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经营的航运路线），而让农工商部监管它的业务经营。③
还不清楚为什么要把指导国家的近代企业的责任如此是非不分地加以
划分，使之形成两个部。主要受益人看来就是袁世凯，他在1907—1911年
① 关于商部筹备成立的消息，在《华字日报》上经常刊登，例如见1903 年3 月23 日、5 月7 日、7 日18
日、8 月8 日、9 月26 日、10 月10 日、31 日、11 月13 日以及12 月30 日的报道。
② 钱实甫编： 《清季新设职官年表》，第68、71 页。
① 关于其中某些方案的报道，见《华字日报》1903 年10 月10 日；1904 年2 月9 日、7 月6 日、8 月13
日；1905 年2 月24 日、5 月31 日；1909 年10 月16 日、11 月8 日；另见《东方杂志·记载》，第6 年第
9 期 （1909 年）第430 页。
② 见沈云龙：《掌握晚清政柄之奕劻》，载于他著的《现代政治人物述评》，第2 册第73—74 页。
③ 《东方杂志·记载》，第5 年第10 期 （1908 年）第93 页。
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期间不同程度地控制了邮传部。因此，在盛宣怀在1911年成为邮传部大臣
之前，该部先后由袁世凯的门生陈壁、徐世昌和唐绍仪所领导；而部中一个
有势力的铁道部门一直是由袁世凯的另一名幕僚梁士诒领导。这在中央和各
省的利害关系中间不是一个简单的冲突。1907年9月，袁世凯和张之洞都从
外省任所被召回到北京任军机大臣。中央政府这时大概想把交通通讯工业—
—在当时主要是铁路——集中于一个部管辖，以便进行统一发展铁路的新的
努力。铁路管理引起北京的特别注意——不仅因为它具有经济和战略上的重
①
要性，而且因为需要借大量外债作筑路资金。袁世凯和张之洞调任军机处，
部分原因可能是要利用他们办铁路的长期经验和兴趣。在1908年，张之洞
又被任命为粤汉路和川汉路的督办。不过，如果说北京曾希望抓住铁路经营
的主动权的话，那么它的策略又失败了。无论是袁世凯或是张之洞，都无法
使各省的绅士和有名望的商人就范。
各省的反应
各省巡抚对在本省设立部属省署的新计划抱有反感，这是可以理解的。
不过，既然北京已无其他办法，各省政府就用不同方式象征性地表示服从来
搪塞应付。由于各部都设法把新署局强加于省一级，各省便扩展自己的机
构，把它们置于北京名义上的控制之下。例如，1904年初，商部尚书载振奉
旨计划在各省建立商务局——一个崭新的官僚机构——来为他的商部服
务。各省当局的回答是，他们早已有了商务局在执行这些任务。事实上，张
之洞在1896年就已第一个开始建立这样的局来计划近代的经济政策，但是
不久就利用它来筹集工业资本和谋取贷款。张之洞的榜样被其他省会纷纷效
法，直到商人普遍对它们表示不欢迎时才停止。在1903—1904年的某个时
候，广州和上海这两个主要的商务局被迫关门，因为它们不受欢迎。①
1904年夏季，商部向各省的意愿屈服了。8月，各省原来所有商务局被
正式指定为商部的分署，以指导各省一切工商发展事宜。每局由一个经督抚
遴选的商务议员领导，但他要经商部批准和任命。商务议员应具备知府或候
补道台的官衔，他必须精通工商事务，定期上报，编制统计表，进行调查研
究，以及保护当地商人和归国侨商。他可以直接向商部打报告，但报告副本
②
应呈送督抚衙署。这样一来，商部任命商务议员只是一种保全面子的办法，
各省却拥有实权，既可以遴选他们自己推荐的候选人，又可以收到他们送给
商部的报告的副本。
① 见李恩涵：《浙江绅商与北京朝廷官员关于1905—1911 年收回英国苏杭甬路权的斗争》。
① 张謇：《张季子九录·政文录》卷1 第19 页。汪敬虞：《中国近代工业史资料》，第1 册第596—597
页。
② 《大清光绪新法令》，卷16 第36—37 页。
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这一安排促使成立了更多的商务局。1908年末，四十四名商务议员被任
命，但是商部立即发现他们不执行商部的指示。下面讲几件北京和各省省会
之间行政上勾心斗角的事件，以说明商部的困境及其无能。1904年末，商部
已经在奏疏中申诉说，各省选派的商务议员都没有工商业的知识。“在各督
③
抚中关心民瘼，认真遴选者固不乏人，而视为例差者亦复不少。” 它请求
朝廷命令总督们要更加勉力从事。这说明困难之所在。一个中央政府的部为
了强迫一个不顺从的省政府遵从它的指示，竟不得不求助于皇上的权力。商
部的创立者们原来希望它在各省做的事能多于传统的一些部所做的事，但不
幸的是，这个新部出现时正值中央政府更加依靠各省的新财源以偿还国债之
际。
1905年夏季，商部又向清帝诉苦说，所属商务局都不执行它的命令。虽
然商部已经主动解决了对江苏、江西、山东等省许多付不出存款的钱庄提出
的破产索取权，但上海的一个案例把它基本上排除在外，使它不能插手解
决，另的省份对商部的信“有阅六七月未复者，有阅四五月未复者，叠经臣
①
等督饬，文电交催，仍复迟延。” 以后不久，有一个人向商部的《商务官
报》投稿，表示了普遍存在的沮丧情绪：商部在设法保护商人的时候却无能
为力，除非总督及其僚属执行它的政策。②
然而，中央和各省官僚之间的这些冲突，常常非各省督抚所能控制。但
是北京毕竟对所有省级正规官员仍保留了有效的任命、免职和再委派的大
权。特别在清末数年，大多数巡抚事实上是由那个腐败的庆亲王精心挑选
的，他们都对庆亲王感恩戴德。各省许多不顺从的表现，是以巡抚、长期留
任的胥吏和税吏为一方与控制经济企业乃至税收等公共职能的省的和地方
的绅士为另一方这两者之间的复杂关系造成的。这些绅士和各级小官僚——
不仅仅是巡抚或他们的属员——才是地方权力增长后的真正的受益者。③
1907年改组而成的农工商部又想控制它所属的局（它们已改组成为农工
商务局），同时把局的下属对照部中的机构重新作了安排。1908年又采取了
进一步的措施，使新设的农工商务局的等级同于盐政局和巡防局，并由正式
的官员（劝业道）主持局务。根据谕旨，劝业道同时对农工商部和邮传部负
责。作为省一级的高级官员，劝业道可能不再完全由省当局挑选。到 1908
年年底，已任命了九名劝业道。
虽然这件事实看来是农工商部的胜利，但没有证据表明在1908年以后
它对各省产生了任何巨大的影响。这有几个原因。第一，农工商部严重地丧
③ 《东方杂志·商务》，第1 年第11 期 （1904 年）第119—120 页。
① 《东方杂志·商务》，第2 年第9 期 （1905 年）第88—90 页。
② 王有龄：《商部之责任》，载《商务官报》，第7 期 （1906 年）第1 — 4页。
③ 关于对政府胥吏和地方绅士的地区、地方权力增长的分析，见刘广京：《对清末地方权限的再估价》，
载 《清华学报》，卷10 第2 期 （1974 年）第207—223 页。 （中文和注解见第176—207 页。）
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失了热情或使命感。1907年继载振之任的新农工商部尚书是另一个宗人溥
颋，他为官直到清朝覆灭时为止，一直没有有力的政治后盾，也没有创造力。
第二，在清朝最后几年，朝廷专心于它自己的派别斗争，这显然越来越导致
各省高级官员把他们任职的省份视同他们利益之所在。例如，浙江人周善培
从1908年10月至1911年夏季任四川省劝业道。当铁路国有化危机爆发时，
他却反对中央政府的政策。①
最后，北京在工业上的失败只不过是中央对各省的权力进一步减弱的部
分表现而已。朝廷允许通过各省谘议局表达民意，原希望使地方绅士和绅商
更多地倒向它一边。但是结果使绅士名流和正式官僚之间已经脆弱的关系更
加不正常。各省政府的权力被削弱到如此程度，以致在辛亥革命爆发时，多
数巡抚只能唯绅士的马首是瞻，或者干脆逃命了事。
① 周善培：《辛亥四川争路亲历记》。
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办企业官员的出现
官督商办和官商合办的试验是想吸引商人投资于近代企业，但两者都告
失败，这是由于官方提倡者如李鸿章和张之洞等人未能使投资户相信他们的
利益不会被官方的经理所损害。大约在二十世纪头十年商人们的回答既响亮
又清楚：除非我们是不折不扣的合伙者，否则干脆散伙。但另一方面，个人
和集体在这时也无力建立大规模企业，这表明商人他们自己仍然过于软弱和
不团结，不能领导中国走向工业化。由于官方提倡者不甘心或者不能够放弃
控制，结果在新安排中又出了歪门邪道，或者完全避开官办，或者使它流于
形式。
关键是出现了官僚企业家。晚清对工商业作用的重新评价已经使近代企
业在思想上受到尊重。官员们最初无非是实行一般的监督，后来开始自己投
资，承担起管理职能，到最后又给企业做决策。从官员变为官僚企业家的最
明显的例子是盛宣怀。但是盛宣怀办他的工业企业是次要的，他的主要关心
是要在官场飞黄腾达。他喜欢搞官场上的权术而不惜牺牲健全合理的商业经
营方式。他在那些明显地享受着垄断或者大量官方津贴的企业中无往而不
利；而在有竞争的企业中却常常败北。①
宁可要健全的商业经营方式的主要原因是，到二十世纪头十年，有些官
僚企业家开始独立出资或者靠朋友筹集大多数甚至全部资本，他们以民间身
分筹资，并无官方的正式照顾。由于自负盈亏，所以他们比较容易地把自己
的官守与企业家使命分开。作为又能直接负责政府政策、或者能够影响政府
政策的经理和企业主，他们不再需要正式的官方照顾来保护企业而使之不受
官方的剥削了。约在1890年，有两名中级官员上海道台悄悄地伙同商人向
上海华新纱厂投资，他们看来在这种事业的发展中起了先锋作用。李鸿章的
上海机器织布局对上海整个地区拥有垄断权，照理他应给予抗议，但还是保
持了缄默。他也许非正式地同意这样做，因为与此事有关连的龚照瑗和聂缉
椝两道台，连同一个绅商银行家严信厚，都出自李鸿章的门下。②
华新纱厂在开办阶段有一些亏损以后，到了二十世纪头十年就变成了一
个赢利的企业。聂缉椝道台已经提升为巡抚，于是买下华新厂其他股东的全
部股票，让他的两个儿子来办厂。现在有可靠的证据证明，聂缉椝曾利用公
款而不是自己出资购买他最初的股票。官员挪用公款做私人资本，这在当时
是相当普遍的。华新厂从官督或官商合办的安排中彻底摆脱出来，这使“官”
字有了新的意义：它现在指的是官员个人，不再有“政府”或者“官员集团”
① 关于盛宣怀重官轻商的抉择的不同解释，见中村义：《清末政治和官僚资本：盛宣怀所起的作用》，载
《中国近代化的社会构造》，第34 页。
② 关于华新纱厂和聂氏家庭的情况，见根据公司档案和目击者记述所编的《恒丰纱厂的发生、发展与改造》，
及聂曾纪芬： 《崇德老人八十自订年谱》。
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的意思了。因此，华新厂事实上是一个私营企业，官员股东和商人股东以个
人身分在企业中合作共事。它不需要有正式的官方关系，因为官员是企业投
资者的成员，他们能保证使企业得到官方的保护。
在以后十年期间，官僚企业家集投资者、经理和官方赞助人的作用于一
身，他们能够给新企业提供国家的保护，而不再使它们受国家的那种荒谬的
控制了。
作为官僚企业家的周学熙和张謇
周学熙的父亲周馥原为山东巡抚，在二十世纪头十年期间升任两江总
督，以后又当两广总督。周学熙在1900年前后在袁世凯手下开始了他的官
宦生涯。袁世凯对他的经济才能深为赏识，很快把他从候补道提升到实缺，
然后任为盐法道，最后在1907年任他为直隶省按察使。1906年，作为督察
直隶工业发展的总职责的一部分，他领导一个委员会以组织一个煤矿公司，
然后自任公司的总办。①
滦州官矿有限公司是一个私营公司和官督企业的混合物。大概因为中国
政府和附近英国控制的开平矿务局之间争讼不息，周学熙决定称该公司为官
督商办企业，由国家提供一部分资本。然而矿内没有督办（这个头衔是自十
九世纪八十年代以来用来称呼官督组织的主管的）。代替督办的是一个十五
人的董事会，其中两人，一任总理，一任协理。为了保证有效的控制，总理
或协理每个人至少必须持有两千股股票，而其他十三个董事和两名审计每人
①
必须至少持有一千股股票。每股股票合一百两，这就意味着十七名高级职
员持有至少一万九千股股票，合银一百九十万两。由于公司的资本在 1908
年开办时是五百万两 （其中五分之三已收到），所以这笔款约占全部股票的
四成。当增加官股五十万两，即资本的百分之十的时候，高级职员和政府两
者一起在股东会上在理论上就占多数了。
大投资户也有重复投票权，即每五十股一票，直到总数二十五票。同时，
只有已经投资五股（合五百两）者可以提出建议，而持有五十股（合五千两）
者可以投票表决。因此购买股票不到五股的投资户就没有发言权。周学熙的
方案清楚地表明，大投资户只能限于少数人，只有他们才可以决策和管理公
司。虽然我们只有十七名最初的董事和职员的部分名单，但是从我们所掌握
的九个人中可以看出，他们都是袁世凯的部下，又是周学熙的朋友，有的是
周学熙的安徽同乡，有的是袁世凯的河南同乡。
启新洋灰公司是周学熙的另一个主要工业，它的组织和管理在许多方面
① 关于周学熙的传记，见周叔桢：《周止庵先生别传》；包华德编：《中华民国人物传记辞典》，卷1 第
409—413 页。
① 卡尔逊：《1877—1912 年的开平煤矿》。周叔桢：《周止庵先生别传》，第33—40 页。
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②
和滦州煤矿很相似。 但是，启新这个私营公司没有任何国家资本，只是向
天津 （直隶）官银号贷款四十万两（以后被公司所偿还）。公司不断赚取厚
利，从不感到经济匮乏。头一年周学熙就筹集到批准的一百万两。他得到的
支持大部分来自支持他煤矿的那一批僚属。在1912年，公司每股股票都一
分为二，以设立分厂。公司于是要求增资一百五十万两，供发展和扩充之用。
为了保证这一小批高级职员能继续占支配地位，半数新股票保留给原先的股
东认购，他们根据所有股票的多寡有权在规定期间购进。另一半新股票不向
普通公众出售，而是卖给直隶省政府和使用该公司产品的各省铁路公司。但
是公司的档案表明，在以后的几年，这几方面没有向公司投资。很可能，这
一百五十万两全被原来的股东和他们的朋友认购。同样，当公司在此后不久
另外要求增资三十万两以建立一个北方分厂的时候，它特别限定老股东认
购。老股东们显然设法满足了增加新资本的需求，因为他们把他们的大部分
股息