 页。
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了革命，其后又不到一年，清政府垮了台。在此以前，朝廷曾经利用改革方
案，使它一直下降的权力不断地集中。
准备立宪的日程与“宪法大纲”
当清政府宣布它要采取宪政的政策决定时，极力主张更加激进的一批批
评论家开始要求政府立即实现这项目标，不久他们迫使政府以这种或那种方
式去答复他们的要求。1908年8月，政府因此宣布它准备实行宪政的计划，
声明在第九年 （即1916年）将颁布宪法，并将第一次选举国会，国会将于
1917年召开。①
②
与此同时，政府发布了“宪法大纲”，大纲以日本明治时期颁布的宪
法为范本。它开宗明义写道： （1）大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永
③
永尊戴。（2）君上神圣尊严不可侵犯。在日本宪法里，天皇被赋予很大的
权力，但是在“宪法大纲”里，清帝的权力甚至比日本天皇的权力还要大。
皇帝的特权几乎没有限制。皇帝被赋予以下权力：1。召集开闭停展及解散议
院之权；2。凡法律虽经议院议决而未奉诏命批准颁布者，不得见诸实行；3。
“宪法大纲”无内阁组织章程，设官制禄，用人之权操之君上，议院不得干
预；4。司法之权操之君上，审判官本由君上委任，代行司法；5。凡一切军事
皆非议院所得干预。君上调遣全国军队，制定常备兵额，得以全权执行；6。
宣战讲和订立条约由君上亲裁，不付议院议决；7。宣告戒严之权，当紧急时，
得以诏令限制臣民之自由。
一旦肯定宪政即将付诸实施，知识分子，尤其是立宪派，就立刻提出批
评，这些人早就主张采取这一步骤，但不满意基本《大纲》和准备立宪的进
程。他们强烈要求马上开始实行宪政。在这种压力下，清政府在1910年把
立宪的日程缩短了四年，并决定在1912年颁布宪法，1913年召开国会。④
然而，这种让步不过是在旱地上洒几滴水，远不足以使要求立即召开国会的
喧嚷平静下去，就在这个时候，即1911年10月，革命爆发了。
清政府被革命吓得惊慌失措，它在奄奄一息之际，于1911年11月匆忙
①
地宣布了人们所期望的宪法重要信条“十九条”。为了平息革命运动，与
1908年的“宪法大纲”相比较，皇帝的权力在这个文件中大大地缩小了，而
国会的权力则增加了。主要的变化如下：（1）宪法由资政院起草，由皇帝
颁布。修改宪法权力属于国会，皇帝不能干预； （2）总理由国会选出，由
① 《大清德宗实录》，卷583 第4 — 5 页；卷595 第1 — 2页，《大清光绪新法令》，卷2 第25—32 页。
② 《东华续录·光绪朝》，卷219 第1 — 7页。
③ 见谢保兆 （音）：《1644—1911 年的中国政府》，第372 页。
④ 《大清宣统实录》，卷43 第2 — 5 页。
① 《大清宣统实录》，卷63 第10 页；卷65 第9、10—18 页。最后一处载有“十九条”的原文。
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皇帝任命。皇族不能担任总理。当总理受到国会弹劾时，他可以或者解散国
会，或者提出内阁总辞职；（3）皇帝有直接指挥陆、海军的权力，但如无
国会批准，他不能利用陆军或海军来解决国内争端；（4）非经国会批准，
不得缔结条约。如果在国会休会期间议和或宣战，这个行动须提交下届国会
批准。不用说，到颁布的时候，这些改动已无实际意义了。
谘议局、资政院和自治会
清政府一旦决定在1917年召开国会，它就不得不承认，它越早听取公
众意见并把它反映于政府工作之中，情况就越好。因此，它在1909年召开
了第一次谘议局会议，并于1910年在北京召开了资政院会议。谘议局即将
成为省立法机构的前身，而资政院就是国会的前身。
②
按照1908年公布的章程，谘议局大致按以下规定组成。
一、投票资格。（1）必须是年满25岁以上的男性，在省内长期定居，
至少具有下列资格之一： （一）在省内从事教育或其他公职时间满三年者；
（二）中学堂毕业或在国内外高等学校毕业；（三）具有生员以上的功名；
（四）担任过七品以上的文官或五品以上的武官；（五）在省内拥有价值五
千元以上的经营资本或不动产。（2）或者是年满25岁以上非长期在本省居
住的男子，但在本省居住两年以上并拥有价值一万元以上的经营资本或不动
产者。
二、当选的条件。年满30岁以上的男性，在本省久居或在本省居住十
年以上者。
三、成员的人数。每省生员的固定名额的百分之五。田赋较高的南京地
区和江苏省，另外分别增加九个和二十三个名额。
四、允许讨论的问题。（1）省政府可能改革或寻求改革的事务。（2）
本省的预算和收支决算。 （3）有关本省税收和公债发行事项。（4）修订或
废除只影响本省的有关章程。 （5）资政院成员的选举。（6）由资政院或督
抚提出的质询。 （7）市政会上的争议事项；自治会申请或建议的事务。
五、与督抚的关系。 （1）总督和巡抚如对谘议局的决议无异议，应负
责予以公布并执行。如无总督或巡抚的批准，此类决议不得实施。（2）如
总督或巡抚对谘议局的决议不满时，他可以命令复议。 （3）在进一步讨论
之后，如果未能取得一致意见，应征求资政院的决定。（4）督抚有权召开、
中止或解散谘议局的会议。
从章程中的条款来判断，谘议局似乎是绅士表达意见的机构，但很难被
认为是一个立法机关。它勿宁说是各省督抚的一个谘询团体，因为督抚们有
权拒绝谘议局决议。然而，谘议局的出现完全可能约束各省督抚专断地使用
② 《大清德宗实录》，卷579 第14—15 页；《大清光绪新法令》，卷2 第2—24 页。
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他们的权力。即使在以前，督抚也不敢忽视显贵绅士的意见，所以他必须审
慎行事而不冒犯绅士，否则，他会给自己招致相当的麻烦。从这个意义上说，
谘议局可以被视为仅仅是把过去实际实行的一切加以合法化罢了。事实上清
政府把谘议局议员数规定为各省生员定额数的百分之五，①就说明政府已经
有了这种想法。但不管怎样，一旦有了这一法定形式，地方绅士对各省督抚
的压力无疑就增加了。
1909年，各省举行第一次谘议局的选举。结果证明很多当选者年纪在40
—45岁之间，而绅士占大多数。然而，那些学问高深和在百姓中德高望重的
绅士都宁可不参加地方政治和谘议局。那些当选的人中很多在政治上有野
心，也往往不为人所尊重。①
这样，省一级立法机构的雏形逐渐形成，1909年在各省召开谘议局第一
次会议。在很多省内，最直接的结果就是督抚与谘议局发生了冲突。由于督
抚有否决权，他毕竟比谘议局权大。但是这只能驱使谘议局议员参加要求立
即召开国会的运动，而这个国会将不仅仅是一个谘询机关。
资政院是由清政府创立的，它是一个审议机关，或者是国会的雏形。按
②
照1909年起草的章程， 它的主要特征如下：
一、成员资格。成员将包括一百名帝国的被提名人和一百名民选的代
表。在帝国的被提名人中，有四十八名宗人或满洲贵族，三十二名现任官员，
十名学者和十名最高级的纳税人。民选产生的代表从谘议局议员中选出，而
且由他们投票选举，但要经本省督抚的批准。
二、允许讨论的问题。（1）全国的预算与收支决算；（2）有关税制和
公债的发行事项； （3）修订或废除法令；（4）关于谘议局和督抚有争议的
事项；（5）由皇帝提交的其他事项。
三、与行政当局的关系。（1）各部或其他高级行政机关的大臣如对资
政院的决议不满意时，可以命令重新审议； （2）在重新审议之后，如果双
方不能达成协议，得呈请皇帝作出裁决； （3）当资政院对内阁或政务处的
决议有疑问时，可以要求阐明； （4）当某一行政机关的大臣侵犯资政院的
权力或破坏法律时，资政院可奏请圣断。
资政院显然无权监督政府。政府也不是非执行资政院的决议不可的。因
此，严格地说，资政院只是一个协