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资政院显然无权监督政府。政府也不是非执行资政院的决议不可的。因
此，严格地说，资政院只是一个协商机关。
资政院成员的选举始于1909年，第一次会议于1910年10月在北京召
开。从此以后，资政院常常与各部大臣以及各省督抚发生冲突。结果，有些
决议得不到有关行政机关的大臣的批准，而且因皇帝的决定而被废弃。由于
这种原因，资政院的议员也开始大声疾呼，要求立即召开国会。
清政府认识到宪政应该以地方自治为基础，于是决定加以促进。1908年
① 关于进行选举方法的叙述，参看张朋园：《立宪派》，第12—40 页。
② 《大清宣统实录》，卷17 第14—19 页；又参看《大清光绪新法令》，卷2 第1 — 2页。
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①
起草了“城镇乡地方自治章程”，1910年起草了“府厅州县地方自治章程”。
②地方自治会的选举立即开始。选举和当选资格的限制如下：投票者必须是
男性，年龄在25岁以上，中国籍，在其所住地连续居住三年以上，付两元
以上的固定税金或公共捐献。董事会的董事由有关的自治会选出。在这种情
况下，自治会成员投的票数应该与他们拥有的财产总数相符合。这样，有财
产的人在自治会中格外地被赋予了特权。在自治会会员之中，相当数量的人
是有低级功名的绅士。大部分被选为自治会会长和镇乡董事的人是绅士。的
确，清末的地方自治实际是绅士之治。然而，政府官僚政治对这种自治制度
施加了强大的压力。知府、州官和知县有权解散地方自治会。董事会的决议
没有这些地方政府官员的批准不能实施。知县能够免除镇乡的董事的职务，
而且可以不同意有关自治会选出的自治会办事人员。结果，这种自治会很象
谘议局和资政院的情况，实质上就是政府的一个辅助机构或谘询团体。
中国自古以来就有一种互相担保的集体的制度，如“保甲”或“里甲”，
它们的作用是辅助政府维持公共秩序和征税。一般说来，绅士并不与这种制
度有牵连。然而，只要这类集体仍在起作用，他们就可以发挥相当的影响；
总之，不论在什么情况下，绅士对每个地方的家族和社团都拥有相当的影
响。事实上，地方当局只有与绅士控制的这些社团合作，才有可能进行治理。
目前清政府正在组织地方自治会作为宪政的基础，它当然不敢忽视绅士的力
量。由于地方绅士拥有的权威不是法律授予的，因此至少在理论上，政府官
员在过去有时忽视过绅士。但是现在，绅士的权力由法律规定并加以保证。
这就是清末所规划的地方自治制度的实际内容。从另外的角度看，可以说清
政府有这种企图：正式认可绅士在地方上的控制，把绅士置于地方官员的控
制之下（即把他们的职能正式纳入基层的政府部门），以此来巩固它的统治。
简言之，清末的地方自治是保守的清政府与同样保守的地方绅士为互利面互
相合作以期在一个正在变化的世界中保持他们的政治权力的企图。①
① 《大清光绪新法令》，卷2 第44—62 页。
② 《大清宣统新法令》，卷14 第1—15 页。
① 见芬彻：《政治地方主义与民族革命》，载芮玛丽编：《革命中的中国》，第185—226 页；菲利普·库
恩：《民国时期的地方自治》，载小韦克曼等编：《中华帝国晚期的冲突与控制》，第268—280 页。
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财政的清理与集中
清朝财政是极端混乱的，以致中央各部以及各省政府几乎不受中央的控
制。如果政府要提倡教育、发展武装和准备实行宪政，集中财政管理是必不
可少的第一步。
在义和团事件之后，财政改革的第一个企图是统一货币。在此期间，在
中国流通的货币有传统的纹银（细丝银）、铜钱和各种外国铸造的银元。此
外，1889年，张之洞在广东开办了一个铸币厂，用机器生产铜钱和银币，此
举证明是有利可图的，因此很多省份开办了铸币厂，源源不断地铸出钱币。
但是这些硬币并没有标准化。事实上，自从1850年以来，流通着各种各样
的货币，它们之间并没有定出固定的兑换率。各省官办的、私营的银行和钱
庄以及外国银行都在发行纸币，这样就使财政更加混乱了。这种货币的混乱
状态当然阻碍了商业的发展。西方商人愈来愈坚持要求统一货币。事实上
1902年中英续议通商行船条约以及1903年中美通商行船续订条约和中日通
商行船续约都要求清政府统一货币。此外，由于1901年下半年之后世界银
价激剧下降，进口贸易对于采用银本位制的中国来说变得非常不利。而且在
①
甲午战争之后，中国还遭到必须以黄金偿付外国债款和赔款的损失。 因此
不仅在西方人之中，而且在中国人之中也有人提出建议，要求采取金本位制
和试图使货币标准化。
②
清政府也认为这是当务之急，于是就专门设立了财政处。 这时币制改
革与外国的利益是如此密切相关，以至没有它们的合作就难以进行。因此，
清政府与还在实行银本位制的墨西哥政府一起要求美国在友好的条件下合
作，以便在采用金本位制国家和银本位制国家的货币之间建立稳定的关系。
结果，在1903年成立了国际汇兑处，次年美国专家精琦到中国来调查货币
情况。精琦向中国政府提出以下一个方案： （1）中国应该立即采取金本位
制，但金货币不应在国内流通，只作货币的储备和支付外国之用； （2）在
国内，银币应用作标准货币；（3）金与银之间的兑换率应是1比32；（4）
为了监督新币制的采用，应雇佣外国人。①
德国和法国同意这个建议，但英国和俄国反对它。在中国内部有赞成和
反对的意见，但由于张之洞的强烈反对，这个建议被搁置起来了。张之洞反
对的理由如下：（1）不应该允许外国人干预中国的财政或货币问题；（2）
由于中国通常是使用铜钱，所以采用银本位制就够了，采用金本位制则太过
① 关于背景，参看弗兰克·金：《1845—1895 年中国的货币与货币政策》；魏建猷：《中国近代货币史，
1814—1919》。
② 财政处建于1903 年，但于1906 年与度支部合并。
① 精琦推荐方案的译文载于 《币制汇编》，第3 册第1—62 页；文件原文发表于《关于金本位制传入中国
的报告》（美国参议院文件第128 号，第58 届国会第三次会议，1904 年）。
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分了；（3）金和银之间的实际兑换率是1比40；把它折成1比32将是欺骗
百姓，在铸造中将会获得高达百分之二十的利润，而且将使一种不足值的货
币流通；（4）世界银价下跌，虽不利于中国偿付赔款和外债，但有利于促
进出口而限制进口。当清帝国的主要目标是富国强兵时，银价下跌对它并不
是一个问题。
精琦的意见遭到驳回，政府的意见是决定暂时维持银本位制，虽然金本
位制也可能在将来实行。但是关于标准硬币的问题仍有争执：究竟应该采用
一两的银币还是采用约等于半美国银元的一元银币（相当于0。72两库平
银）。张之洞主张铸造一两的银币，其理由是纳税以两为基础，而银元又不
能与外国银元竞争。袁世凯表示同意。因此在1905年，政府决定暂时以银
两作为标准硬币，并在天津开设造币总厂和四个分厂，以便专门铸造一两重
银币，同时禁止其他造币厂铸造银币。但实际上关于采用银两或银元的争论
仍未停止。主张使用银两的人主要是张之洞和袁世凯等各省督抚；使用银元
的支持者是户部（后来改为度支部）的一些官员以及中外商人。由于张之洞
和袁世凯直到1908年仍有强烈的影响，1908年政府再次决定以银本位制统
一货币制度。但是在1909年由于袁世凯丢官和张之洞死亡，支持银元的人
们的力量顿时变得强大了。最后在1910年决定取消银两制，而以银元为标
准硬币，只限造币总厂和它设在汉口、广州、云南及成都的分厂铸造。
可惜的是，这并不意味着以前发行的银通货停止使用，而仅仅是在旧体
系上增加了新的银元；这样只会加剧货币的混乱，并使这种状况一直持续到
清王朝结束。
另外，还有省的铸币厂在铸造铜钱。铸造铜钱是为了增加经费，所以它
们的质量日趋低劣，从而引起了通货膨胀。由于铜钱与百姓的日常生活密切
相关，这就使他们遭受极大的苦难。有鉴于此，当1905年在天津开设造币
总厂时，政府开始只铸造铜钱，因为当时的急务被认为是要控制住铜钱，或
者甚至是在铜本位基础上统一货币。但是政府没有足够的资金吸收各省铸造
的铜币。它就命令各省不要再铸造铜币，并关闭那些还没有开始经营的铸币
厂。由于督抚们不愿遵奉这条命令，滥铸之风仍然存在。①
另一个引起混乱的原因就是纸币。接近清朝末期，督抚们和某些商人开
设官、私银行，而且它们和钱庄都不受限制地发行纸币，这也引起了通货膨
胀和使百姓遭殃。1905年，清政府开设了户部银行，资金四百万两，为的是
要发行有高度信誉的钞票，以期抑制无限制地滥发纸币的情况。然而，即使
这个银行发行的钞票，也没有足够的储备金和固定的发行额。因此户部银行
发行的钞票也不过是增加混乱而已。随后，在1908年政府把该行改组成为
有一千万元资本的大清银行。
1910年，政府为了集中管理纸币，决定今后只有大清银行才能发行钞
① 魏建猷： 《中国近代货币史》，第179—181 页；杨端六：《清代货币金融史稿》，第283—361 页。
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票；与此同时，政府还规定发行总额并建立储备基金。不准有其他发行钞票
的机构，那些已经发行了的，要在流通中逐步收回。当然，这些计划并未完
成。流通中的纸币总数估计有六亿五千万两。如果大清银行要发行同样数量
的钞票，它就需要三亿二千五百万两储备基金，但它只有一千万两资本。①
还打算统一度量衡制。在中国，度量衡随各省而异；甚至在一省之内也
因地而异；甚至在同一地方随着目的不同它们也有差异。如同货币一样，这
种情况妨碍了商业的发展。在1908年8月，清政府颁布了章程，规定了长
②
度标准 （营造尺）、容量标准（漕斛）和重量标准（库平两）。清政府决
定度量衡采用十进位制。按照颁发的计划进度，官方所用的量器和磅秤都要
在两年内加以调整，以符合新制度；私人用的要在十年以内调整完毕，但政
府未能看到这些计划被付诸实施就寿终正寝了。
在此期间，清政府企图集中它的财政管理。关于各省的财政，只有正规
的收入和支出得上报户部。额外的收支尽管在太平天国时期之后都大大增加
了，但并不上报。这种不上报的情况更加削弱了清末中央对地方行政的影
响。因此，在1906年政府把户部和财政处合并以统一中央的财政之后，政
府打算冒险把全国的财政加以集中管理。但是这当然会遭到督抚们的强烈反
对。
③
然而，在1909年拟定了下述指导性的政策方针： （1）只有度支部有
权借外债。如中央政府的任何部或省政府要缔约借外债，需经度支部的许
可，并必须以它的名义借款；（2）到当时为止，中央政府各官署筹措的资
金原由这些官署支配。自此以后，这类资金都要上报度支部； （3）由于各
个部的官办银行正无限制地发行钞票，又由于国家要对这些钞票负责，度支
部被授权可对这些官办银行不定期地进行抽查； （4）当时各省花费本省自
筹的款项，不向中央政府汇报。今后，所有这些资金都应上报度支部，度支
部被授权调查这类事务。
为了执行这一政策，决定度支部在1909年3月起开始检查各部和省政
府1908年的收支，并从1911年起建立预算制度。因此，每省的财政实际情
①
况都被广泛地考察过，其结果也被公布了。在1910年，度支部根据各省各
部呈交的预算表编出一份拟议的1911年全国预算表，并把它呈交给资政院。
资政院作了某些修改即予通过。根据直到此时的中国人的定额使用法，岁入
总数应该总是不变的，而在开支方面应该是量入为出，所以没有作预算的必
要。因此，中国采用预算制之举是前所未有之事——不过这项措施证明基本
① 杨端六： 《清代货币金融史稿》，第374—385 页；魏建猷：《中国近代货币史》，第192—207 页。
② 《大清德宗实录》，卷579 第2 — 3 页；《光绪政要》，卷43 第43—44 页；卡梅伦： 《1898—1912 年
中国的改革运动》，第179 页。
③ 《大清光绪新法令》，卷10 第95—98 页。
① 《财政说明书》有23 个报告，每一报告长达数百页，大约刊印于1911 年。
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上是没有意义的。第一个预算表行不通，因为由各部和各省政府呈交的最初
计划都不可靠，它们都是根据“少收多支”的方针制订的。结果，度支部造
的全国预算表的收入为二亿九千六百万两，支出为三亿七千六百万两，证明
是一个“赤字”预算。这个预算不可避免地成了资政院的一个争论问题，于
是就通过了一项修正案，把预算的收入改为三亿零一百万两，支出改为二亿
②
九千八百万两，以便使它收支趋于平衡。 当然，这种修改并无坚实的基础。
辛亥革命终止了这种闭门造车的官样文章。由于岁入还没有被集中起来，北
京没有统一的国库，也不了解实际的收入和支出，因此编制预算在技术上仍
然是不可能的。
② 参看王业键：《1750—1911 年中华帝国的土地和租税》，第75—76 页。
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其他改革方案
编纂新法典
中国自古以来就已经有与近代行政法和刑法相似的法律，但是没有或很
少有与近代民法和商法相似的法律。另外，司法和行政的权力并不象近代西
方那样分立。但是在义和团事件后，当清政府积极打算采用西法来富国强兵
时，它终于看到了需要按照西方模式修订法律。自从政府开始主动提倡工商
业以来，对民法和商法的需要就变得明显起来了；与此同时，中国人终于逐
渐认识到不平等条约的种种不利，并希望取消治外法权。但是要达到这个目
的，按照西方模式修改法律和修改司法管理是必不可少的。事实上，英国、
美国和日本在它们1902和1903年签订条约时已经要求修改。结果，清政府
在1902年决定着手修订法律和司法管理的准备工作。为此目的，设立了一
个官署，由有丰富经验的官员沈家本任主管，开始检查《大清律例》。结果，
在1905年，如剐刑、枭首示众、死后斩首以及纹面等酷刑都被废除。杖刑
等体罚则代之以罚款，连坐和严刑拷问也被废除。①
从1906年起，政府聘请日本法律专家帮助编纂新的刑法以及民法和商
法；新刑法的草稿则在1908年完成。后者以日本刑法为范本，而日本刑法
又是以德国法典为基础的；新刑法规定，惩罚限于死刑、监禁或罚款。这样，
以前所有的肉刑都被废除