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，姑且叫做“个人意见”吧！上述三个问题，第一个关乎史实，需要“历史意见”；第二个关乎认识，恐怕非有“时代意见”不可。至于第三个问题，能不能回答都很可疑，则大约只能发表一点我自己的“个人意见”了。这是需要声明的第一点。
第二点，即我们将要讨论的，只是中国传统的政治制度，既不包括外国的，也不包括现在的。而且讲传统政治制度，也只限于从秦汉到明清。这是因为本文作为一篇读书笔记，自然应以钱穆先生的范围为范围。何况钱先生划定的范围，也并非没有道理。第一，真正影响当代中国的，是秦以后的制度，不是秦以前的。第二，我们中华民族进入国家时代的时间虽早，但直到秦汉，所谓“中国”才在法理上正式成为“一个国家”。在此之前，则是“许多国家”。而且，自从秦始皇把这“许多国家”或“若干国家”变成“一个国家”以后，中国就基本上是“一个国家”了。其间虽有分裂，有反复，有变动，有多民族政权或同一民族多个政权的共存（如汉末同时存在魏蜀吴三个汉族政权，宋代同时存在宋、辽、金、西夏、大理多个政权），但在中国人心目中，仍以汉、唐、宋、明、清这些统一大王朝为正宗，为正统。从这个意义上讲，中国传统政治制度，也可以说就是汉、唐、宋、明、清的制度。
汉、唐、宋、明、清的制度是秦开创的。所谓“百代皆行秦政治”，应该说是历史的事实，也是科学的结论。因此，我们在讨论好制度是怎样和何以变成坏制度之前，便先要讨论秦制度，即弄清秦进行的究竟是一场怎样的革命，它开创的又是一种什么制度。
这就得先说点我的“个人意见”。
我以为，就国家制度而言，中国历史上可以说有三次巨变，即西周封建、秦灭六国和辛亥革命。三次变革的意义，都在于建立了一种新的国家制度。辛亥革命以后建立的，是“共和制”（中华民国和中华人民共和国都是共和制）；秦灭六国以前实行的，则可以称之为“邦国制”。邦国，是类似于联邦或邦联的国家制度。为什么说是“类似于”呢？因为邦国和联邦或邦联形似而神不似，或者说“似而不是”。联邦和邦联的共同特点是有宪法。邦联内各国都有自己的宪法，联邦则不但各邦或各州（state）有自己的“邦宪法”或“州宪法”，还有统一的“联邦宪法”。这是邦国没有的。西周没有，东周没有，春秋战国也没有。
不过，邦国虽无“宪法”，却有“共主”，即“周天子”。天子拥有的是“天下”。这个“天下”的范围虽然还没有现在的中国大，但在当时的中国人看来却已经是“全世界”了。所以在当时人的心目中，天子不是“国王”，而是“世界王”。国王是诸侯，只不过不能叫做“王”，只能叫做“君”，称王是以后的事。诸侯拥有的是“国”，它又叫“邦”。“国”以下，是“家”，归大夫所有。天下、国、家，就构成了当时我们中国人心目中的世界，而其中最重要的则是诸侯的“国”。因为“天下”不过“联合国”，“家”则不过“聚居地”（发展为国家也是后来的事），唯独诸侯的“国”具有国家性质，拥有领土与主权、政府与军队，相互之间可以进行外交活动（当时即叫“邦交”），可以缔约、结盟、通商、宣战，还可以兼并。各“国”之间，语言异声，文字异形，衣冠异制，律令异法，“国内”则统一。总之，这个时候是“以邦为国”的，因此叫“邦国”。
《帝国的惆怅》 好制度，坏制度帝国制度（2）
邦国与联邦或邦联的不同，还在于联邦或邦联是联合而成的，邦国却是天子“分封”的，叫“封建”。封就是封土，即划定国界；建就是建国，即指定国君。不但天子可以封建，诸侯也可以，即封采邑（家），建家君（大夫）。可见邦国制度最重要的特征，就是“封”和“建”（这两个都是动词）。这是邦国制度的成因，也是邦国制度的本质，更是“封建”一词的本来意义，本文也只在这个意义上使用“封建”这个词，与通常所谓“封建社会”的意思不同，这是必须事先说清楚的。
秦始皇灭了六国以后，就不“封建”了（其实在一统天下之前，秦就不再“封建”）。这就把中华大地上的国家状态，由“许多国家”变成了“一个国家”（它同时也等于“天下”）。原来那些各自独立分散的“国”和“家”，则变成了这个统一国家的“郡”和“县”。这就是“郡县制”。郡县制和封建制的区别是：第一，封建时代的国和家是封给诸侯和大夫的，其土地和人民归诸侯和大夫所有，诸侯和大夫对他们的国和家拥有主权。郡县时代的郡和县却是统一王朝的，其土地和人民归统一国家所有，郡的行政长官（郡守）和县的行政长官（县令）对他们的郡和县决不拥有主权。第二，诸侯和大夫是世袭的，也是终身的，因为国或家原本就是他们的。郡的行政长官（太守）和县的行政长官（县令）则是任命的，也是流动的（可以调动，也可以罢免），因为郡和县原本不是他们的。第三，诸侯和诸侯，国与国，虽然也有等级（公侯伯子男），却相互独立，并不从属。郡和县与最高当局则是从属关系。县从属于郡，郡从属于朝廷，它们又都从属于皇帝。皇帝的命令朝廷要听，朝廷的命令郡县要听。皇帝是这个统一国家的国家元首和最高领袖，同时也是唯一的领袖（邦国时代有多少封国就有多少元首，上面再一个超级元首，王室式微则群龙无首）。皇帝君临天下，富有四海，所有的郡县都是他的辖地，所有的人民都是他的子民，不像以前那样分属诸侯和大夫。总之，这个时候的中国，可以说是“一个国家，一个主权，一个政府，一个领袖”。国家的象征不再是诸侯而是皇帝，国家的实体也不再是诸侯的封国，而是由皇帝统一起来的天下。这样一种制度，当然不好再叫“邦国制”，只能叫做“帝国制”。
所以秦灭六国，实在是一场革命。因为它彻底颠覆了旧制度，建立了一种新制度。这也是辛亥革命以前一直实行着的制度。自秦汉至明清，中国的情况虽多有变化，具体的制度也多有变更，但要有一个皇帝（管不管事则另当别论）和不再分封诸侯（要封也只封爵不封土）这两点，却一以贯之，始终不变。因此我们也可以说，从西周封建到春秋战国这一千多年是邦国时代（封建时代），从秦汉到明清这二千多年是帝国时代（郡县时代）。现在我们要讨论的，便正是郡县时代的制度，──帝国制度；而我们要弄清楚的，则是它怎样从“好制度”变成了“坏制度”。
《帝国的惆怅》 好制度，坏制度中央机关（1）
当新制度把封国变成了郡县，把原本分散独立的“许多国家”（邦国）变成了集中统一的“一个国家”（帝国）时，它无疑需要一个强有力的中央机关。这个机关，钱穆先生称之为“中央政府”；郡县机关，则称之为“地方政府”。这当然便于我们理解，但略嫌“现代化”。要知道，中国古代的政权机构，和现在所谓“政府”，并不一个概念。在严格的意义上，前者是不能够叫做“政府”的，因为它根本就不具备现代政府管理和服务的职责和功能。它只有一个职能，就是统治，因此也许应该叫做“衙门”，或者中央的叫“朝廷”，地方的叫“衙门”。但这样也有问题。中央机关不仅有“朝廷”，还有“宫廷”，而所谓“宫廷事务”则既包括国家公务，也包括皇家私事，是“公私不分”的。正因为宫廷公私不分，所以宫廷加朝廷组成的机构，就不好叫做“中央政府”。“衙门”的说法也有问题。地方上的机关固然是衙门（比如县衙），中央各部院府台又何尝不是衙门？看来也只好马马虎虎地分别称之为“中央政府”和“地方政府”。但要说清楚，此政府非彼政府，它们和现代意义上的“政府”有着天壤之别。而且，能不使用这两个概念时，就尽量不使用。
秦汉时期中央统治机构的制度设计，应该说还是比较合理的。其最为合理之处，就是区分了“宫廷”与“朝廷”，或“皇权”与“相权”。汉制，国家最高领导人为皇帝和宰相。皇帝所处为“宫”（皇宫），办事机构为“尚”（尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴、尚书）。这六尚，前五个都是管生活的，只有尚书和政治有点关系。宰相所处为“府”（相府），办事机构为“曹”，曹数有说六曹的，有说十三曹的，有说十五曹的，职司则有府史署用、官吏迁除、农桑祭祀、文书奏章、民事诉讼、邮传交通、谷仓漕运、货币盐铁、盗贼刑法、兵役武装等，全是公事。皇帝之尚多为私而宰相之曹全为公，可见在当时人们的心目中，以皇帝为首的宫廷是“半公半私”的（既代表国家同时又是私人），以宰相为首的朝廷才“一心为公”，除了为国家服务以外再也没有别的作用和意义，是真正的“中央政府”。所以，他们的经费来源也不一样。朝廷经费来源于大司农掌管的田赋收入。这是大头，归政府用，是“公款”。宫廷经费来源于少府掌管的工商税收。这是小宗，归皇家用，算是皇帝的“私房”。
这样看来，汉代制度，大体上还算“公私分明”（但也只是“大体上”，严格说来并不清楚，这才造成后来的问题）。同时，机构的设立，也还算“职权分明”。皇帝是国家元首，主要起象征国家统一的作用；宰相是政府首脑，带领官员实际管理国家，并负政治上一切实际之责任。打个比方说，皇帝好比是董事长，宰相好比是总经理。总经理之外，还有“监事会主席”，就是御史大夫。他同时也兼副总经理（副宰相），副手则为御史中丞，此外还有侍御史（监察中央）和部刺史（监察地方）。不过国家毕竟不是公司，所以除总经理（宰相）和监事会主席（御史大夫）外，还有一个管军事的官员，就是太尉。宰相管行政，太尉管军事，御史大夫管监察，合称“三公”，是王朝的最高官员，共同向皇帝和国家负责。
这种制度，应该说还是蛮合理的。因为在这样一种制度下，皇帝授权而不负责，宰相负责而无主权，一旦国家有事，皇帝就能够以授权人的名义责问宰相和政府，宰相和政府也不能不承担政治责任。这样，宰相领导的政府就有可能成为“责任内阁”或“问责政府”。如果反过来，皇帝自己授权，同时又自己行政，则一旦国家有事，也就无人负责，无责可问。皇帝负责吧，无人来问（别人不是授权人，没有资格责问）；宰相负责吧，无责可负（宰相不是负责人，没有理由责问）。结果大约只能像隋炀帝，说朕的江山朕自丢，丢了拉倒。除此之外，也只有三种可能：一是下罪己诏，说什么“四方有罪，罪在朕躬”，把责任大包大揽认下来，却并无处分，也无法处分，实际上并不负责。二是找替罪羊，说什么“君非亡国之君，臣乃亡国之臣”，所有的事情，都是“群臣误我”，然后挑几个确有问题或看不顺眼的杀掉，实际上仍是不负责任。第三种更糟糕，就是在国难当头时，说什么“天下兴亡，匹夫有责”，把责任推到老百姓身上，当然是更不负责。一个不负责任和不能负责的政权是必定要垮台的。所以要想政权稳定，君主就不能做行政首脑。用梁启超的话说，就是“必元首无责任，然后可以责诸内阁”；“必君主无责任，然后可以责诸大臣”。
汉初的情况，便大体如此。刘邦打天下时就不带兵，具体事情都交给张良、萧何、韩信他们去做。他的几个接班人，崇尚“无为而治”，也都乐意当“甩手掌柜”。所以秦人创立的帝国垮了台，取而代之的汉人却搞得有声有色。遗憾的是，宫廷与朝廷，或皇室与政府的这种关系，道理上并没有讲清楚，制度上也没有做规定，不像现代西方国家，宪法明文规定皇帝不得过问政府的事，而是想过问就过问，想不过问就不过问。结果，汉武帝一上台，事情就起了变化。汉武帝是一个“雄才大略”的人。这样的人，多半都喜欢亲自操刀。所以武帝一朝，宰相成为摆设。汉武帝既当董事长又当总经理，既当运动员又当裁判员，事情倒是弄得轰轰烈烈，遗患却也无穷，因为他把制度破坏了。正因为破坏了制度，这才有后来的外戚专政和宦官弄权（后者又因前者而起），汉王朝也终于灭亡。从这个角度讲，皇帝雄才大略并不是好事情。雄才大略的皇帝往往独断专行，无法无天，不把制度放在眼里。当然皇帝太愚蠢太昏庸也不好，最好是头脑清楚又不好大喜功，事情交给政府做，自己只拿大主意。但这并由不得我们。钱穆先生批评破坏制度的人，说他们不知道“皇室之存在，由于有皇帝，而皇帝之存在，由于有政府”，我看没有哪个皇帝会懂这道理。相反，帝国制度既然是以皇帝为中心建立的，就不能不规定皇帝至高无上的地位和不受限制的权力，皇帝也不会自动交出自己的权力，只会不断从宰相和政府那里把它收回来，最后把自己变成独裁者。
《帝国的惆怅》 好制度，坏制度中央机关（2）
事实上从东汉以后魏晋南北朝起，皇家就开始侵夺相权。唐初虽然“把以前皇室滥用之权重交还政府”，却再也回不到汉初的理想状态。钱先生说：“汉宰相是采用领袖制的，而唐宰相则采用委员制。换言之，汉代由宰相一人掌握全国行政大权，而唐代则把相权分别操掌于几个部门”，“凡事经各部门之会议而决定”。这原本也没什么不可以，但只分相权不分君权，权重就向皇帝倾斜了。
不过唐代宰相虽不如汉，比起后世来权力还是大得多。唐代相府共三个衙门（相当于宰相的人就更多），都叫省：中书省、门下省、尚书省。中书管出令，门下管复核，尚书管执行，类似于立法、司法、执法三权分立，只不过所立、所司、所执的不是“法”，而是“令”。当时王朝的最高命令，都由中书省拟出，而且一拿出来就是定稿，叫“熟拟”，皇帝只能在上面画圈，叫“印画”。也就是说，宰相有决策权，皇帝反倒只有同意权。当然，门下省可以驳回中书拟定、皇帝同意的命令，但门下省也是相府，门下省的否决权也是相权。可见唐代相权也不很小。皇帝不经中书、门下副署就直接下达命令，在当时是视为非法的。
宋就不行了。“宋代的最高政令之最后决定权在皇帝，不在宰相”，宰相上朝也不能像秦汉隋唐那样“坐而论道”，只能站着。明清更糟，干脆废了宰相，而代之以六部和内阁。六部原属尚书省，尚书省的长官和中书、门下两省长官同为宰相。朱元璋把中书、门下两省都废了，只留下尚书省，却又不设长官，让六部尚书直接对皇帝。这就等于是不要总理，由总统直接领导部长，和美国的体制差不多。问题在于美国的总统是选出来的，也是有人管的。国会管，法院管，媒体舆论也监督，出了事情要下台。何况美国的总统也不是董事长，而是总经理。明清的皇帝却是董事长，现在又来做总经理，还没人管，结果可想而知。
以内阁代宰相就更不通。我们要知道，明清的内阁可不是由总理、副总理、部长组成的“国务院”或“政府”，其实不过是皇帝的顾问班子，顶多叫“秘书处”。内，是内廷、大内的意思。阁，则是宫内的殿阁。可见内阁属于宫廷，不属于朝廷。内阁的成员叫大学士，官阶只有五品。按尚书二品、县令七品计算，五品不过副司级，怎么能是宰相？但在明代，“入阁”却又相当于“拜相”，这就是只讲法术不讲制度了。
到了清代，雍正皇帝连内阁也信不过，又搞了个“军机处”。这就更荒唐。皇帝不但董事长兼总经理，还兼司令员，司令部则成了政务院。说穿了，这是只要皇帝独裁，不要政治制度。当然，康熙、雍正、乾隆这三个，是有精力也有能力独裁的，所以造就持续百年的“盛世”，论版图、人口、国力，均不亚于汉唐。但最后的结果，却是逼出来一个辛亥革命。这事说来话长，我们以后再讲，现在先来看看地方上的情况。
《帝国的惆怅》 好制度，坏制度地方行政（1）
认真说来，“地方上”这个概念，也是要到秦以后才会产生的。因为只有一个幅员辽阔且又实行郡县制的统一大国，才会有中央和地方，也才会有中央和地方的关系。这种关系，仍然要算汉代最好。钱穆先生就说：“中国历史上讲到地方行政，一向推崇汉朝，所谓两汉吏治，永为后世称美”，是为笃论。
汉代地方行政制度之好，�